創(chuàng)新扶貧開發(fā)方式 加快脫貧致富步伐

甘肅省定西市自1983年以來，通過“治山水、強基礎、興科技、調結構”使過去貧窮落后的面貌發(fā)生了歷史性改變。然而，原來的“大水漫灌”式扶貧存在的弊端、困難、矛盾日漸顯現。從2014年開始，按照國家和省委省政府關于推進精準扶貧的總體部署，定西市委、市政府推行了一套符合定西市情的通過“雙聯”行動助推精準扶貧的模式，扶貧開發(fā)逐步向“精準滴灌”轉變，產生了明顯成效。中辦第五批赴甘肅掛職干部小組經過一年的工作實踐，對定西市精準扶貧工作進行了深入研究和思考。

精準扶貧的基本內涵

黨的十八大之后，以習近平為總書記的黨中央對精準扶貧格外關注。2012年底，習近平總書記赴河北省阜平縣看望慰問困難群眾時指出，“幫助困難鄉(xiāng)親脫貧致富要有針對性，要一家一戶摸情況，做到心中有數”。

2013年4月，汪洋副總理在甘肅省調研考察扶貧工作時提出，必須建立精準扶貧工作機制，并在同年6月28日的國務院扶貧開發(fā)領導小組第一次全體會議上，列舉了當前扶貧開發(fā)存在的諸多問題，他指出 ，“要在全國開展到村到戶貧困狀況調查和建檔立卡工作，完善貧困識別機制”，“逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持”。他還指出，“要對扶貧對象實行動態(tài)管理”。

同年9-10月，李克強總理兩次主持國務院常務會議研究扶貧工作時，都對精準扶貧和建檔立卡工作提出了具體要求。

11月3日，習近平總書記赴湘西調研扶貧工作時，明確提出了扶貧工作“要科學規(guī)劃、因地制宜、抓住重點，不斷提高精準性、有效性和持續(xù)性”，“要實事求是，因地制宜”，“要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”。

12月，中辦、國辦印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)[2013]25號），明確提出建立精準扶貧工作機制和健全干部駐村幫扶機制的工作要求。精準扶貧成為全國扶貧開發(fā)工作的重要指導思路。

從國際情況看，實施精準扶貧符合世界扶貧開發(fā)規(guī)律。不同人（群）的貧困表現可能具有相似性，但導致貧困的因素卻往往存在顯著差異，因此各國扶貧策略的選擇也存在著差異。要使扶貧戰(zhàn)略發(fā)揮預期的作用，必須具體問題具體分析。

從國內情況看，實施精準扶貧符合中國國情。長期以來，我國扶貧開發(fā)存在著貧困人口底數不清、情況不明、針對性不強、扶貧資金和項目指向不準的問題。但由于全國沒有建立統一的扶貧信息系統，對于具體的貧困人口、貧困戶幫扶工作還存在一些盲點。因此，要采取精準扶貧機制，以便隨時掌握貧困對象的基本資料、動態(tài)情況，實現扶貧對象有進有出，扶貧信息真實可靠。

從定西的情況看，現行扶貧開發(fā)方式存在一些缺陷。不少扶貧項目存在“大水漫灌”，“天女散花”，“年年扶貧年年貧”等問題。因此，以往的扶貧體制機制有必要進行修補和完善，真正瞄準貧困村和貧困戶，提高扶貧 “精準度”。

精準扶貧是針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序實施精確識別、精確幫扶、精確管理和精準考核的更優(yōu)的治貧方式。“精準”即要科學化、精細化的管理工作，做到范圍精準、對象精準、任務精準、目標精準、措施精準、責任精準。

定西實施精準扶貧的具體做法

2012年初，甘肅省委在全省開展了以單位聯系貧困村、干部聯系特困戶為主要內容的“聯村聯戶，為民富民”行動，省、市、縣、鄉(xiāng)均成立了雙聯行動協調推進領導小組。定西市作為全省全國扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，市委、市政府要求各級各部門準確把握雙聯行動和精準扶貧的關系，通過雙聯行動助推精準扶貧，幫助全市貧困群眾早日脫貧致富。具體情況表現在以下幾個方面：

