街頭官僚基于公共選擇與囚徒困境的決策模型

摘要：

首先從政策分析者、政策制定者與政策執(zhí)行者三種角度，以交通限號為例，在其決策的基礎上構建決策模型，從政治和道義兩個層面進行打分，分析其決策是否理性與負責。然后運用街頭官僚理論，把政策制定與執(zhí)行者結合起來，與政策分析者（智囊團）進行博弈，最終得出雙方都將陷入囚徒困境，使得整個決策過程有可能無效率。

關鍵詞：

公共選擇；街頭官僚；囚徒困境；智囊團

中圖分類號：

D9

文獻標識碼：A

文章編號：1672—3198（2015）21019204

1引言

隨著我國經濟的快速發(fā)展，老百姓保有私家車輛也越來越多，由于城市基礎交通設施的改善進度跟不上私家車的保有量增速，由此帶來了嚴重的城市交通堵塞問題，而尾號限行問題作為一種解決手段，在中國不同的城市正變得大勢所趨。尾號限行作為一種在我國大城市廣泛使用的政策，主要有兩大政策目標：第一是為了保證綠色空氣質量，減輕我國已被廣泛詬病的空氣污染（諸如PM2.5）指數，還老百姓潔凈天空；另一方面更重要的是緩解由于私家車增加導致的交通擁堵問題，通過行政干預糾正市場失靈造成的擁擠現象。

2政策分析人、政策制定者與政策執(zhí)行者決策模型構建

為了便于分析，筆者建立這樣一個模型，在該模型中，把政治和道義兩個大的方向拆分為五個次級方向，即效率、利益妥協、公平、環(huán)保、道德這五個方向。每個次級考察目標各占20%，從而既保證了這五個次級目標的平等性，又使其總和相加為100%。其中效率和利益妥協是屬于政治方向的，效率是指該政策制定出來能否實現效率的提高，而利益妥協是指該政策在制定的過程中，必須要考慮要多方利益集體的相互制衡，從而最終選擇折衷與妥協。另一方面，環(huán)保和道德屬于道義方向，環(huán)保是指該政策的制定不能以污染環(huán)境為代價，因為環(huán)境問題是與我們每個人的生活息息相關的；道德則是指該政策的制定必須符合人類所共同遵守的道德準則與規(guī)范，不能做出違背人類道德準則的決策。需要特別指出的是公平。公平既屬于政治層面上需要考慮的問題（任何一項決策的做出都是在追求效率與公平兩者中間選擇其一，公平與效率永遠是決策者追求的兩大目標），也屬于道義層面的范圍（因為從人類普世價值觀和道德準則來看，公平是必須追求與實現的）。因此，公平問題在政治層面和道義層面實現了跨界，是兩者所共同考慮的次級目標。

如果從政策分析人、政策制定者和政策執(zhí)行者三個不同的行為主體，從效率、利益妥協、公平、環(huán)保、道德五個不同的目標來對其行為的負責性進行打分，每個小項為20分，總計100分。模型如表1.

下面對表2進行分析，作為政策分析者（智囊團）來說，運用公共選擇理論，其行使的職責是盡可能科學合理地對政策制定者提供意見與建議，其在分析政策問題時，會傾向于從理論角度出發(fā)，并追求完美，從而使其自身的價值得到體現（對于政策分析者來說，能夠提供一份有說服力的提案并最終能夠執(zhí)行，是其自身利益最大化的體現）。具體到限號問題上來說，其在分析制定決策時，一定會考慮實現效率最大化，畢竟限號問題的出臺，就是為了提高車輛的運行效率，避免出現交通擁堵的現象，因為交通擁堵對在路上的所有行車都是一種效率損失，所以政策分析者在分析相關政策時一定會考慮效率，即怎樣通過制定政策來提高效率。

對于公平問題，政策分析者無論是從政治層面出發(fā)，還是從道義層面出發(fā)，都一樣會納入其考慮范圍。因為公平既是所有政策追求的目標之一，也是政策分析者作為一個理性道德人所追求的價值觀。政策分析者可能會想，由于在限號問題上人人平等，因此，限號是一種公平價值的政策體現，值得提倡。

對于環(huán)保問題，政策分析者同樣會予以考慮。由于當今全球環(huán)境日益惡化，環(huán)境保護問題成為任何一項政策都不能回避的問題，對于限號問題同樣如此，大規(guī)模的私家車數量的增長，在一定程度上造成了對環(huán)境的破壞和大氣的污染，而作為一項政策措施，限號能夠減少不必要的出行，在總體上減少了車輛尾氣排放和燃油的使用量，從而減小了對環(huán)境的破壞。因此，作為政策分析者，其在提供決策建議時絕對會把環(huán)保作為一個很重要的考慮方面。

