政策網(wǎng)絡(luò)視閾下鄉(xiāng)村旅游政策制定建議

摘要：漓江徒步游作為鄉(xiāng)村旅游的一個個案，其政策的制定和實施牽涉各方利益。通過運用政策網(wǎng)絡(luò)理論對參與主體進行網(wǎng)絡(luò)分析，尋找更好的各方主體網(wǎng)絡(luò)化互動途徑，從而平衡各方利益使得政策更符合實際。

關(guān)鍵詞：政策網(wǎng)絡(luò)；漓江徒步游；鄉(xiāng)村旅游

中圖分類號：D9文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1672—3198（2015）21018302

1研究框架及方法：政策網(wǎng)絡(luò)理論

政策網(wǎng)絡(luò)理論源于網(wǎng)絡(luò)主義（或稱社會網(wǎng)絡(luò)分析）分析法。作為社會科學(xué)現(xiàn)象分析范式之一，網(wǎng)絡(luò)主義與個人主義、本質(zhì)主義以及原子主義的區(qū)別在于其主要從關(guān)系和系統(tǒng)的角度解釋人類社會現(xiàn)象，以緊密性（closeless）、中距性（betweenness）、網(wǎng)絡(luò)中心性（network centrality）為核心概念。核心觀點是：政策的形成由網(wǎng)絡(luò)社群（利益集團）的參與及互動決定，其互動的基礎(chǔ)源于各網(wǎng)絡(luò)社群的利益交換。隨著信息化社會的勢如破竹以及社會組織（包括政府組織及非政府組織）網(wǎng)絡(luò)化程度的日益提高，網(wǎng)絡(luò)主義也順理成章在公共政策研究領(lǐng)域日漸興盛。自20世紀70年代興起以來，政策網(wǎng)絡(luò)理論（Policy Network）已逐漸成為美國、英國以及歐洲其他國家政治學(xué)和政策分析領(lǐng)域的主流話語和研究范式。

政策網(wǎng)絡(luò)的分類以英國學(xué)者羅茨（Rhodes）的方法為學(xué)界通說，根據(jù)成員、整合程度、資源與權(quán)利的因素可分為政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)及議題網(wǎng)絡(luò)。如表1。

政策網(wǎng)絡(luò)理論為公共政策分析提供了一種多元性視角，重視公共參與、強調(diào)行動者相互依賴、資源互換的理論特色也暗合了公民社會的訴求。從21世紀初開始，政策網(wǎng)絡(luò)理論被引入中國。政策網(wǎng)絡(luò)作為一種分析范式，在研究政策個案中具有很好的脈絡(luò)推演及構(gòu)成分析的作用。

2研究個案：桂林漓江徒步游政策演變

2.1漓江徒步游政策演變

徒步漓江作為一種游覽方式一直存在且由來已久。最初的漓江徒步游呈現(xiàn)自行組織、零散發(fā)生，自由行動等特點，作為一種民間自主活動一直未曾進入官方視野。真正使得漓江徒步游變成一種旅游項目的契機出現(xiàn)在2003年6月，桂林市為了擺脫“非典”對旅游業(yè)的影響，由桂林市政府組織舉辦了“綠色健身萬人徒步漓江”活動，并通過媒體廣泛宣傳推薦這一漓江游覽形式。之后漓江徒步游經(jīng)由驢友口碑相傳、旅游公司組織、戶外運動團體組織以及政府的鼓勵等多重因素作用下迅速升溫，成為漓江游覽的主要形式之一?？上Ш镁安婚L，2004年6月3日，桂林市整頓和規(guī)范旅游市場秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布通告稱：“鑒于目前漓江徒步游存在安全隱患和管理方面的問題，市政府決定從即日起暫停漓江徒步游游覽項目?！敝?，漓江徒步游轉(zhuǎn)入地下隱蔽活動，旅行社和戶外運動俱樂部開始以個人名義組織游客徒步，而散客自發(fā)的徒步活動從未停止。到2005年春夏，漓江徒步游又重現(xiàn)繁榮，每天大約有2000名徒步游客進入漓江景區(qū)。2011年11月24日廣西壯族自治區(qū)第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過的《廣西壯族自治區(qū)漓江流域生態(tài)環(huán)境保護條例》明確提出漓江干流楊堤至興坪河段沿岸應(yīng)當(dāng)限制并規(guī)范開發(fā)徒步游線路和項目。

