西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑探析

【摘要】在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)理念中，人是城市的真正主體，城鎮(zhèn)化建設(shè)必須以人性需求的滿足為歸宿和出發(fā)點(diǎn)。而以人為本，促進(jìn)人的發(fā)展，勢(shì)必要解決棚戶區(qū)問題，因此棚戶區(qū)改造是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心內(nèi)容。文章將從新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵出發(fā)，探討棚戶區(qū)改造及其在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用、西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新路徑的選擇。

【關(guān)鍵詞】棚戶區(qū)改造；新型城鎮(zhèn)化；開發(fā)性金融

十八大以來，作為我國(guó)全面小康社會(huì)建設(shè)的重要載體之一，城鎮(zhèn)化已進(jìn)入新的歷史階段，舊式城鎮(zhèn)化已經(jīng)不能滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民前進(jìn)的需求，急需向新型城鎮(zhèn)化發(fā)展轉(zhuǎn)變。在此背景下，國(guó)家主席習(xí)近平同志和國(guó)家總理李克強(qiáng)同志圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑，發(fā)表了一系列講話，明確指出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新方向、新指標(biāo)，在我國(guó)各地掀起了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)熱潮，也使得新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑成為許多學(xué)者研究的新課題。下面將從新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵出發(fā)，探討棚戶區(qū)改造及其在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用及西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新路徑的選擇。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)涵就是用更加高效的城市組織方式替代過去較為低效的城市組織方式，是用新的生產(chǎn)關(guān)系替代舊的生產(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)城市生產(chǎn)的發(fā)展。中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)關(guān)鍵性時(shí)刻，過去舊式的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代社會(huì)的需要，必須推出一個(gè)新型的城鎮(zhèn)化建設(shè)，而新型城鎮(zhèn)化與舊式城鎮(zhèn)化相比更加注重“以人為本”，是“人的城鎮(zhèn)化”。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)理念中，人才是城市的真正主體，城鎮(zhèn)化建設(shè)必須以人性需求的滿足為歸宿和出發(fā)點(diǎn)。因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)除了“物的城鎮(zhèn)化”建設(shè)，更加注重“人的城鎮(zhèn)化”建設(shè)，注重城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的質(zhì)量和人本性，注重城鎮(zhèn)的生態(tài)化、集群化、現(xiàn)代化發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、和諧、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展?？傊滦统擎?zhèn)化建設(shè)就是在“以人為本”和“科學(xué)發(fā)展觀”的理念下，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量、水平的全面提升。

二、棚戶區(qū)改造在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用

（一）棚戶區(qū)改造是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心內(nèi)容

作為我國(guó)舊式城市化建設(shè)中的短板和不足領(lǐng)域，棚戶區(qū)的存在對(duì)于提升城市運(yùn)行和組織效率形成了極大的阻力，是一種效率低下的城市資源組織和生產(chǎn)生活方式。棚戶區(qū)主要是指那些平房密度大、建筑質(zhì)量差、基礎(chǔ)設(shè)施不齊全、安全隱患突出、使用年限較長(zhǎng)等住房區(qū)，棚戶區(qū)中的居民基本上缺乏比較系統(tǒng)的規(guī)劃，享受不到完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)及城市公共服務(wù)，缺乏跟城市居民平等的地位和公平的機(jī)會(huì)。棚戶區(qū)改造必須成為以人的發(fā)展為核心內(nèi)容的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容，其必須融入城市發(fā)展、建設(shè)、規(guī)劃中去。于是，在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014～2020年》[1]中明確指出了棚戶區(qū)改造的重要性，并設(shè)有專欄對(duì)棚戶區(qū)改造進(jìn)行系統(tǒng)分析和規(guī)劃；在我國(guó)國(guó)務(wù)院所頒發(fā)的《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作意見》中也明確指出了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須以人為核心，而其中棚戶區(qū)改造是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化中人本目標(biāo)的重要手段?？梢?，棚戶區(qū)改造是我國(guó)政府推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要區(qū)域和核心內(nèi)容。

（二）棚戶區(qū)改造是新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的重要手段

棚戶區(qū)改造不單是“人的城市”發(fā)展之人本工程，其同時(shí)也是拉動(dòng)國(guó)內(nèi)投資以及促進(jìn)國(guó)內(nèi)消費(fèi)、帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)手段。通過棚戶區(qū)改造，不但能產(chǎn)生民生效益，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益。棚戶區(qū)改造對(duì)于城市二元結(jié)構(gòu)的破解，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)，有著極大的作用。通過棚戶區(qū)改造，一方面能提升城鎮(zhèn)功能，提高城市對(duì)各種資源的整合小廖，拓展和深挖城市運(yùn)營(yíng)潛力，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著一定的推動(dòng)作用；另一方面，棚戶區(qū)改造中民生基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，一定程度上會(huì)拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，激發(fā)棚戶區(qū)乃至整個(gè)城市居民的消費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的?？傊?，棚戶區(qū)改造對(duì)新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著非常重要的積極作用，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。

三、棚戶區(qū)改造背景下西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑選擇

前面已經(jīng)指出，棚戶區(qū)改造是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心內(nèi)容，是新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的重要手段。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，棚戶區(qū)改造既實(shí)現(xiàn)了其民生工程，又實(shí)現(xiàn)了其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)。然而，在西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和棚戶區(qū)改造過程中，也存在著許多問題，如拆遷及安置難度大、投資及改造成本大、資金難以平衡、籌資困難等等。同時(shí)，棚戶區(qū)改造所面臨的模式或途徑也非常多，到底何種模式和途徑適合西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，筆者從政府、市場(chǎng)、社會(huì)三個(gè)方面提出了以下路徑選擇：

（一）加強(qiáng)政府政策引導(dǎo)，確定西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展方向

