人社系統(tǒng)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)踐與探索

朱祝霞

當(dāng)前，我國正處在重要的“戰(zhàn)略機(jī)遇期”和“矛盾凸顯期”這一機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的歷史發(fā)展時(shí)期。在社會(huì)轉(zhuǎn)型和深化改革過程中，由于經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局發(fā)生了重大調(diào)整，人們的思想觀念也隨之發(fā)生變化，各種深層次的社會(huì)矛盾逐漸凸顯，政策領(lǐng)域特別是民生領(lǐng)域的政策面臨日益復(fù)雜的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。黨的十八大以來，黨中央高度重視重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。習(xí)近平總書記在黨的十八屆一中、二中、三中全會(huì)上多次強(qiáng)調(diào)做好社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。人力資源和社會(huì)保障部門（以下簡稱“人社部門”）作為事關(guān)民生的關(guān)鍵部門，其重大決策直接影響著廣大人民群眾的切身利益，關(guān)系到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，人力資源社會(huì)保障系統(tǒng)（以下簡稱“人社系統(tǒng)”）積極推動(dòng)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，不僅出臺(tái)了相關(guān)文件①，而且開展了有益的實(shí)踐與探索，取得初步成效并積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

一、人社系統(tǒng)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的特點(diǎn)

從各地人社部門開展的情況來看，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

（一）從承擔(dān)職能來看，重大決策涉及面廣、矛盾突出

從人社系統(tǒng)承擔(dān)的職能角度看，重大決策涉及面非常廣，涵蓋就業(yè)、社會(huì)保障、人才隊(duì)伍建設(shè)、人事制度改革、工資收入分配、勞動(dòng)關(guān)系等多個(gè)領(lǐng)域，關(guān)乎全民的利益，矛盾與問題比較突出。在就業(yè)領(lǐng)域，存在高校畢業(yè)生就業(yè)難等問題;在社會(huì)保障領(lǐng)域，存在城鄉(xiāng)之間、地域之間、人群之間的不同政策導(dǎo)致的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)待遇差別矛盾和因征地拆遷導(dǎo)致的失地農(nóng)民社會(huì)保障問題;在人才隊(duì)伍建設(shè)領(lǐng)域，存在職稱制度改革等問題;在人事制度改革領(lǐng)域，存在事業(yè)單位改革分流人員安置、軍轉(zhuǎn)干部安置等問題;在工資收入分配領(lǐng)域，存在不同類型、不同地域事業(yè)單位工資和福利待遇差矛盾;在勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域，存在由于企業(yè)裁員等引發(fā)的勞資矛盾和勞務(wù)派遣用工不規(guī)范等問題。

（二）從產(chǎn)生原因來看，主要來源于社會(huì)問題倒逼機(jī)制

我國正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，信息化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化的步伐加快，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，深層次矛盾進(jìn)一步顯現(xiàn)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素明顯增多。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜性和不確定性增加，隨著我國社會(huì)與經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域的改革不斷深化，必然會(huì)觸及不同群體的利益，社會(huì)深層的矛盾處于高發(fā)期和集聚期。人社部門的職責(zé)范圍集中在社會(huì)保障、人事制度改革、勞動(dòng)關(guān)系等民生領(lǐng)域，是各種矛盾與問題的高發(fā)區(qū)。不少群體性事件都是因?yàn)閷?duì)涉及廣大群眾切身利益的重大決策考慮不周或者估計(jì)不足而發(fā)生的。由于沒有建立科學(xué)的重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，致使重大事項(xiàng)缺乏合法性、合理性和可行性，沒有得到廣大群眾的理解和支持，從而引發(fā)社會(huì)矛盾和沖突。這些問題的匯集要求人社系統(tǒng)必須作出回應(yīng)，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析并提供化解之道，維護(hù)我國社會(huì)的長期穩(wěn)定發(fā)展，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作正是在這種形勢下應(yīng)運(yùn)而生。

（三）從實(shí)現(xiàn)目標(biāo)來看，多為保障重大決策的推進(jìn)與實(shí)施

作為擬定人社系統(tǒng)重大決策的主要部門，人社部在重大決策制定過程中，開展重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的目標(biāo)多為保障決策的推進(jìn)。相對(duì)而言，地方各級(jí)人社部門決策權(quán)限較小，其工作的主要任務(wù)是確保上級(jí)人社部門決策的落實(shí)，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的目標(biāo)多為保障重大決策的實(shí)施。地方各級(jí)人社部門針對(duì)社會(huì)保障、人事制度改革、收入分配、勞動(dòng)關(guān)系等領(lǐng)域開展的重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，其側(cè)重點(diǎn)在于分析社會(huì)保障、人事制度改革、收入分配、勞動(dòng)關(guān)系等重大決策實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的問題、矛盾并評(píng)估其中存在的風(fēng)險(xiǎn)，目標(biāo)多為貫徹落實(shí)上級(jí)部門的相關(guān)決定，確保上級(jí)部門在社會(huì)保障、人事制度改革、收入分配、勞動(dòng)關(guān)系等領(lǐng)域的重大決策能夠平穩(wěn)實(shí)施。

