國(guó)內(nèi)外孤殘兒童救助制度比較分析

摘 要：孤殘兒童是社會(huì)上最弱小的特殊群體，兒童福利事業(yè)首先應(yīng)當(dāng)考慮孤殘兒童的福利制度安排與相關(guān)政策保障?？v觀我國(guó)兒童福利事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，可以得知我國(guó)兒童福利事業(yè)仍處于并將長(zhǎng)時(shí)間處于“殘補(bǔ)型”的兒童福利階段。該文通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外兒童福利模式及其兒童福利理念進(jìn)行梳理，對(duì)國(guó)外在處理孤殘兒童的問(wèn)題上采用的救助措施進(jìn)行評(píng)介，同時(shí)與我國(guó)棄嬰救助的現(xiàn)狀作對(duì)比?？偨Y(jié)他國(guó)在兒童福利方面的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)孤殘兒童救助涵蓋的內(nèi)容，提出健全行政體制、建立收養(yǎng)審查制度、以及打造多元化兒童福利救助模式等完善我國(guó)孤殘兒童救助的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)內(nèi)外 孤殘兒童 兒童福利體制 兒童福利理念 救助措施

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2015）08（b）-0231-02

縱觀世界，越是發(fā)達(dá)的國(guó)家，對(duì)兒童福利的法律體系更加完善和完整，雖有類(lèi)似的保護(hù)措施，但因不同國(guó)家價(jià)值觀念和國(guó)情的不同從而有其獨(dú)特的救濟(jì)措施。對(duì)孤殘兒童的救助是兒童福利制度中不可或缺的部分，其中，我國(guó)的兒童福利政策主要是面向?qū)職垉和酿B(yǎng)育和替代看護(hù)。

1 兒童福利理念

1.1 兒童福利的概念界定

兒童福利是社會(huì)福利的重要組成部分，是指在國(guó)家的立法范圍內(nèi)，確保兒童正常生活，盡可能全面健康發(fā)展，向兒童提供的資金與服務(wù)的社會(huì)政策。兒童福利的概念有廣義、狹義之分。廣義的兒童福利對(duì)象是指社會(huì)上的所有兒童，促進(jìn)生理、心理和社會(huì)潛能得到最好的發(fā)展。1959年聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利宣言》表示：“凡是以促進(jìn)兒童身心健全發(fā)展與正常生活為目的的各種努力、事業(yè)及制度等均稱(chēng)之為兒童福利”?！睹绹?guó)社會(huì)工作年鑒》指出：“兒童福利旨在兒童愉快生活、健全發(fā)展，有效發(fā)掘其潛能，包括對(duì)兒童提供直接福利服務(wù)，以及促進(jìn)兒童健全發(fā)展有關(guān)的家庭和社區(qū)的福利服務(wù)?！睆V義的兒童福利是積極的，發(fā)展方向以預(yù)防和發(fā)展為重點(diǎn)，整個(gè)社會(huì)的兒童能從福利服務(wù)受益。然而，在正常情況下，我國(guó)兒童福利定義是狹義的，兒童社會(huì)福利的服務(wù)對(duì)象主要包括殘疾兒童、孤兒、棄嬰和流浪兒童等。狹義的兒童福利指針對(duì)在家庭中未能滿足基本需求，社會(huì)所提供的包括對(duì)孤兒、棄嬰的救助，殘障兒童特殊教育，醫(yī)療保障，國(guó)家收養(yǎng)制度等服務(wù)。可見(jiàn)，狹義的兒童社會(huì)福利功能趨于救助、治療、扶助等恢復(fù)性功能，是一種消極的兒童福利。歸納以上兩種定義，筆者認(rèn)為兒童福利就是指對(duì)滿足兒童生理、心理等需要，促進(jìn)兒童成長(zhǎng)發(fā)展的社會(huì)政策、具體行為、專(zhuān)業(yè)學(xué)術(shù)理論等的總稱(chēng)。