一是貧困普查精準識別，摸準狀況瞄準對象。瞄準鎖定扶貧對象是實施精準扶貧的首要工作。如何做好貧困村、貧困戶的識別確定工作，并進行動態(tài)監(jiān)控管理，定西的具體做法如下：

逐級分解，普查校正。根據以往的工作基礎，定西市把省里預估的貧困人口指導數逐級分解到區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村，行政村再落實到村民小組和貧困戶，派駐工作組進行入戶普查，根據實際調查的情況對初步分配的貧困指標進行校正調整。

申請推選，評議篩選。在確定“誰是貧困戶”的問題上，堅持戶主申請、群眾評議、政府篩選的方法。農村常住戶根據本人家庭收入和生活狀況，由戶主本人向村委會提出申請，或由各村民小組根據本小組農戶貧困情況向村委會推薦扶貧對象。按照充分發(fā)揚基層民主、發(fā)動群眾參與的原則，把識別權交給基層群眾，讓同村群眾按自己的標準識別“誰是窮人”，以保證貧困戶認定的透明公開、相對公平。

公示公告，層層復審。初步確定貧困群體后，按照貧困村“一公示一公告”（村級申請、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核公示，縣級審定公告）、貧困戶“兩公示一公告”（農戶申請、村級初審公示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核二次公示，縣級復審公告）的程序進行層層復審，這樣可以有效杜絕提供虛假信息、拆戶分戶、空掛戶、平均分配等問題。

建檔立卡，信息管理。確認鎖定貧困對象后，對調查登記所掌握的貧困村、貧困戶的信息造冊建卡，建立貧困檔案電子數據庫和信息管理系統，做到“戶有本、村有冊、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有簿、縣有檔”， 并逐步實現全省聯網、信息共享、流動監(jiān)測。對完成建檔立卡的貧困村、貧困戶進行重點扶持，全部進行了結對幫扶，為科學有效開展精準扶貧工作打下基礎。

二是梳理分析貧困成因，精確規(guī)劃幫扶方案。掌握貧困群體的貧困成因是做好精準扶貧的重要一環(huán)。定西市各級雙聯單位和雙聯干部深入貧困村、貧困戶調研，找出貧困原因并制定相應的扶貧規(guī)劃和措施，做到因地制宜、對癥下藥。

深入調研，找出“窮根”。2014年3月至5月，定西市隴西縣采取多種方式組織開展黨員干部“千村萬戶訪貧問苦問計問策”扶貧工作大調研專題活動。通過調研傾聽群眾呼聲，征求群眾意見，了解群眾愿望，查找突出問題，總結工作經驗，達到了“摸清底子、查準問題、找對措施、總結規(guī)律”的目的，為明確扶貧“靶向”奠定了堅實基礎。endprint

因地制宜，對癥“抓藥”。定西市在充分調研的基礎上，組織各縣研究制定扶貧計劃實施方案，實行“因地制宜”扶貧，例如：對由于氣候環(huán)境嚴寒干旱導致貧困的，發(fā)展日光溫室、塑料大棚和覆膜種植；對自然條件確實惡劣、災害頻發(fā)不利于生產生活的，實施易地扶貧搬遷等。

一村一策，一戶一法。實行“一村一業(yè)一單位”和“一戶一策一干部”的幫扶措施。各區(qū)縣根據村情實際和貧困戶自身條件，確定幫扶發(fā)展的增收產業(yè)、增收門路和急需解決的問題，逐村逐戶制定脫貧規(guī)劃和年度脫貧計劃，進一步明確幫扶的具體措施，解決“怎么扶”的問題。同時，統籌各類項目資金，采取多種扶貧形式，因村施法、因戶施策，緊盯任務精準發(fā)力，切實幫助貧困村和貧困戶解決發(fā)展、增收難題。