（四）從政策基礎(chǔ)來看，均依據(jù)塊塊而非條條

從各地人社部門頒發(fā)的規(guī)章、實(shí)施意見、試行辦法等文件來看，其政策基礎(chǔ)來源于同級(jí)黨委和政府塊塊層面上的重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求。人社部出臺(tái)部門規(guī)章依據(jù)的是中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）》（中辦發(fā)〔2012〕2號(hào)）。湖南省人社廳出臺(tái)實(shí)施意見依據(jù)的是《中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈湖南省重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法〉的通知》（湘辦發(fā)〔2011〕18號(hào)）。南京市人社局、蘇州市人社局和無錫市人社局出臺(tái)的實(shí)施意見分別依據(jù)南京市委市政府、蘇州市委市政府和無錫市委市政府出臺(tái)的重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估文件。迄今為止，人社系統(tǒng)內(nèi)沒有一項(xiàng)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法規(guī)、文件是依據(jù)條條上的要求頒布的。

（五）從評(píng)估范圍來看，主要集中在社保等領(lǐng)域

人社系統(tǒng)的重大決策涉及就業(yè)、社會(huì)保障、人才隊(duì)伍建設(shè)、人事制度改革、工資收入分配、勞動(dòng)關(guān)系等多個(gè)領(lǐng)域。理論上講，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作也應(yīng)從這些方面展開，但從實(shí)施情況來看，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍主要集中在社會(huì)保障、人事制度改革、收入分配、勞動(dòng)關(guān)系等領(lǐng)域。在社會(huì)保障方面，江蘇省蘇州市和浙江省舟山市定海區(qū)均重點(diǎn)評(píng)估了征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法;江蘇省蘇州市重點(diǎn)評(píng)估了蘇州工業(yè)園區(qū)公積金制度與《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)制度的銜接問題。在人事制度改革方面，無錫市重點(diǎn)評(píng)估了事業(yè)單位績效工資的實(shí)施問題。在勞動(dòng)關(guān)系方面，人社部勞動(dòng)關(guān)系司重點(diǎn)評(píng)估了勞務(wù)派遣的相關(guān)問題。

（六）從開展進(jìn)程來看，各地、各級(jí)部門發(fā)展不均衡

從人社系統(tǒng)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作開展的情況來看，不同地區(qū)、不同級(jí)別部門之間相差甚遠(yuǎn)。一些地方、部門不僅較早出臺(tái)了比較規(guī)范、科學(xué)的重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作實(shí)施意見，且已在實(shí)際工作中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn);一些地方、部門雖已建立相關(guān)的機(jī)制、制度和實(shí)施辦法，但還未進(jìn)入實(shí)踐操作層面;還有一些地方、部門對(duì)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作還沒有予以足夠重視，至今尚未建立重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，有的地方、部門這項(xiàng)工作甚至還是空白?？偟膩碚f，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開展得較好，而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)開展的力度不夠;在市級(jí)層面開展得較好，在省級(jí)層面開展的力度不夠，在縣級(jí)層面基本沒有開展工作。

二、人社系統(tǒng)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估取得的成效

通過各地人社部門的共同努力，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作初步顯現(xiàn)了成效，一大批沒有通過評(píng)估的重大事項(xiàng)被暫緩實(shí)施或不實(shí)施，使一些可能影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患在萌芽狀態(tài)得到及時(shí)調(diào)處解決，有效降低了改革發(fā)展的社會(huì)成本，減少了一些嚴(yán)重沖突事件的發(fā)生。具體而言，成效主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）確立了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為重大決策必經(jīng)程序的制度安排

已經(jīng)實(shí)施重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的地方人社部門均將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作納入人社系統(tǒng)重大決策審批的必經(jīng)程序和前置環(huán)節(jié)，確立了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為重大決策必經(jīng)程序的制度安排。對(duì)于與人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策，各地要求在出臺(tái)政策之前必須做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，以從源頭上發(fā)現(xiàn)、預(yù)防和減少社會(huì)矛盾的發(fā)生，為各項(xiàng)政策措施的順利實(shí)施提供了科學(xué)依據(jù)和安全保障。

