沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制研究

摘要：

面對(duì)當(dāng)今嚴(yán)重的環(huán)境污染，區(qū)域作為一個(gè)整體協(xié)同處理環(huán)境問(wèn)題已成為新的時(shí)代特征與要求。對(duì)沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制進(jìn)行研究，梳理沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法體制運(yùn)行狀況，探尋其弊病所在，給出完善沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的策略，以保證沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制良好運(yùn)行，加強(qiáng)沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)各政府機(jī)構(gòu)橫向與縱向的協(xié)同合作，同時(shí)也為建立區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制提供良好的借鑒和對(duì)比研究素材。

關(guān)鍵詞：沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)；環(huán)境行政執(zhí)法；協(xié)同

中圖分類號(hào)：

D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672—3198（2015）21018501

沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)發(fā)展起步于2005年，是指以沈陽(yáng)市為中心，連同周邊本溪、撫順、鞍山、遼陽(yáng)、營(yíng)口、鐵嶺、阜新共8個(gè)城市組成的遼寧中部城市群，是我國(guó)主要的重工業(yè)發(fā)展基地，是遼寧省的經(jīng)濟(jì)核心地帶。目前，已有報(bào)道指出，東北人口加速減少，未富先老危機(jī)嚴(yán)重，這主要?dú)w因于東北整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境與生態(tài)環(huán)境狀態(tài)，振興老工業(yè)基地、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)緊迫。沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)作為東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要地域，建立有效的環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境治理，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，人民安居樂(lè)業(yè)的重要保證。

1沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法現(xiàn)狀

1.1各城市橫向聯(lián)動(dòng)少，缺少專門的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)

沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)由八個(gè)城市組成，環(huán)境行政執(zhí)法主體為各城市的環(huán)境保護(hù)局，根據(jù)我國(guó)實(shí)行的環(huán)境質(zhì)量地方負(fù)責(zé)制，市級(jí)環(huán)境保護(hù)局受各市政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，遼寧省環(huán)保廳是各市級(jí)環(huán)保局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門。各城市環(huán)境行政執(zhí)法政策法規(guī)、執(zhí)法程序統(tǒng)一，但并沒(méi)有專門針對(duì)沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)設(shè)立的環(huán)境行政執(zhí)法部門。

目前，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法方面各城市的橫向聯(lián)動(dòng)主要集中于遼寧省環(huán)保工作的大環(huán)境下，由遼寧省政府和遼寧省環(huán)保廳發(fā)起全省環(huán)境行政執(zhí)法聯(lián)合行動(dòng)，省內(nèi)各城市進(jìn)行聯(lián)動(dòng)配合。如水泥生產(chǎn)企業(yè)脫硝、除塵實(shí)施檢查工作，冬季大氣污染防治專項(xiàng)工作，全省造紙企業(yè)現(xiàn)狀調(diào)查等。這些專項(xiàng)行動(dòng)都是全省內(nèi)開(kāi)展，并沒(méi)有沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)專門進(jìn)行的。

1.2區(qū)域地方分割管理嚴(yán)重，環(huán)境糾紛難處理

沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市內(nèi)各有一套執(zhí)法主體與執(zhí)法部門，各城市大多注重自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境工作，忽視經(jīng)濟(jì)區(qū)整體的環(huán)保問(wèn)題，環(huán)境執(zhí)法工作各自為政，環(huán)境糾紛難處理，近年來(lái)，發(fā)生的環(huán)境污染糾紛中相當(dāng)一部分是跨界污染。在處理跨界污染時(shí)，往往是各地互相爭(zhēng)執(zhí)推諉，最后只能由遼寧省環(huán)保廳負(fù)責(zé)，但由于我國(guó)環(huán)保工作的地方負(fù)責(zé)制，省環(huán)保廳對(duì)各地方只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)，強(qiáng)制力很弱，工作難以開(kāi)展。

1.3環(huán)境行政執(zhí)法各部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制不完善

我國(guó)的環(huán)境行政執(zhí)法呈現(xiàn)條塊分割、分層管理的模式，在橫向行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，又將系統(tǒng)性較強(qiáng)的領(lǐng)域進(jìn)行縱向分割，大量與環(huán)保有關(guān)的職能分散在環(huán)保部門之外的公安、交通、水利等諸多行業(yè)部門和產(chǎn)業(yè)部門，也就要求各部門相互協(xié)調(diào)，協(xié)同執(zhí)法。

然而在實(shí)踐中，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)環(huán)境行政執(zhí)法各部門配合并不多。近年來(lái)，遼寧省建立了環(huán)保公安執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，推進(jìn)環(huán)境污染犯罪案件查辦與移送工作。其他的各部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同工作較少，而權(quán)力沖突較多。各城市內(nèi)部環(huán)保部門均存在單打獨(dú)斗現(xiàn)象，各個(gè)部門互相推諉扯皮，不能形成有效的環(huán)境行政執(zhí)法合力，缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制，執(zhí)法資源沒(méi)有很好地整合。

2沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制問(wèn)題原因分析

2.1行政壁壘和地方保護(hù)主義嚴(yán)重

我國(guó)現(xiàn)行的地方干部考核機(jī)制主要以地方政績(jī)?yōu)橹笜?biāo)，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)與增長(zhǎng)進(jìn)行考核，每個(gè)城市按照各自的行政區(qū)域制定發(fā)展規(guī)劃，把城市自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治前途、環(huán)境工作放在區(qū)域環(huán)境工作之前，在環(huán)保發(fā)展方面缺乏整體性的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，這就造成了各城市的不良競(jìng)爭(zhēng)與行政壁壘。

2.2環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)同缺乏制度保障

目前沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域協(xié)作與一體化的相關(guān)制度尚不完善，針對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法方面的具體法律、法規(guī)、政策幾乎空白，使得區(qū)域內(nèi)的環(huán)境行政執(zhí)法工作無(wú)法可依。缺少區(qū)域合作的政績(jī)考核制度保障，使地方保護(hù)主義無(wú)法得到制約，進(jìn)而，區(qū)域內(nèi)協(xié)作松散，行政執(zhí)法能力低下。

2.3缺乏環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)

沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的主要管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、各市的“沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)工作協(xié)調(diào)辦公室”，以及每年召開(kāi)一次的沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)書記市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，這些機(jī)構(gòu)主要滿足宏觀的協(xié)調(diào)需求，在具體的工作領(lǐng)域很難發(fā)揮作用。肖明軍指出，“沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的整體性不強(qiáng)，很重要的原因在于一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)力度不強(qiáng)，缺乏具有法律效力的強(qiáng)制力，協(xié)調(diào)機(jī)制過(guò)于松散，缺乏規(guī)制，基本上僅有對(duì)話功能，很難在一些重要問(wèn)題上取得一致?！杯h(huán)境行政執(zhí)法工作的

屬性決定了其必須整合各機(jī)構(gòu)各部門，在區(qū)域內(nèi)形成

合力，強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)尤為重要。

2.4環(huán)境行政執(zhí)法體制不合理

由于我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法條塊分割、分層管理的模式，環(huán)境執(zhí)法主體林立，分散在各個(gè)政府機(jī)關(guān)和行業(yè)部門，環(huán)境行政執(zhí)法體體制不順暢，責(zé)任分散，各主體分工不明，推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制很難發(fā)揮作用。

3完善沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的建議

3.1制定區(qū)域綜合規(guī)劃，完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制

大氣、水等環(huán)境要素由于其流動(dòng)性是不受行政邊界所限制的，區(qū)域的環(huán)境工作必然是一個(gè)整體。沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，機(jī)制的建設(shè)要保證各城市的一致性，進(jìn)行整體規(guī)劃，同時(shí)平衡各主體利益。建立起有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)合理的區(qū)域利益分享、補(bǔ)償和懲罰機(jī)制推進(jìn)區(qū)域合作，使各城市也要著眼于整體利益，從大局出發(fā)部署環(huán)境行政執(zhí)法工作，證沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法在整體上協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步提高沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)整體競(jìng)爭(zhēng)力。

3.2理順區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法結(jié)構(gòu)體系

在十八屆三中全會(huì)上，習(xí)近平總書記指出，“山水林田湖是一個(gè)生命共同體……用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹(shù)的只管種樹(shù)、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞……由一個(gè)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的?！庇纱丝梢?jiàn)，環(huán)保體制的改革是大勢(shì)所趨。

沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的環(huán)境行政執(zhí)法體制改革，必須要理順各個(gè)環(huán)境行政執(zhí)法主體，整合各主體的執(zhí)法權(quán)限，把本應(yīng)屬于環(huán)保主管部門而又分散于各職能部門的權(quán)限盡量集中到環(huán)保主管部門。實(shí)行區(qū)域內(nèi)環(huán)境執(zhí)法由統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)牽頭垂直領(lǐng)導(dǎo)，在區(qū)域內(nèi)建立環(huán)境行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，解決跨市環(huán)境糾紛，排除地方政府的行政干預(yù)。

3.3創(chuàng)造良好的區(qū)域協(xié)同執(zhí)法制度環(huán)境

區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的有效運(yùn)作必須以完備的法制依據(jù)作為運(yùn)行保障。區(qū)域內(nèi)遵照統(tǒng)一的法律法規(guī)，保證政策的一致性。對(duì)于各執(zhí)法主體，以法律的形式賦予其權(quán)力與義務(wù)，明確各自職能分工，避免權(quán)力的爭(zhēng)奪與責(zé)任的推諉。同時(shí)，在地方政府的績(jī)效考核中引入?yún)^(qū)域協(xié)作指標(biāo)，將各環(huán)境行政執(zhí)法主體的合作態(tài)度和行為表現(xiàn)納入到主要官員的考核體系中，從而改善區(qū)域內(nèi)的協(xié)作關(guān)系，盡可能規(guī)避地方保護(hù)主義。

參考文獻(xiàn)

[1]肖明軍.府際管理視野下的沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)與協(xié)作問(wèn)題研究[D].沈陽(yáng)：沈陽(yáng)師范大學(xué)，2011.

[2]董曉偉.我國(guó)環(huán)境執(zhí)法體制問(wèn)題研究[D].石家莊：河北大學(xué)，2012.

[3]鄭古蕊，梁?jiǎn)|.沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)與環(huán)境合作初探[J].環(huán)境保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，2011，（12）：2225.

[4]涂曉芳，黃莉培.基于整體政府理論的環(huán)境治理研究[J].北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，（04）：16.