基層干部法治思維培育研究

摘 要：黨的十八屆四中全會明確提出“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”。對于身處基層、工作在農(nóng)業(yè)農(nóng)村第一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，提高法治思維和依法辦事能力非常迫切。根據(jù)對武威市涼州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)研顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力正逐步提高，但依舊存在諸多待解決的問題，如對法治核心問題認(rèn)識不足、法治思維尚未形成、忽視法律程序等。針對這些問題及內(nèi)在的原因，作者通過實(shí)際調(diào)研提出，從培養(yǎng)法治思維到運(yùn)用法治方式一系列的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，最終使基層干部法治素養(yǎng)得到進(jìn)一步提升。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)涼州區(qū)；鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部；法治思維；

文章編號：1674-3520（2015）-12-00-02

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國行政體系中最基層的政權(quán)組織，始終處于政策執(zhí)行最直接的位置，這種特殊性就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部必須更加重視運(yùn)用法治思維和法治方式來解決實(shí)際問題。如何深刻領(lǐng)會培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的必要性，并在此基礎(chǔ)上把握領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維培養(yǎng)的可能性，促成領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維培養(yǎng)從應(yīng)然走向?qū)嵢弧１疚囊晕渫袥鲋輩^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維培育調(diào)研為依據(jù)，通過實(shí)證研究和規(guī)范分析，闡述了涼州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在法治思維和法治方式方面存在的問題和解決路徑。

一、目前涼州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的現(xiàn)狀

武威市涼州區(qū)目前轄19個(gè)鎮(zhèn)18個(gè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部人員年齡結(jié)構(gòu)較2010年以前發(fā)生較大變化，50歲以上工作人員逐步減少，30歲至45歲之間的領(lǐng)導(dǎo)干部比例逐年增加；知識結(jié)構(gòu)也發(fā)生重大變化，新進(jìn)人員95%以上具有大學(xué)本科學(xué)歷，而領(lǐng)導(dǎo)干部一半以上是大學(xué)學(xué)歷，具有碩士研究生和博士學(xué)歷的占到5%。這說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部整體素質(zhì)進(jìn)一步提高，但許多新進(jìn)人員才步入工作崗位，缺乏工作經(jīng)驗(yàn)和對工作認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度以及應(yīng)對突發(fā)事件能力不足。主要是工作中還未形成法治思維，主要表現(xiàn)有以下幾點(diǎn)：

（一）部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對現(xiàn)代法治的核心認(rèn)識不清晰

在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，對現(xiàn)代法治目標(biāo)的核心的理解，大約7成受訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為是依法治理社會事務(wù)，而認(rèn)為依法制約國家權(quán)力的則不足3成。在問到“你認(rèn)為法律的根本目的是什么”時(shí)，選擇“保護(hù)公民權(quán)利”的占82%，選擇“懲罰違法犯罪”、“鞏固統(tǒng)治階級的統(tǒng)治”、“政府管理的工具”的分別占13%、2%和 3%；在問到“提到法，你最快、最容易想到的一個(gè)詞是什么”，33.3%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇了“公平正義”，選擇“規(guī)范與制約”、“違法犯罪”、“法院”、“權(quán)利保護(hù)”、“制裁”的比例分別是21%、17%、13%、10%和5.7%?？梢姡鄶?shù)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)同法律的根本目的是保護(hù)公民權(quán)利，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)同法律代表著公平正義?？梢钥闯?，目前涼州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對現(xiàn)代法治目標(biāo)的核心認(rèn)識不夠清晰，沒有從根本上明白法治落實(shí)到領(lǐng)導(dǎo)干部自身是“依法控權(quán)”“依法治官”。

（二）部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部崇尚法律、敬畏法律觀念不強(qiáng)

在遵守法律方面，遵紀(jì)守法是每個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)，此款法條已根植于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部心中?？梢钥闯觯S著國家法治建設(shè)的推進(jìn)，領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識普遍增強(qiáng)，在遵紀(jì)守法上均有較為理性的認(rèn)識。但就法律在領(lǐng)導(dǎo)干部履職過程中發(fā)揮的作用而言，極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部則表示有時(shí)候?yàn)榱思涌焱七M(jìn)政策在本區(qū)域執(zhí)行或解決實(shí)際問題時(shí)，會采取尋找法律漏洞或打法律擦邊球甚至突破法律來推進(jìn)工作，特別是涉及到領(lǐng)導(dǎo)打招呼的利益糾紛問題、上級制定的政策與法律相抵觸時(shí)，會采取折中的辦法，既不明顯違法，也不得罪上級領(lǐng)導(dǎo)?？梢?，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部還缺乏對法律的崇尚和敬畏，由此導(dǎo)致在解決具體問題特別是面對各種壓力時(shí)，依法辦事的原則性不夠強(qiáng)。

