我國(guó)土地制度改革的基本方向與展望

現(xiàn)行土地制度負(fù)面后果的根源在于城鄉(xiāng)土地“同地不同權(quán)”，農(nóng)村土地?zé)o法像城市土地一樣入市交易，從事非農(nóng)建設(shè)開(kāi)發(fā)。面對(duì)這一困局，近年來(lái)中央政府出臺(tái)不少政策，力圖從產(chǎn)權(quán)制度改革入手，推進(jìn)現(xiàn)行土地制度改革，進(jìn)一步釋放土地紅利，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)提供助力。

十八屆三中全會(huì)在“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”方面，提出在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；在“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”方面，提出鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式；在“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”方面，提出保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。2014年3月份，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》單列一章“深化土地管理制度改革”，內(nèi)容涵蓋土地制度的各個(gè)方面。2014年6月，發(fā)改委、住建部等11個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》，要求各省選擇符合條件的不同層級(jí)市、縣、鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，土地制度改革是試點(diǎn)改革內(nèi)容之一。結(jié)合十八屆三中全會(huì)及國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的部署，本系列研究整理出以下改革內(nèi)容。

一、城鄉(xiāng)土地同權(quán)入市

1.建立兩種所有制土地權(quán)利平等的制度

賦予集體所有土地與國(guó)有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，對(duì)兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán)。

2.以用途管制為唯一的準(zhǔn)入制度

在用途管制下，農(nóng)民集體土地與其他主體土地依法享有平等進(jìn)入非農(nóng)使用的權(quán)利和平等分享土地非農(nóng)增值收益的權(quán)利。明確規(guī)劃的主要作用是落實(shí)空間和功能布局，改變地方政府通過(guò)規(guī)劃修編將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲?guó)有、政府經(jīng)營(yíng)的格局。

3.打破目前因城市和農(nóng)村的邊界區(qū)割

對(duì)圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策，除圈外可以用于非公益的非農(nóng)建設(shè)外，圈內(nèi)農(nóng)民集體所有土地在符合用途管制前提下，也可不改變所有制性質(zhì)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。

4.明確限定城市土地國(guó)有為建成區(qū)存量土地屬于國(guó)有

新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對(duì)于建成區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀集體所有土地，可以采取“保權(quán)分利”或“轉(zhuǎn)權(quán)保利”方式，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)體系包含三層含義：一是同地同權(quán)。即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以和國(guó)有建設(shè)用地一樣出讓、租賃、入股，打破集體建設(shè)用地不得出租的堅(jiān)冰；二是同等入市。即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地在同一個(gè)平臺(tái)上合法入市交易，改變目前國(guó)有建設(shè)用地獨(dú)家在平臺(tái)上交易，集體建設(shè)用地在灰市上非規(guī)范交易的格局；三是由供求決定價(jià)格。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，將改變目前由政府獨(dú)家出讓決定供應(yīng)、導(dǎo)致價(jià)格扭曲的局面，多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主體入市，真正形成由供求決定價(jià)格的機(jī)制，促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展。

需要注意的是，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是有嚴(yán)格限定的。一是并非集體土地與國(guó)有土地一樣同權(quán)同價(jià)入市。只是開(kāi)了集體經(jīng)營(yíng)性用地一個(gè)口子；二是即便是集體經(jīng)營(yíng)性用地，也必須服從規(guī)劃和用途管制。

三、推進(jìn)征地制度改革

十六大以來(lái)，黨和政府為推進(jìn)征地制度改革付出了艱辛努力，但阻力重重，最主要的原因是支撐該制度的傳統(tǒng)發(fā)展方式難以改變。十八屆三中全會(huì)《決定》提出征地制度改革，包括以下內(nèi)容：

1.縮小征地范圍

按照憲法原則，只有公益性用途，才得征地。但是，由于公益性用途難以界定，導(dǎo)致公益性用地目錄遲遲難以落定。下一步可能采取負(fù)面清單的方式，只要是營(yíng)利性的用途，就不得征地。

2.規(guī)范征地程序

雖然這一條早已提出，但執(zhí)行得不好。下一步在征地范圍及保障機(jī)制建立之后，在征地程序中會(huì)加一道事前程序，讓用地一方和農(nóng)民集體先進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成再啟動(dòng)征地程序。

3.建立合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制

這是征地制度改革的核心，所謂合理，就是在堅(jiān)持用途管制原則下，按照區(qū)位條件，對(duì)被征地實(shí)行市場(chǎng)化補(bǔ)償；所謂規(guī)范，就是在有了明確的征地范圍、補(bǔ)償價(jià)格和程序后，必須實(shí)行征地的，就必須按法律來(lái)；所謂多元，就是要切實(shí)解決失地農(nóng)民長(zhǎng)久生計(jì)沒(méi)有保障的問(wèn)題。