（二）在一定程度上強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)決策的意識(shí)

重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的推行改變了領(lǐng)導(dǎo)以往靠“拍腦袋”決策的導(dǎo)向。各地逐漸建立并實(shí)施的重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度增強(qiáng)了人社系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，壓縮了盲目決策空間。通過對(duì)重大決策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析與研判，決策者更清楚、客觀、全面地了解重大決策的相關(guān)情況，促進(jìn)了決策的科學(xué)化，有利于降低決策風(fēng)險(xiǎn)。

（三）初步建立了重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

通過制定部門規(guī)章、實(shí)施意見等法規(guī)和配套政策，各地人社部門明確了重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指導(dǎo)思想、基本原則、評(píng)估主體、評(píng)估范圍和內(nèi)容、評(píng)估程序和評(píng)估問責(zé)等事項(xiàng)。這些規(guī)章和文件，基本涵蓋了重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的全過程，從制度上規(guī)范了重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的實(shí)施。

三、人社系統(tǒng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估積累的經(jīng)驗(yàn)

各地在開展重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）制度構(gòu)建上，以法制化、規(guī)范化為重要基礎(chǔ)

重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法制建設(shè)是重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的基礎(chǔ)，帶有根本性和長遠(yuǎn)性。人社部根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2號(hào)文件出臺(tái)了部門規(guī)章，一些地區(qū)人社部門根據(jù)當(dāng)?shù)厥。ㄊ校┪?、?。ㄊ校┱雠_(tái)的相關(guān)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法規(guī)，結(jié)合本地重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作實(shí)際，制定了具體的實(shí)施意見、實(shí)施辦法。這些規(guī)章和實(shí)施意見、實(shí)施辦法基本涵蓋了重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的全過程，使重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的幾個(gè)主要環(huán)節(jié)有章可循、有法可依，有力地推動(dòng)了重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度建設(shè)的法制化和規(guī)范化。

（二）機(jī)制建設(shè)上，以系統(tǒng)化、科學(xué)化為發(fā)展方向

部分地區(qū)的重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度確立了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、各職能部門分工負(fù)責(zé)的縱向垂直領(lǐng)導(dǎo)、橫向分工協(xié)助的組織體系。這樣的組織設(shè)計(jì)既可以保證各職能部門在重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的分工負(fù)責(zé)，又可以保證各職能部門在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有效協(xié)調(diào)，從而建立起了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的長效機(jī)制。此外，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中系統(tǒng)地提出了一套重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容框架并建立了比較規(guī)范的評(píng)估程序，使評(píng)估的系統(tǒng)化、科學(xué)化程度大大提高。

（三）工作重心上，以事前主動(dòng)預(yù)防為根本措施

一些地區(qū)通過建立重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)重大決策中可能蘊(yùn)含的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，分析預(yù)測可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素，并采取相應(yīng)的預(yù)案予以防范，做到了維穩(wěn)工作重心前移，為各項(xiàng)決策設(shè)置一道“剛性門檻”，提高了決策的科學(xué)性，減少了因決策失誤給社會(huì)穩(wěn)定帶來的沖擊，有利于從源頭上預(yù)防和減少重大決策制定過程中可能出現(xiàn)的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了工作重心從傳統(tǒng)的事后被動(dòng)處置變?yōu)槭虑爸鲃?dòng)預(yù)防，最終從源頭上預(yù)防和減少社會(huì)矛盾，最大程度降低維穩(wěn)工作投入成本，把可能造成的損失和影響減小到最低程度。

（四）治理模式上，以社會(huì)多元共治為基本目標(biāo)

各地重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作糾正了單純由政府自上而下、閉門造車式的決定重大決策的錯(cuò)誤做法，在重大決策中強(qiáng)調(diào)公眾、社會(huì)組織的參與和互動(dòng)，將第三方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、公眾納為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體，將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策出臺(tái)、實(shí)施的必經(jīng)程序，實(shí)現(xiàn)了治理模式由政府一元治理到社會(huì)多元共治的轉(zhuǎn)變。

注釋：

①人社部于2012年根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）》（中辦發(fā)〔2012〕2號(hào)）制定了《人力資源和社會(huì)保障部重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法（試行）》;地方人社部門在當(dāng)?shù)卣囊蠛椭笇?dǎo)下也相應(yīng)制定了省一級(jí)或地市一級(jí)的重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作實(shí)施意見。

（作者系中國人事科學(xué)研究院公務(wù)員管理研究室助理研究員）