湖北片區(qū)扶貧攻堅的實踐探索

2011年，黨中央、國務(wù)院頒發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》（中發(fā)〔2011〕10號），啟動實施連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅戰(zhàn)略。湖北省委、省政府不等不靠、主動作為，在大別山、武陵山、秦巴山、幕阜山四大片區(qū)打響我省新階段扶貧攻堅戰(zhàn)， 深入開展了“一條發(fā)展路子、三種依靠力量、五種推進模式、三種協(xié)作機制、四個工作平臺”五個方面的探索，形成了獨具特色的湖北片區(qū)扶貧攻堅實踐模式。

加強戰(zhàn)略謀劃，探索區(qū)域綜合發(fā)展統(tǒng)領(lǐng)扶貧開發(fā)的路子

戰(zhàn)略格局統(tǒng)領(lǐng)。2013年初，全國“兩會”召開之際，省委書記李鴻忠正式提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展“421”戰(zhàn)略（“4”指湖北貧困人口相對集中的大別山、武陵山、秦巴山、幕阜山片區(qū)；“2”指先行先試的湖北大別山革命老區(qū)、武陵山少數(shù)民族地區(qū)兩個經(jīng)濟社會發(fā)展試驗區(qū)建設(shè)；“1”指省委、省政府自我加壓確定的幕阜山省級片區(qū)）。

戰(zhàn)略目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)。湖北省四個片區(qū)33個縣（市），轄392個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，9557個行政村。截至2013年底，片區(qū)農(nóng)村總?cè)丝?164萬，約占全省農(nóng)村人口總數(shù)的44%；其中片區(qū)貧困人口430萬，約占全省貧困人口總數(shù)的61%。省委、省政府提出要讓四個片區(qū)承擔(dān)起全省“三分之一”的發(fā)展當(dāng)量，努力把片區(qū)變成特別發(fā)展地區(qū)、特色開發(fā)地區(qū)、特快發(fā)展地區(qū)，將四大片區(qū)打造成我省經(jīng)濟發(fā)展新的增長極，確保到2017年，在中部地區(qū)率先全面建成小康社會。

戰(zhàn)略路徑統(tǒng)領(lǐng)。湖北省走綜合扶貧的路子，其戰(zhàn)略路徑如下：

交通是底盤。按照“加密、提級、便民”的要求，加快推進片區(qū)特色旅游路、國省干線和農(nóng)村公路建設(shè)，搭好 “骨架”，打通 “血管”。產(chǎn)業(yè)是源泉。大別山片區(qū)主要在紅色旅游、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移上求突破，武陵山片區(qū)重點在生態(tài)旅游、特色產(chǎn)業(yè)上作文章，秦巴山片區(qū)關(guān)鍵在汽車產(chǎn)業(yè)、文化旅游上謀發(fā)展，幕阜山片區(qū)著重在休閑旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)上創(chuàng)新路。教育是核心。重在加強職業(yè)教育和培訓(xùn)力度，提升貧困人口自我發(fā)展能力，推進片區(qū)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村勞動力資源開發(fā)。民生是根本。落實民生保障的基本制度，抓好低保、新農(nóng)合醫(yī)療、新型養(yǎng)老保險、救助等保障制度落實。生態(tài)是保障。探索建立片區(qū)生態(tài)補償機制和生態(tài)環(huán)境保護的長效機制，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)共贏。

戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)。省扶貧辦和省發(fā)改委按照“雙牽頭”的要求，編制我省四個片區(qū)省級規(guī)劃。2013年3月，省政府正式批復(fù)我省大別山、武陵山、秦巴山三個片區(qū)實施規(guī)劃和幕阜山片區(qū)規(guī)劃。2013年6月，省扶貧辦、省發(fā)改委按省政府要求批復(fù)了33個片區(qū)縣（市）實施規(guī)劃。自此，我省片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅工作進入全面鋪開階段。與此同時，省扶貧辦、省農(nóng)業(yè)廳、省林業(yè)廳、省旅游局聯(lián)合編制《湖北省片區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃（2013—2015年）》，為片區(qū)脫貧致富繪制產(chǎn)業(yè)發(fā)展“地圖”。省、市各行業(yè)部門積極編制專項扶貧規(guī)劃、年度扶貧計劃，為片區(qū)扶貧攻堅項目、資金尋找歸宿。

