農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記頒證工作探討

摘 要：為了徹底解決二輪延包過(guò)程中出現(xiàn)的承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等突出問(wèn)題，今年來(lái)全國(guó)陸續(xù)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，工作的目的是通過(guò)對(duì)發(fā)包方、承包方和承包地塊調(diào)查，采用先進(jìn)的測(cè)量和建庫(kù)技術(shù)，建立統(tǒng)一、規(guī)范的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記管理系統(tǒng)，進(jìn)而建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿，簽發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，健全常態(tài)化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記制度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記管理信息化。

關(guān)鍵詞：權(quán)屬調(diào)查 地塊測(cè)量 數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè) 登記頒證

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2015）08（b）-0146-03

根據(jù)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》精神，為切實(shí)做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民利益，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題，把承包方承包承包地塊位置、面積和權(quán)屬證書(shū)落實(shí)到，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)一步落實(shí)相關(guān)制度，強(qiáng)化物權(quán)保護(hù)，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益[1]。

1 工作概述

為了貫徹落實(shí)中央有關(guān)文件精神，根據(jù)省廳工作部署，2014年以大城縣為試點(diǎn)，開(kāi)展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作。通過(guò)試點(diǎn)工作，進(jìn)一步完善試點(diǎn)地區(qū)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理工作，并對(duì)試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的各類問(wèn)題，及時(shí)協(xié)調(diào)發(fā)包方、承包方予以解決。試點(diǎn)工作的開(kāi)展，對(duì)探索建立健全全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，落實(shí)中央的相關(guān)規(guī)定提供十分重要的借鑒意義。

2 作業(yè)依據(jù)

（1）《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查規(guī)程》NY/T 2537-2014。

（2）《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼規(guī)則》NY/T 2538-2014。

（3）《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范》NY/T 2539-2014。

（4）《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007）。

（5）《全國(guó)耕地類型區(qū)、耕地地力等級(jí)劃分》NY/T 309-1996。

（6）《耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)程》NY/T 1634 2008。

（7）《衛(wèi)星定位城市測(cè)量技術(shù)規(guī)范》CJJ 73-2010。

3 工作路線

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是在集體土地所有權(quán)界限范圍內(nèi)，以村組為基本單位，通過(guò)“兩入一下”的開(kāi)展，完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作，即通過(guò)入村（組）對(duì)發(fā)包方的調(diào)查，入戶對(duì)承包方的調(diào)查，下地對(duì)承包地塊的調(diào)查和測(cè)量，利用現(xiàn)在化測(cè)量設(shè)備完成承包地塊的邊界測(cè)量工作。通過(guò)專業(yè)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證管理系統(tǒng)，完成對(duì)調(diào)查和測(cè)量數(shù)據(jù)的編輯整理核實(shí)工作，完成對(duì)公示信息成果的輸出，并對(duì)調(diào)查和測(cè)量的信息進(jìn)行公示，待公示無(wú)異議后，利用管理系統(tǒng)完成對(duì)相關(guān)圖件的輸出和經(jīng)營(yíng)權(quán)證打印和頒發(fā)工作。

4 準(zhǔn)備工作

4.1 成立組織機(jī)構(gòu)、宣傳動(dòng)員及培訓(xùn)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記頒證工作，涉及政府的各個(gè)部門(mén)，關(guān)系到人民群眾的切身利益。在工作開(kāi)展前，成立由主管縣領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)小組具體負(fù)責(zé)工作的統(tǒng)一指揮、調(diào)度、協(xié)調(diào)和生產(chǎn)安排以保證工程有條不紊地進(jìn)行。

在工作開(kāi)展前，通過(guò)電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、微博、微信、報(bào)紙、公共欄、廣播、召開(kāi)座談會(huì)、發(fā)放宣傳手冊(cè)和致村民的信件等手段，調(diào)動(dòng)基層干部和農(nóng)民群眾參與的積極性[2] 。同時(shí)對(duì)參與工作基層干部和測(cè)量工作人員進(jìn)行詳細(xì)的技術(shù)培訓(xùn)，印發(fā)作業(yè)指導(dǎo)書(shū)、政策性問(wèn)題解決辦法匯編，并對(duì)參與的人員進(jìn)行考核，實(shí)行合格上崗制度，確保工作快捷高效的開(kāi)展。

通過(guò)進(jìn)行保密制度的培訓(xùn)，確保參與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的相關(guān)人員不失密、不泄密。對(duì)于作業(yè)的計(jì)算機(jī)和移動(dòng)存儲(chǔ)設(shè)備，堅(jiān)決做到“上網(wǎng)不涉密，涉密不上網(wǎng)”。