在漓江徒步游政策演變過程中，利益爭奪從未停止。漓江徒步游沿途經(jīng)過8個自然村和1個居委會，需過3個渡口，附近農(nóng)民用漁艇、竹排載客，收取過渡費，超載、爭搶游客現(xiàn)象嚴重。一些沒有渡口的農(nóng)民便在江邊的必經(jīng)之路上搭建籬笆，私設(shè)關(guān)卡，強行向游客收取“過路錢”。一些村民自發(fā)集資建造“三無”船只，非法運營渡客。徒步游興起之初，陽朔縣物價局曾批準(zhǔn)過一個統(tǒng)一收取的16元的“過渡費”，但因利益分配矛盾，游客在每個渡口還須要交4元的過渡費。2012年1月5日起漓江公園（楊堤至興坪）開始實行公司管理，對每張機動竹筏（可乘坐4人）收取固定票價：楊堤至興坪段：118元/人；興坪至冷水（過了九馬畫山）98元/人。固定收費后，許多游客為了省錢，改變徒步路線，甚至穿過農(nóng)田，對自然環(huán)境造成了更大的破壞。有些村民使用自營的游船私自拉客，出現(xiàn)漫天要價，強買強賣，安全無保障等不規(guī)范經(jīng)營的情況，嚴重影響了桂林旅游的形象。

2.2漓江徒步游政策網(wǎng)絡(luò)互動

在漓江徒步游政策網(wǎng)絡(luò)中的行動者主要有地方政府、旅游企業(yè)、民間組織（含戶外運動愛好者協(xié)會）、專家學(xué)者、當(dāng)?shù)鼐用?。根?jù)其對政策形成的影響力大小劃分為表2所示的網(wǎng)絡(luò)類型。

在漓江徒步游政策演變過程中，由政府及其職能部門的政策社群起到的是制定政策的作用，他們握有行政權(quán)力及公共資源，能夠?qū)φ叩男纬善鸬經(jīng)Q定性作用。府際網(wǎng)絡(luò)是在政策社群互動的基礎(chǔ)上形成的權(quán)力及利益博弈網(wǎng)絡(luò)，他們是政策的影響者，對政策的形成起到關(guān)鍵的影響作用。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)由專家團體和學(xué)術(shù)機構(gòu)組成，他們擁有專業(yè)知識和業(yè)內(nèi)影響力，對政策的形成能夠起到一定的影響作用。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)是政策的作用對象，他們對政策的形成影響力弱，但是其利益與政策的實施聯(lián)系最為密切。議題網(wǎng)絡(luò)由相關(guān)媒體、民間組織和當(dāng)?shù)鼐用窠M成，他們擁有一定的話語權(quán)，但其影響力不足，其觀點只能通過與其他網(wǎng)絡(luò)的互動間接影響政策的形成。