探索政府、市場、社會共同參與的三種依靠力量

政府強力支持。省委、省政府本著對片區(qū)“動心、動情、動真格”和“真金白銀、真幫實扶”的思路，出臺了一系列片區(qū)支持政策措施。建立財政扶貧資金穩(wěn)定增長機制，規(guī)定省級財政扶貧投入按國家扶貧投入的40%-50%配套安排。省政府拿出50億元財政資金，設(shè)立扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，專門支持4個片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一個片區(qū)出臺一個支持意見。據(jù)初步統(tǒng)計，每年每個片區(qū)縣（市）增加財政投入3-5億元。四個片區(qū)共涉及部門扶持政策66條，條條都是硬舉措。近3年來，省直有關(guān)部門向全省貧困地區(qū)共安排項目資金1543億元。一個市對口支援一個少數(shù)民族縣。承擔(dān)對口支援任務(wù)的市，按上年度地方財政一般預(yù)算收入總量的0.1%安排對口支援資金?！案鞒匆槐P菜、共辦一桌席”局面已經(jīng)形成。

市場活力顯現(xiàn)。國家民委、國家開發(fā)銀行和湖北等四省市政府共同簽署推進武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅試點合作協(xié)議。郵政儲蓄銀行湖北省分行與省扶貧辦聯(lián)合開展“助貧貸”活動，并在通山、長陽等縣進行試點。 2013年，全省共投入財政貼息資金達10200萬元，撬動金融資本36億元參與扶貧開發(fā)，扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)736家，輻射帶動2600個貧困村94.4萬人?！扒髱颓Т濉惫こ處头雒撠?。省國資委、省工商聯(lián)等組織動員國有及民營企業(yè)1072家企業(yè)參與扶貧開發(fā)，投入資金3.3億元，培訓(xùn)貧困勞動力近7萬人次，提供就業(yè)崗位近3萬個，建各類特色產(chǎn)業(yè)基地76萬畝，資助貧困學(xué)生5326名。依托合作組織帶動脫貧。2013年底，全省老區(qū)貧困地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社達3.8萬個，全省26.5%的農(nóng)戶入社。招商引資促進脫貧。2013年，四個片區(qū)招商引資1703億元，有力促進片區(qū)縣（市）脫貧致富進程。

社會傾情幫扶。社會團體扶危濟困作用凸顯。2013年，“善行100·愛心包裹”活動募捐資金59.5萬元，募捐愛心包裹2401件，受益學(xué)校102所，受益學(xué)生1.1萬人。省扶貧開發(fā)協(xié)會聯(lián)絡(luò)110家會員企業(yè)和團體，直接投入資金12億元幫扶貧困戶。2013年，新建希望小學(xué)19所，資助貧困大中小學(xué)生8243人次；籌資6000萬元，在片區(qū)建成926個希望廚房；幫助4000名學(xué)生完成學(xué)業(yè)。香港嘉里郭氏基金在大別山片區(qū)孝昌縣3個貧困村投入3000萬元興建扶貧基地。同時，我省還積極探索建立健全社會參與扶貧的激勵機制，對扶貧成效明顯或貢獻突出的企業(yè)、社會組織和個人進行表彰。

加強工作統(tǒng)籌，探索五種推進模式

領(lǐng)導(dǎo)掛帥、部門牽頭的組織模式。省委、省政府成立了以李鴻忠為組長的高規(guī)格片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組，采取省領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系片區(qū)，省直單位牽頭協(xié)調(diào)、相關(guān)部門密切配合的方式合力推進。

總體部署、分片推進的實施模式。2011年以來，每年召開一次全省扶貧開發(fā)工作會議、出臺一份片區(qū)工作要點進行總體部署。省兩辦出臺片區(qū)扶貧攻堅推進辦法，對推進片區(qū)扶貧攻堅進行制度性安排。2013年4月，省委、省政府召開全省片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅工作專題會議，李鴻忠、王國生出席會議并講話。endprint