1.2 不同國(guó)家的兒童福利理念

兒童福利是一個(gè)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)概念，在不同的國(guó)家、不同的歷史時(shí)期有不同的含義。目前，我國(guó)福利院收養(yǎng)的棄嬰絕大多數(shù)為殘疾或患病兒童，根據(jù)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)棄嬰的主力軍是農(nóng)民工家庭，彭玉華認(rèn)為大多數(shù)農(nóng)民工自身處于生育年齡，可婚后孕檢程度低，撫養(yǎng)能力低，觀念陳舊腐朽的因素導(dǎo)致了棄嬰多產(chǎn)生于農(nóng)民工家庭。歐美國(guó)家擁有相對(duì)完善的兒童福利制度，因此，棄嬰產(chǎn)生率明顯低于別國(guó)。在社會(huì)法的價(jià)值理念指導(dǎo)下建立的兒童福利制度，家庭和國(guó)家共同承擔(dān)兒童福利責(zé)任，直接影響著棄嬰救助制度，最大限度地降低棄嬰產(chǎn)生的概率。

埃斯平·安德森將西方國(guó)家的福利體制劃分為“自由主義”福利體制，”保守主義”福利體制和“社會(huì)民主主義”福利體制三個(gè)部分。

自由主義的福利體制，是指由市場(chǎng)對(duì)社會(huì)福利的分配起主導(dǎo)支配作用，只有在市場(chǎng)失去作用時(shí)，才由國(guó)家提供補(bǔ)償。個(gè)人自由與放任是美國(guó)社會(huì)的文化根源，導(dǎo)致美國(guó)福利制度強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任。因此，美國(guó)的兒童福利政策被定義為公共援助項(xiàng)目，將兒童福利通過(guò)補(bǔ)助家庭的方式解決，加上醫(yī)療服務(wù)、教育、食品方面的輔助措施，滿足絕大多數(shù)孩子在生存和發(fā)展的需要。

保守主義福利制度以業(yè)績(jī)?yōu)楂@得社會(huì)保障的前提。以德國(guó)與法國(guó)為典范，保守主義福利體制國(guó)家實(shí)施“工作成就”模式，參與工作是獲得社會(huì)保障的主要資格，同時(shí)工作成績(jī)影響保障水平高低。由于這類(lèi)福利體制國(guó)家的國(guó)民要交納福利相關(guān)費(fèi)用，并普遍認(rèn)為母親照顧孩子是家庭的天職，所以這些國(guó)家設(shè)有父母的假期。除提供兒童福利之外，還為父母提供工作方面的資金補(bǔ)助。

社會(huì)民主主義福利體制國(guó)家集中在北歐，獲取福利的資格源于普遍公民權(quán)原則，主要取決于公民資格或長(zhǎng)期居住資格，將兒童福利的實(shí)施范圍擴(kuò)大到最大化，本質(zhì)是為向所有符合條件的兒童提供福利服務(wù)。社會(huì)民主主義福利體制的特點(diǎn)主要有兩點(diǎn)：其一，國(guó)家設(shè)立社會(huì)事務(wù)部，政府代替教會(huì)救濟(jì)貧困，承擔(dān)福利責(zé)任；其二，具有明顯的社會(huì)救助性質(zhì)，面向所有居民的社會(huì)保障。瑞典自1974年起建立父母休假制度，時(shí)間和相關(guān)津貼相對(duì)保守型國(guó)家要富裕。在丹麥，80%的適齡兒童均可免費(fèi)上幼兒園。

2 國(guó)內(nèi)外孤殘兒童救助比較

2.1 國(guó)內(nèi)孤殘兒童救助涵蓋的內(nèi)容

2.1.1 兒童醫(yī)療與衛(wèi)生保障

孤殘兒童是特殊的弱勢(shì)群體，他們?cè)谏砗托睦砩贤嬖谥煌潭鹊募膊?，重視兒童醫(yī)療并提供一些制度性的保障，是社會(huì)保障制度至關(guān)重要的一部分。

婦幼保健方面，目前全國(guó)各地已普及婚前孕檢制度；各縣以上地區(qū)普遍設(shè)立婦幼保健院與愛(ài)嬰醫(yī)院；在孕婦懷孕期間對(duì)有殘疾或有嚴(yán)重遺傳病的兒童提前監(jiān)控并及時(shí)制止殘疾兒童的出生；實(shí)行了0～14歲兒童的計(jì)劃免疫措施，提高了兒童的健康水平；施行“降低孕產(chǎn)婦死亡和消除新生兒破傷風(fēng)”項(xiàng)目，降低新生兒死亡率等。從源頭抓起，降低出生缺陷率。在兒童營(yíng)養(yǎng)方面，我國(guó)政府向孕婦及嬰幼兒家庭宣傳普及嬰幼兒哺乳知識(shí)、對(duì)不正當(dāng)推銷(xiāo)母乳代用品的生產(chǎn)者及銷(xiāo)售者做出嚴(yán)格的懲辦規(guī)定。