3政策網(wǎng)絡(luò)視閾下的鄉(xiāng)村旅游政策形成建議

（1）政策的形成和演變有一個循環(huán)過程，在政策網(wǎng)絡(luò)互動環(huán)境中，應(yīng)當(dāng)理性地將復(fù)雜的問題或目標(biāo)分解成簡單的單元，尋找各個單元問題的局部解決方案，綜合各部分的解決方案，達到逐步完善的局部解決方案。沒有一個政策是完美的，對于鄉(xiāng)村旅游來說，由于其牽涉的利益主體廣泛，運用政策網(wǎng)絡(luò)體系制定和修訂政策能夠更好的平衡公眾利益和私人利益，因而是相對可接受的。成功的政策互動往往基于廣泛的合作和充分的討論，確認各個參與主體的作用并以確定責(zé)任的方式固定下來。政府在網(wǎng)絡(luò)的互動和利益的協(xié)調(diào)上應(yīng)當(dāng)起到組織和主導(dǎo)的作用。政府不應(yīng)當(dāng)是利益的享受者，而應(yīng)當(dāng)是利益的中立協(xié)調(diào)者。各方代表應(yīng)當(dāng)認識到利益博弈不是最終目的，在維護本方根本利益的基礎(chǔ)上解決問題才是最終目的。

（2）在網(wǎng)絡(luò)互動中注意規(guī)則和技巧。一項政策的出臺往往要歷經(jīng)數(shù)十次甚至上百次的討論和溝通。在每一次討論中都應(yīng)當(dāng)明確主題，制定清晰的規(guī)則。所有的參與者都被當(dāng)成是權(quán)力主體，沒有人被排除在外。這個過程從共享信息和建立互信開始，確定共同問題并對此達成一致意見。在陳述時應(yīng)當(dāng)盡可能的結(jié)構(gòu)化，條理化。參與者之間互相教導(dǎo)，探索各自差異，發(fā)現(xiàn)共同點，建立互相理解的友好關(guān)系?；ハ嘧尣?，通過協(xié)調(diào)努力創(chuàng)建行動計劃。參與者調(diào)動各種資源支持一致同意的行動。在調(diào)停、集體決策過程中，必須有一位訓(xùn)練有素的領(lǐng)導(dǎo)。并非每個人都有這樣的技能或是有效運用它的能力。會議應(yīng)該在參與者方便的時間和地點舉行。協(xié)作過程一開始必須關(guān)注共同的價值觀、利益和目標(biāo)，而不應(yīng)強調(diào)分歧問題。關(guān)注結(jié)果而非過程。保持寬容和耐心的態(tài)度。盡最大可能的陳訴事實，鼓勵參與者調(diào)配各自資源以執(zhí)行決議。提高參與者對所作決定的榮譽觀和擁有權(quán)。制定清晰的有時間限制的行動方案和職責(zé)分解。

（3）應(yīng)對“NIMBY綜合征”，“NIMBY”意即“not in my backyard”（事不關(guān)己），往往人們并不愿意接受自己居住環(huán)境的變化，除非他們能看到這一改變給他們帶來的好處，這表明每個人都想從發(fā)展中獲利，但不愿意承擔(dān)任何風(fēng)險。對于漓江徒步游途徑的自然村來說，村民的利益訴求各異，在議題網(wǎng)絡(luò)互動時或者不找邊際，或者私心過重。應(yīng)當(dāng)注重開發(fā)“鄉(xiāng)村社區(qū)精英”的作用，“鄉(xiāng)村社區(qū)精英”是在社區(qū)互動的某一個或幾個領(lǐng)域擁有優(yōu)勢資源的一類人，他們往往是社區(qū)網(wǎng)絡(luò)中具有一定的威望并且令人信服的人。他們既是政策網(wǎng)絡(luò)中的直接利益群體，又是網(wǎng)絡(luò)互動中的溝通橋梁。通過他們將利益群體的需求和語言表達和傳遞給其他網(wǎng)絡(luò)參與者。他們的行動應(yīng)當(dāng)建立在充分理解并維護所代表的利益群體的利益的基礎(chǔ)上，在獲得共識的基礎(chǔ)上做出決策。

漓江徒步游作為一項涉及面廣，利益相關(guān)者多，實施難度大的政策，其制定、修改和執(zhí)行中遇到的問題和困難只能通過政策網(wǎng)絡(luò)群體的互動，相互博弈相互溝通來解決，這將是一個長期的不斷優(yōu)化不斷完善的過程。通過這一個案，對桂林這個旅游城市相關(guān)旅游項目的政策出臺能夠起到借鑒作用。

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