四、改革和完善宅基地制度

十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！边@為下一階段宅基地制度改革標(biāo)明了原則和范圍。

第一，保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)（占有權(quán)和使用權(quán)）是宅基地制度改革的底線。下一步將按照一般用益物權(quán)原則，完善宅基地用益物權(quán)，賦予宅基地使用權(quán)人收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。

第二，改革完善農(nóng)村宅基地制度。目前農(nóng)村宅基地制度在農(nóng)村人口與村莊分離的背景下，存在制度不適應(yīng)性。下一步將選擇不同類(lèi)型地區(qū)進(jìn)行宅基地制度改革試點(diǎn)，重點(diǎn)探索宅基地有償獲得與使用、宅基地交易與流轉(zhuǎn)、打破宅基地成員和村社邊界，基本取向是逐步實(shí)現(xiàn)以財(cái)產(chǎn)權(quán)賦權(quán)交換福利分配權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)宅基地的完整用益物權(quán)，促進(jìn)土地有效利用。

第三，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。這里將抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓權(quán)利賦予了農(nóng)民住房，而不是宅基地，在現(xiàn)行制度和法律制約下，有其合理性。明確賦予農(nóng)民住房抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓權(quán)，有利于更穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益。當(dāng)然，以上權(quán)利的實(shí)施只能先在試點(diǎn)地區(qū)推行，待條件成熟后，再行宅基地抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。

五、土地增值收益分配制度改革endprint

土地增值收益分配問(wèn)題，關(guān)乎社會(huì)公平、城市可持續(xù)發(fā)展和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，是土地制度改革的重中之重。十八屆三中全會(huì)《決定》提出“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”。改革方向是，改變目前土地增值收益的分配第一道被政府出讓時(shí)獲得、未來(lái)增值部分誰(shuí)占誰(shuí)得、農(nóng)民在土地增值收益分配中無(wú)份的狀況，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配份額。

由于土地增值收益產(chǎn)生非常復(fù)雜，既不能由政府全得，更不能由誰(shuí)占誰(shuí)得，當(dāng)然也不可能全歸土地所有者。今后，將根本改革目前土地增值收益歸政府的狀況，建立土地增值收益歸社會(huì)的機(jī)制，保障原土地所有者獲得公平補(bǔ)償和土地級(jí)差地租，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會(huì)，讓城鄉(xiāng)居民分享。

六、不斷創(chuàng)新土地投融資機(jī)制

土地改革領(lǐng)域所涉及的資金需求大、期限長(zhǎng)，需要以創(chuàng)新思維推動(dòng)建立市場(chǎng)化、可持續(xù)的資金保障機(jī)制。

1.建立健全地方債券發(fā)行管理制度

當(dāng)前，地方政府債務(wù)規(guī)模較大，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資能力下降。須妥善應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)問(wèn)題，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在安全范圍內(nèi)。第一，建議加快研究市政債發(fā)行相關(guān)工作，建立統(tǒng)一的市場(chǎng)評(píng)級(jí)體系，探索編制完整的政府資產(chǎn)負(fù)債表，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定的資金來(lái)源。目前我國(guó)“城投債”從發(fā)行人資格和募集資金投向來(lái)看，具有市政債特征，但準(zhǔn)入條件和債券期限等方面的規(guī)定要求與基礎(chǔ)設(shè)施投融資特點(diǎn)和盈利模式尚存在差距，融資規(guī)模也難以滿(mǎn)足社會(huì)需求；第二，建議按照控總量、可持續(xù)的原則，制定城鎮(zhèn)化建設(shè)融資規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮各地發(fā)展條件、政府負(fù)債、資金供給等因素，設(shè)立動(dòng)態(tài)包括市政債在內(nèi)的全口徑負(fù)債“天花板”，防范地方政府過(guò)度舉債；第三，以地方政府性債務(wù)審計(jì)為契機(jī)，建立地方政府性債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，同時(shí)針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“一次建成、長(zhǎng)期使用”的資本性支出特點(diǎn)，逐步建立包括跨年度資本預(yù)算在內(nèi)的財(cái)政預(yù)算制度，著力提高地方政府債務(wù)透明度。第四，可從未來(lái)新增加的一般預(yù)算收入、國(guó)有土地出讓收入和其他政府性基金收入中提取一定比例，建立覆蓋市政債等政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)償債基金，防范地方政府債務(wù)局部、突發(fā)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定金融機(jī)構(gòu)和債券投資者的市場(chǎng)預(yù)期。

2.拓寬市場(chǎng)化、多元化的資金來(lái)源渠道

市場(chǎng)化的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不僅為城鎮(zhèn)化發(fā)展特別是相關(guān)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源，而且也有助于提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