將兒童納入基本醫(yī)療保障體系，列入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)與農(nóng)村合作醫(yī)療范疇，讓孤殘兒童也可以享有大病兒童醫(yī)療保障。另外，我國(guó)絕大部分的孤兒由于身體殘疾或智力殘疾而被家庭遺棄，因此，國(guó)家應(yīng)更加注重對(duì)殘疾兒童的康復(fù)保障，使這類(lèi)兒童得到接受矯治和康復(fù)服務(wù)。

2.1.2 兒童生存與基本生活保障

兒童與成人一樣身為國(guó)家的基本公民，應(yīng)該平等享有基本生存權(quán)利。兒童與成人相比，在生理和心理方面都極不成熟，很不穩(wěn)定，應(yīng)被國(guó)家和社會(huì)關(guān)注與保護(hù)。我國(guó)當(dāng)前正在實(shí)行的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、城鄉(xiāng)低保制度等發(fā)揮基本保障作用，以保證我國(guó)兒童能夠享有最低生活保障。

民政部于2009年下發(fā)了《關(guān)于制定社會(huì)散居孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的通知》和《關(guān)于制定福利機(jī)構(gòu)兒童最低養(yǎng)育保準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》兩個(gè)重要指導(dǎo)文件，確定全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)散居孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)是每人每月600元，保證其生活基本需要；而福利機(jī)構(gòu)中的兒童多為病殘兒童，他們對(duì)疾病治療和康復(fù)的需求較大，因此。建議福利機(jī)構(gòu)兒童最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每人每月1000元。

兒童的健康成長(zhǎng)離不開(kāi)家庭的溫暖與關(guān)愛(ài)，應(yīng)盡量將特殊兒童安排在普通家庭、類(lèi)家庭等寄養(yǎng)，得到最佳的養(yǎng)護(hù)模式和成長(zhǎng)環(huán)境。

2.1.3 兒童教育保障

我國(guó)對(duì)九年免費(fèi)義務(wù)教育制度的普及與相關(guān)政策的完善做了巨大努力，此外，針對(duì)貧困兒童、殘疾兒童等的教育救助政策也在逐步完善。

2004年，民政部與教育部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》表示，目前已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)針對(duì)農(nóng)村五保未成年人和城市三無(wú)未成年人的普通中小學(xué)免費(fèi)教育；并對(duì)持有城鄉(xiāng)低保證和農(nóng)村特困戶救助證家庭的子女在義務(wù)教育階段基本實(shí)現(xiàn)“兩免一補(bǔ)”，高中教育階段提供必需的學(xué)習(xí)、生活補(bǔ)貼。

根據(jù)中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)兒童入學(xué)率達(dá)到99%，殘疾兒童入學(xué)率僅為76%，因家庭貧困、殘疾和社會(huì)阻礙等種種因素使殘疾兒童享受不到受教育的權(quán)利。在這方面，天津市與福建省自2010年起為重度適齡殘疾兒童提供免費(fèi)的“送教上門(mén)”服務(wù)。

2.1.4 兒童保護(hù)

2000年，中國(guó)兒童少年基金會(huì)發(fā)起的“安康計(jì)劃”，通過(guò)一系列公益活動(dòng)，建立兒童安全健康成長(zhǎng)的社會(huì)氛圍。2008年，國(guó)外企業(yè)與安徽醫(yī)科大學(xué)籌劃展開(kāi)的“農(nóng)村兒童意外傷害預(yù)防”項(xiàng)目，一年內(nèi)使得兒童意外傷害發(fā)生率下降5.6%。此外，建設(shè)“打拐DNA數(shù)據(jù)庫(kù)”加強(qiáng)預(yù)防和打擊兒童拐賣(mài)犯罪，同時(shí)為被拐兒童提供救助和康復(fù)服務(wù)。