（三）部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部不重視法律的程序性規(guī)定

調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在財(cái)政資金不足的情況，導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)在遇到重大基礎(chǔ)設(shè)施或重大項(xiàng)目建設(shè)的決策時(shí)，為推動(dòng)地方發(fā)展，往往先考慮的是如何將資金爭取到，在整個(gè)決策過程中沒有依照法律規(guī)定的程序向社會公開并認(rèn)真聽取社會和專家意見，有時(shí)即便召開論證會與聽證會也是流于形式。一些重大決策往往僅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子拍板，甚至只由“一把手”個(gè)人拍板。

二、涼州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維存在的問題

（一）法治理念存在問題

傳統(tǒng)人治思維根深蒂固。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部由于思想認(rèn)識的局限性，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)消息相對閉塞，在他們潛意識中有“山高皇帝遠(yuǎn)”思想狀態(tài)，輕視法律的作用，對法律沒有敬畏之心，這是造成當(dāng)前基層領(lǐng)導(dǎo)干部對法治認(rèn)知出現(xiàn)偏差和實(shí)踐中出現(xiàn)法律讓位于情感、上級指示等的重要原因。這也是非法治思維向法治思維轉(zhuǎn)變的主要障礙之一，甚至被認(rèn)為是最大障礙。

（二）法律知識不足

雖然近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部人員年齡、學(xué)歷、素質(zhì)等方面有較大變化，但還是有相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部對法律知識的學(xué)習(xí)僅停留在條款的認(rèn)知上，突出表現(xiàn)為：一是法律知識學(xué)習(xí)不深、不廣。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只想掌握與本職工作相關(guān)的法律知識，本職工作之外的法律知識則很少學(xué)習(xí)。二是專業(yè)法律知識掌握不夠準(zhǔn)確。比如，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對“行政執(zhí)法”的內(nèi)涵缺乏正確的認(rèn)識，對檢查、處罰這類限權(quán)或剝奪權(quán)利的行政行為認(rèn)為是執(zhí)法，而對為公民法人登記、發(fā)放撫恤金這類賦權(quán)的行為則不認(rèn)為是行政執(zhí)法。

（三）決策中不重視程序是否合法

國家機(jī)關(guān)工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部必須按照法定權(quán)限和法定程序依法行使權(quán)力、履行職責(zé)，這是法治的基本原則。但在實(shí)踐中，有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為在許多緊急事件辦理過程中，法律程序很多時(shí)候“礙手礙腳”、“效率低下”，出現(xiàn)先辦理，再補(bǔ)手續(xù)的情況，忽視了法定程序?qū)κ录k理的過程是否合法的限制。例如在土地征用過程中違規(guī)征地、未批準(zhǔn)先征地，在城市拆遷過程和決策中，未依法召開聽證會、進(jìn)行財(cái)產(chǎn)評估、公示公告等法定必經(jīng)程序。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位，有的領(lǐng)導(dǎo)干部決策時(shí)沒有嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)章等法律性文件規(guī)定的信息公開、程序公開和相關(guān)程序辦事，存在嚴(yán)重的程序違規(guī)現(xiàn)象，導(dǎo)致決策缺乏法律依據(jù)，違反民意，最終導(dǎo)致重大惡性群體事件發(fā)生。

三、涼州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維缺失的深層原因分析

（一）缺乏法治的規(guī)則思維

作者認(rèn)為，規(guī)則思維是指在決策的形成和實(shí)施過程中，充分考慮法律規(guī)范要求的一種思維方式。樹立憲法至上的思維是法治規(guī)則性思維的第一要義。法治的規(guī)則性思維即合法性思維。合法性思維需要推行“兩張清單”制度：一方面，要用“正面清單”監(jiān)督政府，對公權(quán)力實(shí)行“法無明文不可為，法無授權(quán)不得為”；另一方面，用“負(fù)面清單”管理市場和私人（包括企業(yè)、公民）。這就要求基層領(lǐng)導(dǎo)干部在年復(fù)一年的基層工作中，思想上要逐漸形成規(guī)則意識，使之成為辦事的指導(dǎo)思想，讓權(quán)力在法治的規(guī)則中運(yùn)行，這樣才不會偏離法治軌道，最終達(dá)到良法善治。

（二）缺乏法治的辯證思維

辯證的法治觀是運(yùn)用唯物辯證法的規(guī)律、范疇、方法來認(rèn)識、分析、處理法治現(xiàn)象及問題的一種思想觀念，從而將其運(yùn)用在日常工作中，形成一種工作思想的常態(tài)。目前基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由于知識結(jié)構(gòu)不同，對法治觀的認(rèn)識也存在很大差別，辯證唯物史觀對許多干部來講就是一句口號，流于形式，思想尚未形成辯證的法治觀，那么在工作中更可能遵循法治思維解決突發(fā)事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作時(shí)刻面臨的是與普通百姓的溝通與交流，這不僅要求我們用樸實(shí)的語言，親和的態(tài)度，更重于的是樹立正確的法治觀，用辯證的方法去解決日常工作問題。