第一，建議進(jìn)一步健全和完善城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公私合營(yíng)政策法規(guī)制度，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)和公私合作項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范化、制度化，指導(dǎo)國(guó)企、民企、外資等各類(lèi)市場(chǎng)化主體，通過(guò)PPP（公私合營(yíng)）、BOT（建設(shè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓?zhuān)?、特許經(jīng)營(yíng)等商業(yè)模式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

第二，可參考設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的配套政策，鼓勵(lì)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的城鎮(zhèn)化投資引導(dǎo)基金和城鎮(zhèn)化投資基金，大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作。

第三，引導(dǎo)利用保險(xiǎn)、融資租賃等社會(huì)資金投入城鎮(zhèn)化建設(shè)，保險(xiǎn)、融資租賃等長(zhǎng)期、大額社會(huì)資金對(duì)安全性、收益性有特殊要求，與大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目現(xiàn)金流相對(duì)穩(wěn)定、資金回收期限長(zhǎng)的特點(diǎn)較為匹配，可鼓勵(lì)創(chuàng)新匹配兩者需求特點(diǎn)的合作模式，如民間資本發(fā)起設(shè)立主要投資于市政公用事業(yè)領(lǐng)域的融資租賃產(chǎn)品或資金信托計(jì)劃等。

第四，加快培育多元化的投融資主體，改革創(chuàng)新現(xiàn)有地方融資平臺(tái)，可通過(guò)注入資源、注入股權(quán)、賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式，充實(shí)地方政府融資平臺(tái)的資本實(shí)力，使其發(fā)展成為治理規(guī)范、財(cái)務(wù)可持續(xù)、以企業(yè)信用為主要依托的市場(chǎng)化投資主體。

第五，積極創(chuàng)新項(xiàng)目融資模式，借鑒城市棚戶(hù)區(qū)改造的成功做法，有效發(fā)揮政府引導(dǎo)職能，統(tǒng)籌整合地方財(cái)政、土地、金融和政策等各類(lèi)資源，將經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目有機(jī)組合，建立“以豐補(bǔ)歉”的項(xiàng)目綜合收益平衡機(jī)制，提升社會(huì)資金向公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資的積極性，為引導(dǎo)商業(yè)金融和社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)造條件。

3.發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融的引導(dǎo)和促進(jìn)作用

當(dāng)前中國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，財(cái)政性資金需優(yōu)先安排社會(huì)民生保障等領(lǐng)域的支出，難以獨(dú)力籌集大額資金支持中長(zhǎng)期建設(shè)。而城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)民生類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目公共性強(qiáng)、外部性大、收益性低、回收期長(zhǎng)，對(duì)商業(yè)資金缺乏吸引力，同時(shí)商業(yè)銀行的吸儲(chǔ)資金基于期限匹配的考慮，主要用于中短期項(xiàng)目和個(gè)人金融業(yè)務(wù)。這就決定了在現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不能僅僅依靠財(cái)政支出和商業(yè)銀行資金，仍需發(fā)揮好政策性金融以國(guó)家信用為支撐、介于政府財(cái)政投資和商業(yè)銀行貸款之間“四兩撥千斤”的引領(lǐng)性作用。

第一，進(jìn)一步發(fā)揮現(xiàn)有開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化建設(shè)的主力銀行作用，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新融資模式，繼續(xù)在建設(shè)起步階段運(yùn)用開(kāi)發(fā)性資金發(fā)揮好“啟動(dòng)器”功能。

第二，建議進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期投融資的制度性安排，參照國(guó)際通行做法，賦予開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)永久國(guó)家債信等級(jí)，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的中長(zhǎng)期金融債發(fā)行籌資機(jī)制，通過(guò)開(kāi)發(fā)性金融資金支持城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)民生領(lǐng)域。

第三，為管控地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可考慮由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行或通過(guò)招標(biāo)確定一家銀行，進(jìn)行“統(tǒng)一評(píng)級(jí)、統(tǒng)一授信、統(tǒng)借統(tǒng)還”，從總量、結(jié)構(gòu)、操作上防止地方政府一哄而上、盲目舉債，避免投融資總量失控，形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

第四，可通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)貸款、專(zhuān)項(xiàng)基金和專(zhuān)項(xiàng)債券等配套政策，彌補(bǔ)政府投資特定項(xiàng)目的資本金以及地方配套資金的階段性缺口。如每年在全國(guó)信貸規(guī)模安排中設(shè)立城鎮(zhèn)化政策性貸款專(zhuān)項(xiàng)規(guī)模，著力解決農(nóng)民工市民化、保障性住房和中西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等城鎮(zhèn)化瓶頸領(lǐng)域的融資難問(wèn)題。endprint