4.2 資料準(zhǔn)備

收集與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證相關(guān)資料，資料主要到縣檔案館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)和村民手中有承包合同、承包臺(tái)賬、經(jīng)營(yíng)權(quán)證、依法變更的有關(guān)合同、申請(qǐng)和審核材料，以及涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅的會(huì)議記錄、決議和表決結(jié)果等；收集2012年前后完成的集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證成果，成果主要包括集體土地所有權(quán)界線資料和相關(guān)的控制成果；收集國(guó)土資源部門(mén)，最新的基本農(nóng)田范圍界線；收集項(xiàng)目相關(guān)的正射影像資料，在統(tǒng)一的CGCS2000國(guó)家大地坐標(biāo)系下，將所有權(quán)界線矢量數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田矢量數(shù)據(jù)和數(shù)字正射影像圖相套合，以村（組）為制作工作底圖。

5 經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬調(diào)查

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬調(diào)查堅(jiān)持以已經(jīng)簽訂的土地承包合同和已有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)為基礎(chǔ)，嚴(yán)格執(zhí)行《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的規(guī)定，參照有關(guān)規(guī)定的登記內(nèi)容和程序開(kāi)展工作。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼規(guī)則》，規(guī)定的發(fā)包方、承包方、承包地塊、承包合同、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證（登記簿）代碼結(jié)構(gòu)編制相關(guān)編碼。

5.1 發(fā)包方調(diào)查

發(fā)包方調(diào)查工作主要對(duì)其名稱和負(fù)責(zé)人姓名、地址等基本信息進(jìn)來(lái)調(diào)查登記。

5.2 承包方調(diào)查

承包方調(diào)查工作主要通過(guò)入戶或者協(xié)調(diào)村委會(huì)完成對(duì)承包方代表的姓名、地址以及農(nóng)戶家庭成員等基本情況進(jìn)行調(diào)查登記。

5.3 承包地塊調(diào)查

承包地塊的調(diào)查主要包括承包地塊的名稱、面積、四至、界址、土地用途、地力等級(jí)、利用類型和是否基本農(nóng)田等情況進(jìn)行登記。并對(duì)承包方名下非承包地塊，經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛情況，是否涉及面積折合，以及二輪承包遺漏情況進(jìn)行調(diào)查了解，并收集相關(guān)證明材料，在調(diào)查過(guò)程中予以說(shuō)明。

5.4 調(diào)查指界

承包地塊調(diào)查的指界人包括發(fā)包方指界人、承包方指界人和毗鄰地塊或地物指界人。調(diào)查人員會(huì)同相關(guān)權(quán)屬指界人，按照要求按時(shí)到現(xiàn)場(chǎng)指界。在指界過(guò)程中，調(diào)查員應(yīng)充分利用工作影像底圖，在底圖上標(biāo)明地塊的空間分布情況，對(duì)按規(guī)范要求對(duì)承包方承包地塊進(jìn)行編碼。

6 權(quán)屬測(cè)量

工作中一般根據(jù)測(cè)區(qū)的實(shí)際情況，采用航測(cè)法與實(shí)測(cè)法采用組合法工作模式，對(duì)調(diào)查完成的地塊進(jìn)行界址點(diǎn)測(cè)量工作。航測(cè)法主要由作業(yè)人員根據(jù)工作底圖地塊以下原則確定邊界。

（1）邊界以道路、溝渠、田埂等線狀地物分界的，且線狀地物位置正確、主次分明、能反映線狀地物的形狀，能交代清楚線狀地物與耕地之間的關(guān)系，在正射影像圖上，以道路、溝渠外邊為界確定地塊邊界。

（2）地塊邊界以建筑物、構(gòu)筑物為界的，有明顯分界線的，以建筑物、構(gòu)筑物的圍墻邊線外圍邊沿為界。

進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)判讀勾繪地塊圖，如界線不清或影像判別不準(zhǔn)時(shí)，作業(yè)人員需對(duì)承包地塊進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量，進(jìn)而形成承包土地地籍草圖。承包地塊測(cè)量，主要采用RTK技術(shù)配合全站儀技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)采集。

6.1 地塊界址測(cè)量

對(duì)于界址點(diǎn)采用解析測(cè)量法（如GNSS-RTK法、全站儀極坐標(biāo)法、測(cè)距交會(huì)法、直角坐標(biāo)法、測(cè)角交會(huì)法、導(dǎo)線測(cè)量法等），農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查主要在野外進(jìn)行，遮擋物較少采用GNSS RTK法為益。基準(zhǔn)站既可以使用CORS VRS虛擬參考站，又可以每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨(dú)建立一個(gè)基準(zhǔn)站，使用當(dāng)?shù)乜刂泣c(diǎn)通過(guò)校正解坐標(biāo)系之間的轉(zhuǎn)換參數(shù)，流動(dòng)站的測(cè)量范圍應(yīng)在校正控制點(diǎn)的覆蓋范圍內(nèi)。