項目牽引、現(xiàn)場拉練的督辦模式。本著“實施一批、論證一批、儲備一批、策劃一批”的思路，各片區(qū)縣（市）堅持以重大項目助推區(qū)域發(fā)展。大別山片區(qū)黃岡市2013年全社會固定資產(chǎn)投資1416億元，增長28.4%，“雙百”項目開工160個，完成投資412.5億元，135個謀劃項目前期工作取得重大進展。武陵山片區(qū)恩施州圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、民生改善、生態(tài)建設(shè)等方面，儲備項目1000個以上，總投資5000億元以上，每個縣（市）重大儲備項目有20個以上。秦巴山片區(qū)十堰市將2013至2015年片區(qū)十大工程、83個重點項目細化分工。幕阜山片區(qū)咸寧市制定片區(qū)重大項目三年行動計劃，每季度組織一次片區(qū)重大項目建設(shè)拉練檢查，一年一考核，一年一獎懲。

借腦借智、專題研究的提升模式。片區(qū)扶貧攻堅是難啃的硬骨頭，需借腦借智，借梯上樓。我省四大班子領(lǐng)導(dǎo)積極深入片區(qū)基層，現(xiàn)場調(diào)查和研究解決片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅的重點、難點問題。省直有關(guān)單位結(jié)合各自職能，深入片區(qū)，“解剖麻雀”，探索片區(qū)扶貧攻堅的抓手和平臺。省委政研室等部門聯(lián)合調(diào)研形成《紅旗再展大別山》調(diào)研報告，省扶貧辦、省統(tǒng)計局專題調(diào)研四個片區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、勞動力定居轉(zhuǎn)移，提出了“減少農(nóng)民、轉(zhuǎn)移農(nóng)民、綠色繁榮”的片區(qū)扶貧攻堅之路。省扶貧辦與華中科技大學(xué)聯(lián)合成立中國（南方）減貧與發(fā)展研究院，專攻大別山片區(qū)扶貧攻堅研究。目前，省扶貧辦已與中南民族大學(xué)、華中師范大學(xué)、省社科院達成合作意向，將分別成立武陵山、秦巴山、幕阜山片區(qū)扶貧攻堅的專門研究機構(gòu)。2013年，省扶貧辦、湖北日報傳媒集團等在武漢聯(lián)合召開全省連片特困地區(qū)城鎮(zhèn)化推進座談會，為片區(qū)扶貧攻堅提供智力支撐。

聚焦片區(qū)、重點報道的宣傳模式。多次召開新聞發(fā)布會，及時發(fā)布片區(qū)規(guī)劃編制、實施情況。

加強區(qū)域協(xié)作，探索整體聯(lián)動的三種機制

部省協(xié)作機制。2011年以來，省政府與國家有關(guān)部委建立部省協(xié)作機制。其中，省政府與國務(wù)院扶貧辦簽訂《關(guān)于支持湖北連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅工作合作備忘錄》，支持湖北片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅，為省辦之間溝通協(xié)調(diào)開設(shè)了直通車。

省際協(xié)作機制。由我省政協(xié)發(fā)起的大別山區(qū)鄂豫皖三省政協(xié)主席聯(lián)席會議、國家民委召開的武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅試點聯(lián)系工作領(lǐng)導(dǎo)小組全體會議、科技部和鐵路總公司聯(lián)合召開秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅工作推進會議等，搭建了片區(qū)扶貧攻堅跨省合作的平臺。以武陵山龍山來鳳經(jīng)濟協(xié)作示范區(qū)建設(shè)為載體，建立湘鄂兩省、湘西恩施兩州、龍山來鳳兩縣跨區(qū)域推進協(xié)調(diào)機制。秦巴山片區(qū)丹江口淅川南水北調(diào)中線工程水源保護跨省協(xié)作示范區(qū)建設(shè)有序推進。幕阜山片區(qū)巧借“中三角”城市群建設(shè)的東風(fēng)，將經(jīng)濟觸角伸展到片區(qū)內(nèi)外。

