財(cái)政預(yù)算管理與地方政府債務(wù)問題芻議

【摘要】2014年已醞釀20年的《預(yù)算法》修改后已經(jīng)出臺，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》和《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》同時發(fā)布，新的預(yù)算法將迫使地方債逐步透明，而各級政府的各種融資平臺的改革也將逐步啟動，這種種舉措將對地方政府財(cái)政造成很大影響。文章主要從財(cái)政預(yù)算管理的角度，分析對地方政府債務(wù)的起因、新預(yù)算法以及相關(guān)部門規(guī)章將對地方債務(wù)產(chǎn)生的影響和作用，并對財(cái)政預(yù)算管理在實(shí)施中可能會遇到的問題提出幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政預(yù)算管理；地方政府債務(wù)；法制建設(shè)

一、引言

我國目前處于全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的關(guān)鍵時期，“十二五”規(guī)劃時期是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時期。2014年8月31日，已醞釀20年的《預(yù)算法》首次修改通過，將于2015年1月1日施行。2014年10月2日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺，對地方債務(wù)的舉債融資規(guī)模實(shí)行控制和規(guī)范舉債機(jī)制，為預(yù)算法實(shí)施奠定了具體的執(zhí)行基礎(chǔ)。10月8日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，提出積極推進(jìn)預(yù)決算公開等等。這種種舉措正式拉開了新一輪財(cái)稅體制改革的序幕。尤其在地方政務(wù)債務(wù)管理方面，《新預(yù)算法》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》和《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》這一系列法律法規(guī)、意見的出臺具有重大的意義。規(guī)范地方債的法律框架已基本搭建起來，地方債務(wù)管理的改革也已經(jīng)全面啟動，地方政府已被明確要求公布資產(chǎn)負(fù)債表。這種種舉措將對地方政府財(cái)政造成一定沖擊。因此本文將主要從財(cái)政預(yù)算管理的角度，分析地方政府債務(wù)的起因，新的預(yù)算法以及相關(guān)法規(guī)將對地方債務(wù)產(chǎn)生什么影響，最后對新的預(yù)算法在實(shí)施中可能會遇到的問題提出些許建議。

二、新形勢下地方政府債務(wù)成因分析

我國地方債務(wù)問題由來已久，受2009年美國次貸危機(jī)引發(fā)的國際金融危機(jī)影響，為應(yīng)對國外經(jīng)濟(jì)不景氣的局勢，地方各級政府紛紛建立融資平臺公司，舉借大量貸款刺激地方經(jīng)濟(jì)增長，使地方政府債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

1.大多數(shù)地方政府的“土地財(cái)政”已經(jīng)成為常識，分稅制改革以來，地方大規(guī)模征占土地，以土地財(cái)政的模式維持著地方政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，并以此帶動地方的經(jīng)濟(jì)增長。經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)反過來又促進(jìn)了土地資源的資本化，進(jìn)而加劇了地方政府債務(wù)的逐筆擴(kuò)大。

2.政府間的支出責(zé)任界定不夠清晰。由于缺少相關(guān)的法律、法規(guī)、文件、規(guī)章等，政府負(fù)責(zé)和社會承擔(dān)的支出范圍不明確，中央與地方政府之間的支出界限和責(zé)任劃分不清晰。如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市改造等投資金額比較大的項(xiàng)目可以吸納社會投資進(jìn)行建設(shè)的，往往是由政府直接投資，而像是公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)等應(yīng)由政府承擔(dān)的社會基本服務(wù)的卻向市場開放，由市場來決定。由于體制的問題，使地方債務(wù)不斷增加。

3.地方政府財(cái)源欠缺。分稅制改革后，中央政府將財(cái)力高度集中，地方政府的大部分收入都要回歸中央，中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)主要是靠中央轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)使。而多項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要求地方配套30%～40%的資金，在地方自有財(cái)力嚴(yán)重不足的情況下，加劇了地方財(cái)政的收支矛盾。不少地方政府為履行職責(zé)，保障支出需要，千方百計(jì)籌集非稅收入，同時也增加了地方債務(wù)。

三、可能存在的問題及建議

當(dāng)然，落實(shí)新的預(yù)算法等相關(guān)法規(guī)，建立新的地方政府融資體制將面臨許多困難，需要做大量細(xì)致的工作。比如，第一，地方政府用PPP機(jī)制將基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目推向市場，有一定超前性。一方面，我國各地探索PPP機(jī)制的時間不長，制度環(huán)境不夠成熟，政府部門作為業(yè)主，在設(shè)計(jì)機(jī)制方面也沒有經(jīng)驗(yàn)，目前，地方政府更多的是將PPP視為償還前期債務(wù)的一種方式，存在較大風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，是不是所有能推向市場的業(yè)務(wù)都必須徹底推向市場？在理論上也存在一些爭議。第二，財(cái)政部門與融資平臺公司的關(guān)系面臨重塑，如何逐步消化地方政府的現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)量。長期以來，作為地方政府小金庫的融資平臺其資產(chǎn)和負(fù)債等沒有被納入財(cái)政預(yù)決算。然而，在本輪債務(wù)管理新政中，融資平臺將面臨重新分類，財(cái)政部門負(fù)責(zé)管理公益性的融資平臺，而盈利性的融資平臺將直接進(jìn)入市場、不再與財(cái)政掛鉤。從管理能力而言，財(cái)政部門面臨較大的挑戰(zhàn)。當(dāng)融資平臺龐大的債務(wù)回歸財(cái)政系統(tǒng)后，如何來優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)和消化現(xiàn)有債務(wù)呢？許許多多問題都亟待解決。

首先，建立收益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)公平對等的機(jī)制。社會資本與政府之間的收益和風(fēng)險(xiǎn)需公平承擔(dān)。目前，對于項(xiàng)目的論證、可行性研究等前期工作主要是政府負(fù)責(zé)，其中，對于財(cái)務(wù)指標(biāo)的可行性研究和未來現(xiàn)金流的預(yù)測、以及利益的分配等難以準(zhǔn)確衡量和確定，因此為避免PPP模式像BT模式一樣淪為地方政府吸金的工具、如何使社會資本在不虧損且有一定盈利的基礎(chǔ)上參與到項(xiàng)目中，實(shí)現(xiàn)政府和社會資本的雙贏是亟待解決的一個關(guān)鍵問題。

其次，建立、健全與支出責(zé)任相匹配的財(cái)力保障機(jī)制。財(cái)力保障是落實(shí)政府責(zé)任的基礎(chǔ)條件，也是深化財(cái)政體制改革的核心。按照中央與地方支出責(zé)任的劃分和不同地區(qū)的支出標(biāo)準(zhǔn)，要實(shí)事求是地測算各省、自治區(qū)、直轄市、市、縣級政府的基本財(cái)力需求，并給予保障。

最后，必須強(qiáng)調(diào)，政府財(cái)政預(yù)算管理應(yīng)嚴(yán)格遵守和執(zhí)行國家相關(guān)法規(guī)，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究，切實(shí)履行法律責(zé)任，做好法律宣傳教育工作，企業(yè)和民眾也應(yīng)履行法律義務(wù)，維護(hù)自身合法權(quán)利，對政府財(cái)政預(yù)決算實(shí)行有效監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)

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