檢察干警執(zhí)法檔案制度的調(diào)查與思考

摘 要：建立健全反腐倡廉制度是做好黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要保證。十八屆中紀(jì)委五全會(huì)著重闡述了加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)的重要性和緊迫性。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)積極探索執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督的新途徑，以重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)案件、重點(diǎn)人員為監(jiān)督對(duì)象，在群眾最不滿、最關(guān)切、最盼望的地方來(lái)推進(jìn)，從制度上規(guī)范檢察權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行。其中，檢察干警執(zhí)法檔案制度從誕生到發(fā)展，在進(jìn)一步規(guī)范干警執(zhí)法行為中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。筆者籍此對(duì)其進(jìn)行探討，意在戳戳其在反腐倡廉建設(shè)中的缺失之痛，并希望對(duì)其功能完善與構(gòu)建有所裨益。

關(guān)鍵詞：檢察；執(zhí)法檔案；內(nèi)部監(jiān)督；

文章編號(hào)：1674-3520（2015）-12-00-02

一、檢察干警執(zhí)法檔案制度的內(nèi)涵

檢察干警執(zhí)法檔案制度的涵義可以從三個(gè)方面闡釋：一是“檢察干警”，體現(xiàn)其對(duì)象的針對(duì)性與具體性，在實(shí)際操作中范圍有所限定，指檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)部門(mén)的重點(diǎn)人員，包括反貪、反瀆、公訴、偵監(jiān)、監(jiān)所等業(yè)務(wù)部門(mén)的辦案人員。二是“執(zhí)法檔案”，突出其存在性質(zhì)與載體，它是以執(zhí)法考核表的形式，對(duì)干警的執(zhí)法過(guò)程、執(zhí)法作風(fēng)、執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法效果全面準(zhǔn)確地記錄。三是“制度”，表明其是一個(gè)綜合性的概 念，實(shí)行的是一人一檔、專人負(fù)責(zé)、定期檢查的機(jī)制。多年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持“以人定檔、定期檢查、動(dòng)態(tài)管理、跟蹤考核”的原則，重點(diǎn)監(jiān)督初查后決定不立案的具有較大影響的職務(wù)犯罪案件、偵查機(jī)關(guān)或者偵查部門(mén)持有異議的不予逮捕或者不予起訴的刑事案件等9類重點(diǎn)案件，將反貪、反瀆、公訴、偵監(jiān)、控申、民行、監(jiān)所、案管等8個(gè)部門(mén)的執(zhí)法干警全部納入為考核對(duì)象，層層建立目標(biāo)責(zé)任制，形成較具體系的檢察干警執(zhí)法檔案檢查考評(píng)機(jī)制。

二、檢察干警執(zhí)法檔案制度的缺陷

檢察機(jī)關(guān)干警執(zhí)法檔案制度規(guī)范了執(zhí)法行為，促進(jìn)了辦案質(zhì)量，強(qiáng)化了內(nèi)部監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了由個(gè)案監(jiān)督向人案共同監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。但對(duì)執(zhí)法檔案的履行通常以自覺(jué)為基礎(chǔ)，執(zhí)法人員的素質(zhì)成為關(guān)鍵的影響因素。另外，作為一項(xiàng)制度，它缺乏與其它制度必要而緊密的銜接與聯(lián)動(dòng)，所以在推行過(guò)程中，存在某些缺失之處。

（一）從存在的載體看：過(guò)于單一

檢察干警執(zhí)法檔案以執(zhí)法考核表為存在形式，通常以一、兩張紙質(zhì)訂本，易造成丟失和污損，且往往導(dǎo)致規(guī)范執(zhí)法辦案的制度體系成為流于形式的填表行為。因此，這樣過(guò)于單一的存在載體，對(duì)于規(guī)范執(zhí)法辦案工作需時(shí)時(shí)重視、處處提示的要求來(lái)說(shuō)，所能起到的警示、規(guī)范作用并不能充分展示。

（二）從記述的內(nèi)容上看：范圍較窄

檢察干警執(zhí)法檔案重點(diǎn)記錄辦理9類重點(diǎn)案件過(guò)程中的執(zhí)法作風(fēng)、執(zhí)法質(zhì)量等情況，未能實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)督模式，如執(zhí)法人員在辦案過(guò)程中的廉潔自律情況、被舉報(bào)投訴情況等未一并列入執(zhí)法檔案范圍。