（三）缺乏權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制

目前，對某些基層領(lǐng)導(dǎo)干部的違法失職行為，存在著以黨紀(jì)、政紀(jì)處分代替法律處分的情況。有的因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)和組織部門的干預(yù)，導(dǎo)致違法行為無法追究。有的行政機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的違法行為構(gòu)成犯罪時(shí)，不及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)，造成一部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部的違法成本較低。另外，目前的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不健全，缺少權(quán)力制約，并且事前監(jiān)督少，多是權(quán)力使用出了問題時(shí)才監(jiān)督；權(quán)力監(jiān)督效果受到權(quán)力主體之間的利益關(guān)聯(lián)和它們所處層級遠(yuǎn)近的影響。這些都導(dǎo)致權(quán)力在法律面前失控而傲慢，“官本位”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

四、涼州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維培養(yǎng)的路徑分析

（一）深入加強(qiáng)法治教育培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)法治素養(yǎng)

1、深入開展法治宣傳，形成執(zhí)法理念的規(guī)則意識，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層積極營造法治氛圍。法治信仰的形成是一個(gè)長期熏陶、耳濡目染的過程，要增強(qiáng)基層執(zhí)政者的法治觀念，特別是要改變偏遠(yuǎn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部長期以來形成的思維定勢，就需要高度重視當(dāng)?shù)厣鐣諊臓I造。要依托廣播、電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體與網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)電視等新興媒體，以法治新聞、法治故事、法治案例、普法歌謠等豐富多彩的宣傳形式，增強(qiáng)民眾的法治觀念，使其更加積極主動(dòng)地參與到法治建設(shè)中來。同時(shí)高度重視學(xué)校在教育中的基礎(chǔ)作用，以法律知識、法律意識和法律思維為基本內(nèi)容開展針對青少年的法治教育，為弘揚(yáng)法治精神、形成法治文化奠定堅(jiān)實(shí)的法治素養(yǎng)基礎(chǔ)。

2、創(chuàng)新學(xué)法、用法完善以考促學(xué)機(jī)制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法自覺。普法考試每年都在領(lǐng)導(dǎo)干部群體中開展，但就實(shí)踐的效果而言，往往是流于形式。要切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律的自覺就需要改變目前的普法考試方式，積極推行領(lǐng)導(dǎo)干部任前法律考試加考核制度，即在選拔提拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的過程中，高度重視對其法律知識的考核，特別注重對其法律素養(yǎng)、法治思維和法治方式解決問題能力的考核。同時(shí)，建立學(xué)法用法表彰通報(bào)制度，即每年對學(xué)法用法先進(jìn)單位和個(gè)人進(jìn)行表彰，特別是表彰能夠運(yùn)用法治思維和法治方式解決實(shí)際問題的單位和個(gè)人，并對學(xué)法用法不積極的單位進(jìn)行通報(bào)批評。

（二）著力完善決策程序，強(qiáng)化法治思維運(yùn)用

1、高度重視決策程序建設(shè)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政決策法治化。建設(shè)法治政府要求在行政決策過程中要將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，將必須經(jīng)過的程序落實(shí)到每年度的重大行政決策當(dāng)中，甚至可以增加如決策啟動(dòng)、調(diào)查研究等程序，讓重大決策程序更加完善。同時(shí)，要不斷健全群眾參與政府重大政策決策機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級更要廣泛收集和聽取群眾意見，讓廣泛收集和聽取群眾意見始終貫穿于重大決策方案的規(guī)劃、執(zhí)行、評估、監(jiān)控等各個(gè)階段。

2、健全完善政府法律顧問制度，推進(jìn)依法行政。十八屆三中全會提出“普遍建立法律顧問制度”，四中全會在此基礎(chǔ)上明確“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體，吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。”這需要從市級層面建立市、區(qū)（ 縣） 、鎮(zhèn)（ 鄉(xiāng)） 三級政府法律顧問工作體系，并將重大決策的“預(yù)防”工作為政府法律顧問工作者的重點(diǎn)，通過審查關(guān)口的前移，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策及行為導(dǎo)入法治化軌道，由法律顧問在重大決策出臺前進(jìn)行法律論證，提供法律方面的專業(yè)意見和建議。

（三）健全依法決策，強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督

1、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政全程監(jiān)督制約機(jī)制，確保權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。法治思維的一個(gè)重要內(nèi)涵要求就是公開透明，只有公開透明，才能最大程度地保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級必須緊緊圍繞黨務(wù)公開、政務(wù)公開、村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開等制度，將公開的內(nèi)容、范圍、時(shí)限以及反饋意見的程序等納入到制度建設(shè)的范疇，充分發(fā)揮社會群眾對權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的監(jiān)督作用。同時(shí)，建立依法行政監(jiān)督員制度，如聘請人大、政協(xié)、法制辦等具體承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)的工作人員或具備一定法律素養(yǎng)的社會人士作為特邀監(jiān)督員，每年對政府依法行政情況進(jìn)行年終評議，并指出存在的問題，提出整改意見。

2、建立決策問責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制，提高依法決策水平。決策問責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制可以倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中自覺運(yùn)用法治思維。決策問責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制作為決策失誤后的補(bǔ)救性機(jī)制，能有效防止或減少因決策失誤造成的損失和負(fù)面影響，有利于推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、法治化。

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