市縣協(xié)作機制。武陵山片區(qū)建立了省內(nèi)部分市對口支援民族縣（市）工作機制。襄陽市自定秦巴山南河流域片區(qū)，統(tǒng)籌資源合力攻堅。十堰市財政每年拿出2000萬元以上資金支持張灣區(qū)、茅箭區(qū)扶貧攻堅。宜昌市從2013年開始，市財政每年拿出2000萬元，連續(xù)8年支持興山、遠安兩縣扶貧攻堅。咸寧市咸安區(qū)、赤壁市、嘉魚縣結(jié)對支援通山縣、通城縣、崇陽縣，實現(xiàn)合作共贏。黃石市安排每年2000萬專項幫扶資金，支持陽新縣扶貧攻堅工作。

加強試點創(chuàng)新，探索建立片區(qū)扶貧攻堅四個平臺

探索建立經(jīng)濟社會發(fā)展試驗區(qū)帶動扶貧開發(fā)平臺。2011年2月，湖北在全國率先啟動湖北武陵山少數(shù)民族經(jīng)濟社會發(fā)展試驗區(qū)、湖北大別山革命老區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展試驗區(qū)建設(shè)，先后出臺試驗區(qū)建設(shè)指導(dǎo)意見、編制試驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃、制定試驗區(qū)扶持政策。給資金、給項目、給政策，“一紅一綠”，兩區(qū)并進，雙雙吹響新階段我省扶貧攻堅的號角。

探索建立貧困山區(qū)縣脫貧奔小康與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合平臺。?？?、五峰、丹江口等7個貧困山區(qū)脫貧奔小康試點縣，堅持以項目為載體，強力推進基礎(chǔ)設(shè)施、特色產(chǎn)業(yè)等方面建設(shè)，經(jīng)過5年的努力，實現(xiàn)了“三年取得明顯變化，五年建成為脫貧致富示范縣、山區(qū)新農(nóng)村建設(shè)先進縣”的目標(biāo)。

探索建立“鄉(xiāng)為單位、連片開發(fā)”平臺。按照李克強總理的指示精神，恩施市龍鳳鎮(zhèn)圍繞“移民建鎮(zhèn)、扶貧搬遷、退耕還林、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”實施“358”綜合扶貧模式，強力推進龍鳳鎮(zhèn)扶貧綜合改革試點。結(jié)合湖北實際，省里安排專項扶持資金，開展“鄉(xiāng)為單位、連片開發(fā)”試點，有效改善了52個革命老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的落后面貌。

探索建立以貧困村為基本單元的整村推進平臺?！霸?09個貧困村實施整村推進扶貧攻堅”連續(xù)3年納入省政府為民承諾辦好“十件實事”清單，按照“一次規(guī)劃、兩年實施、集中幫扶、整體脫貧”的要求，遵循“產(chǎn)業(yè)第一、能力至上”的原則，每個整村推進貧困村總體投入不少于300萬元，扎實推進貧困村整村推進扶貧開發(fā)。

湖北片區(qū)扶貧攻堅經(jīng)過3年多來的實踐，形成三大創(chuàng)新亮點：一是資源整合創(chuàng)新。各片區(qū)縣（市）以片區(qū)實施規(guī)劃為平臺，堅持“渠道不變、性質(zhì)不變、用途不亂、統(tǒng)籌安排、各負其責(zé)、各計其功、相互配套、形成合力”的原則，整合各渠道項目資金用于片區(qū)扶貧攻堅。二是金融扶貧創(chuàng)新。人民銀行武漢分行和其他金融機構(gòu)積極探索金融扶貧路子，出臺全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見。2013年，四個片區(qū)金融機構(gòu)各項貸款余額1896億元，同比增長17.7%。秦巴山片區(qū)十堰市制定《關(guān)于金融支持十堰市秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅的指導(dǎo)意見》，引導(dǎo)金融機構(gòu)開展金融扶貧工作。三是利益共享創(chuàng)新。宜昌市五峰、秭歸、興山和襄陽市保康縣等縣（區(qū)）分別在宜昌市高新區(qū)、沿江經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和襄陽工業(yè)園區(qū)等地有十多處“飛地園區(qū)”或“飛地項目”，實行基礎(chǔ)共建、產(chǎn)業(yè)共育、環(huán)保共擔(dān)、利益共享。endprint