政府政策的引導(dǎo)在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中是必不可少的動(dòng)力源泉。無論是國(guó)家主席習(xí)近平、總理李克強(qiáng)等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，還是我國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，近幾年來不斷提出和制定新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展藍(lán)圖，引導(dǎo)和推動(dòng)著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷前進(jìn)。在西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展中，自然也少不了政府政策的引導(dǎo)，少不了政府這一強(qiáng)有力的動(dòng)力牽引，因?yàn)榕飸魠^(qū)改造的選址、規(guī)劃、項(xiàng)目或土地審批、基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)、拆遷事物處理、資金籌措及投資等等都跟政府機(jī)構(gòu)密切關(guān)聯(lián)，每項(xiàng)事務(wù)都離不開政府部門的參與。

（二）積極發(fā)揮開發(fā)性金融作用，推動(dòng)西部落后地區(qū)城市建設(shè)水平加速升級(jí)

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，存在著實(shí)體經(jīng)濟(jì)需求不足和社會(huì)資本過剩同時(shí)存在的矛盾，繼續(xù)通過制度化安排，將過剩的資本系統(tǒng)有序地轉(zhuǎn)移到棚戶區(qū)項(xiàng)目改造之中，棚戶區(qū)改造前期資金投入大、回報(bào)周期長(zhǎng)、盈利前景不明確，需要有成本相對(duì)較低、來源相對(duì)穩(wěn)定、期限相對(duì)較長(zhǎng)的資金作為保障。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，特別是國(guó)家開發(fā)銀行具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)國(guó)務(wù)院第43次常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮好依托國(guó)家信用、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、資金運(yùn)用保本微利的開發(fā)性金融的“供血”作用，并明確由國(guó)開行設(shè)立住宅金融事業(yè)部。按照會(huì)議精神，在棚戶區(qū)改造過程中進(jìn)一步發(fā)揮開發(fā)性金融“供血”作用，為棚戶區(qū)改造及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供全面、優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)，將好事辦好，助力各地市完成好棚改工作任務(wù)。

在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，開發(fā)性金融發(fā)揮極大作用的一個(gè)案例就是北梁棚戶區(qū)改造。在社會(huì)力量的推動(dòng)和政府的支持下，最終實(shí)現(xiàn)了北梁的發(fā)展。北梁棚戶區(qū)改造涉及面廣，資金需求量比較大。而受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，北梁財(cái)政能力相對(duì)薄弱，使得當(dāng)時(shí)政府短時(shí)間內(nèi)無法提供充足的資金投入到棚戶區(qū)改造工程上，北梁多數(shù)棚戶區(qū)在改造過程中著重采取開放性金融的方式，資金投入以政府為主導(dǎo)，通過開發(fā)銀行棚改專項(xiàng)貸款為支柱、企業(yè)支持、群眾自籌、市場(chǎng)開發(fā)等多種渠道共同籌集，創(chuàng)新融資思路，多渠道籌措資金，努力確保棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的資金需要，最終成為全國(guó)棚改的樣板。

（三）積極推動(dòng)社會(huì)力量的參與，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)向驅(qū)動(dòng)

在新型城鎮(zhèn)化及棚戶改造過程中，棚戶區(qū)居民對(duì)于生活環(huán)境及生產(chǎn)水平的改善抱有極大的憧憬，這一社會(huì)群體迫切希望改變棚戶區(qū)的生活方式，及早地享受到城市建設(shè)所帶來的福利，享受城市文明。包括棚戶區(qū)居民在內(nèi)地社會(huì)群體積極地參與到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中來，成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的新動(dòng)力。社會(huì)力量的參與，一方面為棚戶區(qū)改造以及新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)提供充足的資金和人力資源；另一方面為政府和市場(chǎng)動(dòng)力的實(shí)現(xiàn)提供后勤保障。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和棚戶區(qū)改造過程中，往往還須通過市場(chǎng)的機(jī)制來完成社會(huì)資源的優(yōu)化配置，引導(dǎo)社會(huì)資金向棚戶區(qū)的流動(dòng)，以促進(jìn)棚戶區(qū)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的完善，從而實(shí)現(xiàn)棚戶區(qū)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展。通過市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，這在歐美國(guó)家和我國(guó)一線、二線城市已有較多成功案例，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制在產(chǎn)業(yè)和人口集聚城市過程中起著非常重要的作用，它們往往通過中央商務(wù)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集群、多中心模式等商業(yè)開發(fā)模式來完成城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在我國(guó)西部地區(qū)，跟當(dāng)時(shí)的歐美有著一定的相似性，其也可以采取商業(yè)開發(fā)的模式，通過市場(chǎng)的手段來推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展和棚戶區(qū)的改造。

四、結(jié)束語

綜上所述，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)強(qiáng)調(diào)人本理念，重視人的發(fā)展。而以人為本，促進(jìn)人的發(fā)展，勢(shì)必要解決棚戶區(qū)問題，因此，棚戶區(qū)改造是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心內(nèi)容。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和棚戶區(qū)改造過程中，必須加強(qiáng)政府政策引導(dǎo)，確定西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展方向；必須建立資本現(xiàn)棚改項(xiàng)目投入的傳導(dǎo)機(jī)制，發(fā)揮開發(fā)性金融在棚戶區(qū)改造中的支柱作用；必須積極推動(dòng)社會(huì)力量的參與，推動(dòng)商業(yè)開發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)向驅(qū)動(dòng)。必須通過這三條途徑，才能實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的成功建設(shè)。

注釋：

[1]http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2014-03/17/nw.D110000renmrb_20140317_2-01.htm。

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作者簡(jiǎn)介：張磊（1982-），男，四川成都人，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，碩士，研究方向：公共經(jīng)濟(jì)與公共政策。