三是結對駐村加強指導，推動提速精準幫扶。定西市廣泛實行干部農戶結對幫扶、單位村社結對幫扶，還廣泛動員社會力量幫扶，調動一切可能的資源精準幫扶。

選派工作組駐村幫扶。向每個貧困村派駐幫扶工作組，給每個貧困戶落實幫扶責任人。通渭縣、渭源縣、漳縣等地均印發(fā)了《關于健全和完善貧困村駐村幫扶工作隊的實施方案》，完成村駐村幫扶工作隊人員的選派、確定工作。確定每個駐村幫扶工作隊由3人以上組成，設隊長1名，由現已選派到村任職或掛職的干部或是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、聯村單位推薦選派優(yōu)秀年輕科級干部、科級后備干部擔任，隊員由選派到村任職干部、結對幫扶單位干部、雙聯干部、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）包（駐）村干部擔任。

干部農戶結對幫扶。按照“規(guī)劃到戶、責任到人”的要求，從解決群眾最急切、最期盼、最現實的利益問題入手，因村施策、因戶施法，深入開展干部農戶結對幫扶工作。發(fā)動廣大干部積極與聯系戶進行對接，共同研究和探討幫扶項目，引導做好農業(yè)產業(yè)結構調整，積極為聯系戶送技術、送信息、送生產資料，多方籌集資金，落實項目和措施，努力使村級基礎設施明顯改善，切實為群眾排憂解難。

單位村社結對幫扶。全面組織各級政府機關、企事業(yè)單位、科研院所、大專院校與貧困村社實現多方掛鉤，最大程度發(fā)揮不同類型幫扶單位自身優(yōu)勢。各結對單位以幫助貧困鄉(xiāng)村群眾改善生產生活條件為己任，以增加貧困戶收入為目標，以改善貧困鄉(xiāng)村群眾的生產生活條件為重點，深入聯系村進行調查研究，選擇幫扶項目，制定幫扶規(guī)劃，提供項目、資金、物資、科技、服務等多種幫助，有力推動了扶貧開發(fā)進程。

廣泛動員社會力量幫扶。定西市各級黨委、政府開動腦筋，挖掘潛力，廣泛尋求社會幫扶力量參與精準扶貧。例如，通渭縣什川鄉(xiāng)對全鄉(xiāng)在外創(chuàng)業(yè)人員摸底調查、登記造冊，共摸排出在外創(chuàng)業(yè)人士18名，通過發(fā)倡議書、上門協調聯系對接等形式，目前已有8名在外創(chuàng)業(yè)成功人士與8個貧困村結成幫扶對子，占全鄉(xiāng)貧困村的50%，為全鄉(xiāng)貧困村基礎設施建設、富民產業(yè)培育、公益事業(yè)發(fā)展等方面注入了新的活力。

四是準確合理配置資源，動態(tài)監(jiān)測精準管理。強化貧困人口動態(tài)監(jiān)測，對貧困村和貧困戶分別建立動態(tài)化信息管理系統，對貧困村扶貧項目實施、扶貧任務完成、收入增長以及脫貧目標實現等情況進行動態(tài)監(jiān)測，對貧困戶幫扶措施落實情況和效果進行評估總結，對收入變化情況進行核算分析，及時更新有關數據，準確掌握脫貧情況，實時反映幫扶情況，實現扶貧對象的有進有出，動態(tài)管理，為扶貧開發(fā)工作提供決策支持。

貧困數據動態(tài)監(jiān)測，扶貧對象動態(tài)進出。各區(qū)縣對確認的農村貧困人口及農村低保對象實行動態(tài)管理。以年人均純收入作為指標，動態(tài)地衡量貧困人口的貧困情況，有梯度地給予不同程度的貧困人口以不同程度的扶持，對年人均純收入達到或者超過國家或省級農村扶貧標準的農戶，停止到戶扶持政策。

強化資金管理，安全合理運行。加強扶貧項目資金的管理和使用，實行扶貧資金項目公告公示制，將篩選確立扶貧對象的全過程公開，切實增強扶貧項目實施的透明度。例如，臨洮縣嚴格執(zhí)行財經紀律，強化審計、監(jiān)察和財政等部門的監(jiān)管責任，每年進行專項審計和隨機抽查，堅決杜絕和嚴肅查處擠占挪用、截留和貪污扶貧資金的行為。