實(shí)地測(cè)量過(guò)程中采用全站儀測(cè)量的界址點(diǎn)，應(yīng)在圖根以上控制點(diǎn)上設(shè)站，使用不低于J6級(jí)全站儀，采用極坐標(biāo)法測(cè)定界址點(diǎn)。采用RTK測(cè)量時(shí)，其施測(cè)方法和技術(shù)要求等同于圖根控制測(cè)量。對(duì)于特殊的，類似溝渠中間的界址點(diǎn)，如果儀器不能直接架設(shè)在點(diǎn)位測(cè)量，可以測(cè)量溝渠兩岸用幾何法推算出界址點(diǎn)坐標(biāo)。

6.2 地塊圖制作及面積統(tǒng)計(jì)

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記軟件平臺(tái)，對(duì)當(dāng)天在工作底圖上勾繪的地塊和RTK外業(yè)采集的界址數(shù)據(jù)進(jìn)行編輯，生成地塊界線文件。在編輯軟件中承包地塊的承包方、地塊號(hào)、面積等信息進(jìn)行標(biāo)注，形成內(nèi)容齊全、表示合理的地塊分布圖。利用軟件對(duì)測(cè)量完成的地塊實(shí)測(cè)面積與合同（證書(shū)）面積對(duì)比，對(duì)其中存在明顯出入的地塊，積極聯(lián)系承包地塊的發(fā)包方與承包方進(jìn)行核實(shí)。

地塊分布圖是權(quán)屬測(cè)量完成后，由調(diào)查員根據(jù)權(quán)屬調(diào)查地塊空間位置、四至、面積、權(quán)屬、編碼等信息進(jìn)行整理的產(chǎn)物。地塊分布圖應(yīng)該做到主次分明，重點(diǎn)對(duì)承包方（代表）、面積、地塊編碼（縮略碼）等信息進(jìn)行標(biāo)注。地塊分布圖的制作原則上以發(fā)包方為基本單元，并保證表達(dá)內(nèi)容的布局合理，制圖比例尺可在調(diào)查比例尺的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

6.3 村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成果審核及公示確認(rèn)

待外業(yè)發(fā)包方調(diào)查、承包方調(diào)查、承包地塊調(diào)查和測(cè)量工作完成后，將相關(guān)信息按照管理系統(tǒng)的要求，將調(diào)查和測(cè)量的成果錄入到系統(tǒng)中，并根據(jù)收集到的相關(guān)資料完成對(duì)“兩方一地”一地的檢查和核實(shí)，對(duì)其中存在明顯出入的地方，首先聯(lián)系發(fā)包方及其相關(guān)部門(mén)進(jìn)行核實(shí)，并對(duì)其中出現(xiàn)的“以次頂好、二輪遺漏”等類似的問(wèn)題進(jìn)行核實(shí)確認(rèn)。

待調(diào)查測(cè)量的結(jié)果審核通過(guò)后，在村委會(huì)或村內(nèi)明顯的地點(diǎn)，對(duì)承包地塊圖和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公示結(jié)果歸戶表》進(jìn)行公示，公示期不應(yīng)少于7天。對(duì)存在異議的地方，現(xiàn)場(chǎng)召集相關(guān)人員現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，待公示無(wú)異議的，根據(jù)調(diào)查和公示結(jié)果以承包方為單位制作《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公示結(jié)果歸戶表》，由發(fā)包方、承包方（代表）分別進(jìn)行簽章確認(rèn)。存在異議的，及時(shí)聯(lián)系發(fā)包方和承包方進(jìn)行確認(rèn)核實(shí)，對(duì)于影像無(wú)法確權(quán)判讀的，應(yīng)利用測(cè)量?jī)x器進(jìn)行外業(yè)實(shí)測(cè)核實(shí)。

7 建立數(shù)據(jù)庫(kù)與登記頒證

農(nóng)村土地承包數(shù)據(jù)庫(kù)建庫(kù)采用指定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)建庫(kù)平臺(tái)，對(duì)登記過(guò)程中形成的圖標(biāo)文字，按軟件要求制作相關(guān)的數(shù)據(jù)表單，并將表單掛接到相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)文件中，從而建立起農(nóng)村土地承包信息數(shù)據(jù)庫(kù)和農(nóng)村土地承包管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包管理信息化。

根據(jù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）上報(bào)的登記資料，由縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)部門(mén)進(jìn)行審核，并報(bào)縣（區(qū)）人民政府對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)成果資料進(jìn)行審批。審批材料通過(guò)后，通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)軟件輸出登記薄并打印證書(shū)。按照統(tǒng)一格式建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿。

8 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查頒證工作是落實(shí)《物權(quán)法》的重要一步，同時(shí)也是對(duì)之前完成的集體土地所有權(quán)調(diào)查工作檢查和驗(yàn)收，保證各項(xiàng)成果準(zhǔn)確無(wú)誤。通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記頒證工作的開(kāi)展，基本解決二輪延包存在的突出問(wèn)題。進(jìn)而建立地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)了地籍信息化管理，為不動(dòng)產(chǎn)制度的實(shí)施打下良好的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

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