（三）從落實(shí)的程度上看，執(zhí)行乏力

檢察干警執(zhí)法檔案制度在實(shí)際操作過(guò)程中易出現(xiàn)三大病害：有制難依、執(zhí)制不嚴(yán)、違制不究。通過(guò)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)該現(xiàn)象的原因有很多，概括而言有以下三種：一是工作積極性、主動(dòng)性缺乏。執(zhí)法檔案制度只是寫(xiě)在文件上、喊在口頭上，而沒(méi)有落實(shí)在行動(dòng)上，相關(guān)部門(mén)的有些工作人員甚至不了解其內(nèi)容；二是責(zé)任追究制度流于形式。有的院未出臺(tái)相應(yīng)責(zé)任追究實(shí)施意見(jiàn)，即使有相應(yīng)制度也未能與其緊密銜接，存在不愿追究、不善追究、不敢追究的問(wèn)題。三是程序制度建設(shè)的嚴(yán)重滯后。有的院只有實(shí)體性制度，沒(méi)有相配套的程序性制度，一旦違反，由誰(shuí)管？通過(guò)怎樣的程序來(lái)管？沒(méi)有明確的規(guī)定以作為執(zhí)行該項(xiàng)制度的依據(jù)，造成制度形同虛設(shè)的不良局面。

（四）從考核的運(yùn)用上看：效果較差

事實(shí)上，檢察干警執(zhí)法檔案是考核的重要內(nèi)容，考核結(jié)果將運(yùn)用于對(duì)所在部門(mén)、干警整體情況的評(píng)價(jià)中，作為年終考核、評(píng)先、晉升、晉級(jí)的重要依據(jù)。然而有些院對(duì)檔案的管理不夠到位，填寫(xiě)主體不符合要求，應(yīng)有部門(mén)填寫(xiě)的內(nèi)容交給干警自己填寫(xiě)，或者由某個(gè)干警突擊填寫(xiě)，內(nèi)容千篇一律，為考核而考核，無(wú)法真實(shí)反映干警的執(zhí)法動(dòng)態(tài)。同時(shí)，執(zhí)法檔案考核部門(mén)事多人少的現(xiàn)狀不僅使“一案一表、一事一表、每季一評(píng)、年度綜合考評(píng)”制度難以達(dá)到全面落實(shí)，更使得執(zhí)法檔案在干警考核中的作用大打折扣。

三、檢察干警執(zhí)法檔案制度的完善

黨的十七大明確提出要“形成拒腐防變教育長(zhǎng)效機(jī)制、反腐倡廉制度體系、權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制?！笔舜罄^續(xù)強(qiáng)調(diào)反腐倡廉制度完善的重要意義。我們認(rèn)為，作為內(nèi)部監(jiān)督產(chǎn)物的執(zhí)法檔案制度要得到充分運(yùn)行，就要以“健全和完善教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”為制度創(chuàng)新和改革的導(dǎo)向，作進(jìn)一步完善和發(fā)展。

（一）增強(qiáng)警示教育功能，規(guī)范執(zhí)法行為

一是將執(zhí)法檔案分為考核表和附件兩部分，其中考核表以電子檔案的形式存檔，按部門(mén)、干警和案件分別建檔，對(duì)執(zhí)法的每個(gè)環(huán)節(jié)和辦案流程進(jìn)行跟蹤；附件為對(duì)執(zhí)法人員行為規(guī)范的具體規(guī)定和相關(guān)黨紀(jì)國(guó)法選摘，增強(qiáng)其教育功能。二是充分利用檢察機(jī)關(guān)黨組中心組學(xué)習(xí)、四季度廉政教育、支部討論等平臺(tái)，運(yùn)用典型案例和有關(guān)素材，定期開(kāi)展集中教育?？傊詧?zhí)法檔案的填寫(xiě)為契機(jī)，加強(qiáng)思想道德教育，筑牢拒腐防變的思想道德防線。