督促檢查，考核獎懲。加大精準扶貧工作在政府綜合目標管理考核中的權重，建立由統計部門負責提供主要數據和組織部、扶貧辦等部門聯合考核的工作機制，保證責任落實到位、項目捆綁到位，幫扶人員到位、幫扶措施到位。

定西實施精準扶貧的保障機制

精準扶貧是一項復雜的系統工程，涉及各級黨政機關、貧困群眾、新聞媒體、社會各界等，構建強有力的運行保障機制，組織協調好各方面關系，為實施精準扶貧保駕護航，顯得尤為必要，定西市在這方面作了積極探索。

加強組織領導。定西市各級領導干部高度重視雙聯行動和精準扶貧工作，形成上下聯動、協調推進的工作合力。特別是“一把手”切實擔負起“一把手”抓“第一行動”的政治責任。市級牽頭領導統籌抓好聯系縣和分管部門的雙聯工作和精準扶貧工作，注重加強縣域內聯村單位的力量整合和面上工作的指導推動。各級雙聯行動領導小組切實加強領導，定期召開會議分析研判形勢、協調解決重大問題、分層分類推進落實。各級雙聯辦全面履行統籌指導、組織協調、推動落實的工作職責，準確及時掌握工作進展，總結推廣典型經驗，研究解決突出問題，不斷探索精準扶貧的有效舉措?？h鄉(xiāng)黨委充分發(fā)揮主導作用，全面履行協調配合、統籌推進的工作責任，注重區(qū)域性平衡發(fā)展的合理布局和區(qū)域內共性問題的統籌解決。

注重教育培訓。定西市在推進雙聯行動和精準扶貧過程中，注重加強對農民政策信息、實用技術和就業(yè)技能的培訓。同時，通過舉辦各類雙聯干部專題培訓班開展骨干培訓、聯村單位內部開展全員培訓等方式，實現聯戶干部培訓全覆蓋，著力提升雙聯干部掌握政策理論、開展雙聯行動、助推精準扶貧的能力和水平。

強化輿論宣傳。定西市要求新聞宣傳部門精確掌握群眾精神渴求，準確把握宣傳重點，不斷豐富宣傳內容，進一步加大宣傳力度，努力形成全市上下抓雙聯、抓扶貧、促發(fā)展、奔小康的濃厚氛圍和凝心聚力共謀發(fā)展的強大合力，以濃厚的輿論氛圍擴大全市雙聯行動和精準扶貧的知名度，以強大的社會影響力引導動員社會各界關注、支持和參與精準扶貧。endprint

嚴明紀律作風。定西市要求黨員干部徹底杜絕在聯系服務過程中“四風”問題的出現。嚴格落實中央、省、市的各項規(guī)定和雙聯行動“三個防止”“八個不準”的紀律要求，嚴禁各單位強迫干部給聯系村、戶捐款，嚴禁企事業(yè)單位、個人借雙聯名義從事以營利為目的的各種商業(yè)活動，對違規(guī)違紀問題一經發(fā)現，嚴肅查處。

嚴格考核評價。定西市充實“雙向評議”考核辦法，并把雙聯工作和精準扶貧情況作為年終述職述廉的重要內容，作為領導班子調整配備和干部選拔任用的重要依據。建立以考核結果為導向的激勵和問責機制，對工作先進或工作不到位的單位和個人給予表彰或處理。

對進一步做好精準扶貧的幾點思考

精準扶貧是對幾十年來扶貧開發(fā)工作的總結和創(chuàng)新，是全面建設小康社會沖刺階段的必然要求，符合我國全面深化改革、加快跨越發(fā)展轉型的現實需要。定西敢為人先的實踐經歷為我們積累了寶貴經驗。然而，當前定西扶貧工作也存在著政府包干、大水漫灌、權責不清、發(fā)展失衡等問題，扶貧精準化仍然需要克服許多困難。按照中央要求，切實做好精準扶貧工作，需要注意把握好以下幾組關系：