2.2 孤殘兒童救助的必要性

孤殘兒童是社會(huì)上特殊的弱勢(shì)群體，因其年幼脆弱，對(duì)外界環(huán)境毫無(wú)抵抗力，國(guó)家理應(yīng)肩負(fù)起保護(hù)棄嬰的責(zé)任。夏學(xué)鑾認(rèn)為，關(guān)懷特殊群體的健康發(fā)展是社會(huì)的進(jìn)步，是政府的責(zé)任。進(jìn)行法律制度建設(shè)，不斷完善兒童醫(yī)療救助體制，減少因病殘而選擇遺棄兒童的現(xiàn)象。孤殘兒童救助作為兒童福利中極其重要的主要組成部分，是事業(yè)發(fā)展的需要、整個(gè)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的希望所在，社會(huì)對(duì)待棄嬰的態(tài)度是建立人性良知和社會(huì)文明的標(biāo)桿，直接體現(xiàn)了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。

2.3 國(guó)外孤殘兒童救助措施

孤殘兒童是國(guó)家政府刻不容緩行動(dòng)起來(lái)保護(hù)的對(duì)象，孤殘兒童救助工作是一項(xiàng)巨大的社會(huì)工作。國(guó)內(nèi)外棄嬰救助形式則因國(guó)情、政策等不相同而呈現(xiàn)大同小異的狀況。關(guān)于如何妥善安置孤殘兒童，許多國(guó)家已形成一套實(shí)施多年并可供別國(guó)參考借鑒的規(guī)章制度。

2.3.1 瑞典

瑞典兒童福利制度相當(dāng)完善，是福利國(guó)家的典型代表之一，周全考慮到兒童成長(zhǎng)中各階段的發(fā)展所需。瑞典兒童福利政策采取國(guó)家干預(yù)的方式，基本上由政府承擔(dān)對(duì)兒童與家庭的責(zé)任。16歲以下生活在瑞典的兒童可以得到兒童補(bǔ)貼，家庭有兩個(gè)以上的孩子可以領(lǐng)到更多補(bǔ)助。如果父母在孩子出世后，為了照顧孩子而離開(kāi)工作崗位造成經(jīng)濟(jì)損失則可領(lǐng)取父母補(bǔ)貼，并且12歲以下孩子的父母可在孩子患病的時(shí)候帶薪在家照顧孩子。領(lǐng)養(yǎng)孤兒的養(yǎng)父母同樣可以享受父母補(bǔ)貼，并可休假至少半年在家讓孤兒更快更好地適應(yīng)家庭環(huán)境。照顧16歲以下殘疾兒童的父母還能享有殘疾兒童護(hù)理補(bǔ)貼。

我國(guó)因需要面臨人口數(shù)量眾多、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、法律政策尚不完善等實(shí)際問(wèn)題，缺乏為全體公民提供福利的物質(zhì)前提，學(xué)習(xí)瑞典國(guó)家將全民納入福利體系中的做法并不現(xiàn)實(shí)。由于資源有限，國(guó)家在制定福利政策時(shí)，優(yōu)先考慮社會(huì)中亟需救助的特殊人群，如孤兒和殘疾兒童、生活在貧困中的兒童、無(wú)家可歸的兒童等，建立適度普惠型兒童福利制度，盡量讓所有不幸的孩子都能享受到社會(huì)救助的福利。

2.3.2 美國(guó)

美國(guó)兒童福利制度具有殘補(bǔ)傾向，美國(guó)兒童福利聯(lián)盟表示“兒童福利是指父母無(wú)能力照顧、社區(qū)資源不足的情況下，提供促進(jìn)其家庭、社區(qū)培育和保護(hù)兒童的服務(wù)。所以?xún)和＠?wù)是補(bǔ)充或代替父母缺陷，通過(guò)現(xiàn)有的社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)改善兒童及其家庭的境況”。美國(guó)通過(guò)立法確立社會(huì)對(duì)兒童保護(hù)的責(zé)任，若家庭無(wú)法照顧好兒童，社會(huì)就要代替父母加以保護(hù)。美國(guó)政府主張家庭寄養(yǎng)代替院舍集中供養(yǎng)，聯(lián)邦及各州通過(guò)資金補(bǔ)助支持讓原本需要送去福利院的孤兒留在家中，兒童寄養(yǎng)由社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、法院和警察經(jīng)過(guò)調(diào)查，以確定對(duì)某個(gè)兒童的寄養(yǎng)服務(wù)。

美國(guó)社會(huì)中有許多家庭愿意收養(yǎng)兒童，不論其是否有身體缺陷或智力缺陷。與此不同的是，由于傳統(tǒng)觀念等因素，中國(guó)領(lǐng)養(yǎng)家庭大多只愿意收養(yǎng)健康兒童，然而福利機(jī)構(gòu)中絕大多數(shù)的孩子都患有不同程度的疾病，這便導(dǎo)致了家庭寄養(yǎng)這一為孤兒營(yíng)造更好的成長(zhǎng)環(huán)境的措施得不到很好的落實(shí)貫徹。