（二）構(gòu)建廉政制度體系，重視制度執(zhí)行

在加強(qiáng)制度執(zhí)行中，要十分注重加強(qiáng)銜接配套，著力解決“制度博弈”問(wèn)題，既要重視執(zhí)法檔案制度的建設(shè)，又要健全和完善違紀(jì)違法線索初核備案、情況分析、案件剖析和重大違紀(jì)違法案件通報(bào)等制度，做到執(zhí)法檔案實(shí)體性制度與程序性制度的配套，形成有機(jī)整體，發(fā)揮制度體系的集合效應(yīng)和整體功能。一是加強(qiáng)執(zhí)法檔案制度執(zhí)行的組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)院黨組要充分認(rèn)識(shí)執(zhí)法檔案制度建設(shè)的重要性和必要性，領(lǐng)導(dǎo)支持該項(xiàng)工作的開(kāi)展；反貪等辦案部門(mén)要克服執(zhí)法檔案“無(wú)用論”和紀(jì)檢部門(mén)“多事論”的錯(cuò)誤思想，糾正以偵查保密為由概不填寫(xiě)執(zhí)法檔案的不良行為；紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)也要熟悉掌握?qǐng)?zhí)法檔案內(nèi)容，增強(qiáng)工作積極性，確保制度真正落到實(shí)處。二是加強(qiáng)執(zhí)法檔案制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查。以檢務(wù)督察為契機(jī)，加強(qiáng)日常督查和專項(xiàng)檢查，并把制度執(zhí)行情況納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核和領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉內(nèi)容。三是加強(qiáng)違反執(zhí)法檔案制度行為的查處。教育引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、自覺(jué)維護(hù)制度，在執(zhí)行制度上率先垂范，對(duì)貫徹落實(shí)執(zhí)法檔案制度措施不得力、問(wèn)題長(zhǎng)期得不到有效解決的部門(mén)，根據(jù)具體情況追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。四是加強(qiáng)執(zhí)法檔案登記表的限時(shí)填寫(xiě)。要求執(zhí)法干警在辦結(jié)案件之后的10日內(nèi)，及時(shí)填報(bào)材料，對(duì)不及時(shí)填報(bào)資料的干警予以督促，對(duì)少數(shù)不按期辦理的干警及時(shí)通報(bào)批評(píng)，以點(diǎn)帶面，以點(diǎn)促面，著力提高干警建立執(zhí)法檔案管理的認(rèn)識(shí)。

（三）加大執(zhí)法監(jiān)督力度，前移監(jiān)督關(guān)口

制度建立后，其落實(shí)過(guò)程應(yīng)當(dāng)成為一種有效的動(dòng)態(tài)過(guò)程，這種過(guò)程，僅靠自覺(jué)是不夠的，必須有一種強(qiáng)制力和推動(dòng)力，而經(jīng)常性的監(jiān)督檢查就成為一種關(guān)鍵手段。一是拓寬監(jiān)督渠道。一方面，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)是反腐倡廉制度的專門(mén)監(jiān)督部門(mén)，要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法檔案制度的落實(shí)情況的督促檢查，逐步完善懲處機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違反制度、破壞制度的行為，堅(jiān)決維護(hù)該項(xiàng)制度的嚴(yán)肅性。另一方面，引進(jìn)外部監(jiān)督。積極接受和依靠群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督及社會(huì)各界的監(jiān)督，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)受“違規(guī)”處理的人員及情況，提高執(zhí)法人員和領(lǐng)導(dǎo)干部的重視度。二是轉(zhuǎn)變監(jiān)督模式。針對(duì)執(zhí)法辦案部門(mén)實(shí)行網(wǎng)上辦案的情況，及時(shí)建立干警執(zhí)法辦案電子檔案，在各部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)干警執(zhí)法情況進(jìn)行初評(píng)提出等次建議，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)執(zhí)法辦案紀(jì)律進(jìn)行評(píng)價(jià)，考核組綜合評(píng)定后，將干警的執(zhí)法辦案情況分部門(mén)存入到院檔案室。同時(shí)，充分利用電子執(zhí)法檔案對(duì)執(zhí)法的每個(gè)環(huán)節(jié)和辦案流程進(jìn)行跟蹤，將考核、評(píng)估、監(jiān)督、檢查結(jié)果向執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員反饋和予以公示，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)干警辦案的考核由過(guò)去的階段性考核變?yōu)榻?jīng)常性考核，對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督由過(guò)去的事后監(jiān)督變?yōu)橥奖O(jiān)督。

在當(dāng)前新形勢(shì)下，抓制度建設(shè)就是從源頭上防止腐敗，執(zhí)法檔案制度作為對(duì)執(zhí)法辦案活動(dòng)監(jiān)督的新舉措，以后往哪個(gè)方向走，建議上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在積累各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有一個(gè)戰(zhàn)略上的統(tǒng)籌考慮。在此，也希望在運(yùn)用執(zhí)法檔案上能褪盡“虛華”，真正擔(dān)負(fù)起監(jiān)督之責(zé)，在推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)自身反腐倡廉建設(shè)的道路上越走越遠(yuǎn)。