一是處理好謀劃長遠和立足現實的關系。各級黨委政府尤其是貧困地區(qū)各級黨委政府既要謀劃長遠，深入貫徹黨的會議精神，以改革創(chuàng)新為動力，著力消除體制機制障礙，增強內生動力和發(fā)展活力，科學確定扶貧開發(fā)規(guī)劃和項目，發(fā)揚釘釘子精神，加快貧困群眾脫貧致富、貧困地區(qū)全面建成小康社會步伐；又要立足現實，教育引導黨員干部認真履行職責，把工作重點放在扶貧開發(fā)上，切忌好高騖遠、空喊口號，要出實招、辦實事、求實效，進一步強化措施，加強分類指導，創(chuàng)新工作舉措，集中力量解決突出問題，不斷增強扶貧開發(fā)的針對性和實效性。

二是處理好經濟增長與減貧成效的關系。當前我國經濟發(fā)展已進入轉變經濟增長方式、提高經濟質量和效益的新階段，不能再走“唯GDP論英雄”的老路。在扶貧開發(fā)重點地區(qū)，尤其不能再片面追求經濟增長，更應關注減貧成效，對各級領導班子和領導干部的政績考核，應由主要考核地區(qū)生產總值向主要考核扶貧開發(fā)工作成效轉變。

三是處理好“輸血”與“造血”的關系。幫扶貧困地區(qū)發(fā)展需要兼顧民生改善與生產發(fā)展，兼顧好社會幫扶與產業(yè)投入。在扶貧項目實施中，扶貧部門需要嚴格監(jiān)督國家扶貧項目的落實情況；積極吸引社會力量參與扶貧，擴展扶貧力量，拓寬扶貧渠道；還要著力培育貧困群眾的發(fā)展意識、市場意識和競爭意識，支持大戶帶動周邊農戶共同發(fā)展，鼓勵農民發(fā)展合作經營，增強市場駕馭能力。

四是處理好市場規(guī)律與政府作用的關系。實施精準扶貧，政府作用當然處于主導地位，但應努力探索市場經濟條件下招商引資和龍頭企業(yè)、中介組織、民間機構等與扶貧開發(fā)合作的新途徑，更加廣泛、更為有效地動員社會力量，構建政府、市場、社會協同推進的大扶貧開發(fā)格局，整合配置扶貧開發(fā)資源，形成扶貧開發(fā)合力，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

五是處理好扶貧開發(fā)與農村低保的關系。推動貧困地區(qū)生產發(fā)展，保障貧困群眾生活改善，一方面應著力照顧好老弱病殘等農村弱勢群體的生存權利，通過社會保障機制對生產能力薄弱的農村貧困群體給予幫助；另一方面保護好有生產能力的農村貧困群體的發(fā)展愿望，通過扶貧項目扶持貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展。

六是處理好整體推進與精準到戶的關系。精準到戶與整體推進是緊密相連、相互影響的統一體。精準到戶措施的有效實施，能夠確保貧困人口的精準識別、管理和幫扶，實現扶貧資金的“滴灌式”精準投入。整體推進有助于帶動貧困地區(qū)整體發(fā)展，為貧困群體創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和更好的生活環(huán)境，為貧困地區(qū)提供更充分的發(fā)展資金。

七是處理好連片發(fā)展與特色產業(yè)的關系。我國集中連片特困地區(qū)分散，促進各片區(qū)整體脫貧是扶貧攻堅的目標。在推進貧困地區(qū)連片發(fā)展過程中，應把特色產業(yè)培育作為精準扶貧的核心舉措，立足村情實際和市場導向，因村因戶制宜，大力培育多元富民產業(yè)。

八是處理好信息核實與動態(tài)管理的關系。貧困地區(qū)黨委政府應對貧困村戶開展扎實細致的調查摸底，對所有貧困戶的基本情況進行認真分類排隊、精準識別，通過公示公告確保公平公正，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，做到對所有貧困村戶基本情況清楚、各項信息準確。同時，應當建立貧困村戶信息管理系統，對貧困村戶的情況進行動態(tài)監(jiān)測和管理，定期了解扶貧對象的生活情況，實現扶貧過程的動態(tài)管理。endprint