2.3.3 日本

日本的福利政策強(qiáng)調(diào)以家庭為主，與以市場(chǎng)為導(dǎo)向的歐美國(guó)家形成明顯對(duì)比。日本大眾普遍支持“家庭是最高的學(xué)?！钡睦砟?，認(rèn)為父母是撫育子女的責(zé)任承擔(dān)主體，因此，日本的兒童福利政策極其重視對(duì)家庭職責(zé)的發(fā)揮。日本《兒童福利法》明確規(guī)定了對(duì)兒童獨(dú)立生活的配套援助事項(xiàng)，主要包括日常生活的指導(dǎo)、教育和就業(yè)支持。此外，除了對(duì)殘障兒童的保護(hù)與醫(yī)療，重點(diǎn)是在社會(huì)日常中生活指導(dǎo)和技能獲取，幫助他們獲得自己的政策生活，確保兒童享有尊嚴(yán)和人格。

由于中國(guó)的福利機(jī)構(gòu)普遍受到資金不足、缺乏工作人員等方面的限制，因此著重于對(duì)兒童生理方面的照料，只有在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份開(kāi)始注重兒童的健康全面發(fā)展特別是心理發(fā)展，醫(yī)療康復(fù)以及特殊教育。

3 完善我國(guó)孤殘兒童救助的建議

兒童福利的發(fā)展，需要政治文明進(jìn)步、社會(huì)文化提高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技推動(dòng)等多方面力量共同參與。我國(guó)十分重視兒童社會(huì)福利的發(fā)展，但是與其他國(guó)家相比，我國(guó)兒童福利狀況還存在許多問(wèn)題和不足。我國(guó)兒童福利制度的建設(shè)與完善不可能完全仿照別國(guó)的兒童福利發(fā)展過(guò)程，應(yīng)結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情來(lái)選擇最適合的兒童福利政策模式，尤其是對(duì)孤殘兒童的救助形式。下面對(duì)兒童福利的建設(shè)提出幾點(diǎn)建議。

3.1 健全行政體制，完善孤殘兒童救助法律體系和制度保障

通過(guò)國(guó)家立法，將兒童的社會(huì)救助納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)。此外，通過(guò)立法明確孤殘兒童的適用范圍、政府責(zé)任以及其孤殘兒童的權(quán)利保障的細(xì)則，切實(shí)解決散落在各部門(mén)法中的相關(guān)法律法規(guī)相對(duì)滯后、相互沖突等問(wèn)題，確保政府各部門(mén)的相互配合，建立無(wú)縫銜接的兒童福利體系。

重點(diǎn)在制定對(duì)重病殘兒童的社會(huì)保障政策，從患病和殘疾兒童的醫(yī)療保險(xiǎn)、救助、康復(fù)、生活補(bǔ)貼等多個(gè)方面來(lái)減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，減少家庭將孩子送去社會(huì)的幾率。

3.2 建立收養(yǎng)審查制度

目前，我國(guó)并無(wú)普及由第三方機(jī)構(gòu)對(duì)收養(yǎng)者做鑒定的情況，領(lǐng)養(yǎng)孩子前的家庭調(diào)查程序很不規(guī)范。民政部門(mén)可以借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，比如：參考美國(guó)的做法建立嚴(yán)格的收養(yǎng)審查制度，保證兒童權(quán)益優(yōu)先的準(zhǔn)則，引入第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行收養(yǎng)評(píng)估。除此，收養(yǎng)家庭領(lǐng)養(yǎng)小孩后還需不定時(shí)接受正式社會(huì)工作者的家訪，對(duì)孩子領(lǐng)養(yǎng)后的生活情況進(jìn)行審查，確保其獲得良好的健康成長(zhǎng)環(huán)境。

3.3 打造多元化兒童福利救助模式

在日益完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)兒童福利事業(yè)要積極整合來(lái)自社會(huì)各界的資源，形成一個(gè)全方位、多層級(jí)的兒童救助網(wǎng)絡(luò)體系。兒童救助不僅依靠政府，更需要民間愛(ài)心力量，挖掘有意向資助福利機(jī)構(gòu)的社會(huì)組織，集中全民力量對(duì)孤殘兒童進(jìn)行救助。

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