在道德層面來說，由于政策分析者本身也是這個社會的一員，遵循人類所共同擁有的普世價值觀，由于其處在政策制定的上游，無需過多考慮其他利益束縛，因此其一定也會把道德作為其考慮的一個重要的影響決策的方面。限號問題從道德上來說，并沒有違背人類所認同的道德規(guī)范與行為準則。因此，從這個角度來說，其是值得提倡的。

最應該注意的是利益妥協方面。由于政策分析者處在政策制定的最上游，且最終的決策制定并不是由其直接負責，其只是對最終決策的執(zhí)行提供參考建議與意見。因此，其傾向于提供一份完美的、純理論的決策方案，而不會過多考慮各方利益團體的阻礙和相互制衡，也就是說，其在分析決策時，不會把各利益團體相互之間的權力制衡納入到其考慮的范圍之內，其提供的建議與意見是不具有折衷性的。對于限號問題來說，有可能對政策制定具有影響力的企業(yè)和團體認為這種公平限號方案損害了其利益，從而進行阻撓，并希望限號措施能夠偏向于他們。但是政策分析者并不會過多考慮，特別是在向政策制定者提供意見與建議時。

總體來說，對于政策分析者而言，在分析決策制定時，除開利益妥協之外，其在其余的效率、公平、環(huán)保和道德四個層面都會進行充分的考慮。也就是說，除開在利益妥協這一項得0分外，其在其余四個選擇目標上都得到了滿分20分（對于公平這一目標，其中10分屬于政治，10分屬于道義）。從政治和道義兩個大的方向進行計算加總得出，政策分析者在政治層面的得分為效率20分+利益妥協0分+公平10分=30分。在道義上的得分為環(huán)保20分+道德20分+公平10分=50分。

由于政治與道義兩個層面的滿分都是50分，因此我們可以得出結論，針對限號這一問題，政策分析者在政治層面上不一定會對決策負責，而在道義層面上一定會對決策負責。

2.2政策制定者決策模型

下面對表3進行分析，首先，政策制定者是指具體直接的對該項政策的制定具有最終權力的行為主體，運用公共選擇理論，由于其對其自己制定的政策負有全部責任，因此其在決策時，從理性人的角度出發(fā)，會通盤整體考慮所有可能影響其決策的因素，并作出對其自身利益最有利的決策。

針對本案例來說，由于交通擁堵問題非常嚴重，對于交通擁堵問題的治理勢在必行，具體到限號問題，政策制定者會從以下幾個角度來考慮：

首先是效率，毋庸置疑，這是任何一項政策所必須追求的目標，作為政策制定者，如果其制定的一項政策沒有效率，這項政策無疑是失敗的，從而損害政策制定者自身的利益，因此，其一定會考慮效率問題。限號問題本身就是為了提高公路上車輛的運行效率，從這個角度來說，限號政策的執(zhí)行勢在必行。

然后是利益妥協，政策制定者和政策分析者最大的不同在于，政策分析者在分析政策時，無需考慮相關利益群體的博弈，只需從純理論的角度來分析，而政策制定者不一樣，由于其身在這個官僚系統中，其必須考慮平衡各方面的利益，做出折中的選擇，只有這樣，其制定的政策才能較好地執(zhí)行下去，而不會受到太大的阻擾。不然的話，其政策不僅難以執(zhí)行下去，而且有可能會危險到自身的官位，對自身造成損害，這是政策制定者作為理性經濟人不愿意看到的。針對限號問題來說，有可能會出現強有力的固有團體或者企業(yè)認為這種限號政策影響了其自身的利益，從而對其進行阻撓。而作為政策制定者，無論是從政策的可執(zhí)行性，執(zhí)行所需的成本，還是自身的經濟利益角度，都會將這些反對聲音納入自己的考慮范圍之內，并選擇一種折中方案來實現各方利益團體的平衡，這正是利益妥協的過程。

然后是公平，公平也是所有政策追求的目標之一，作為政策制定者，其必須考慮到老百姓對于公平要求的呼聲，在任何一項政策制定中都考慮到這個目標，盡管公平與效率難以兼得。對于限號問題，最公平的做法無疑是一視同仁，所有車輛，無論私家車還是公用車，在限號制度上一律平等，沒有特權與精英。這是政策制定者必須考慮到的，盡管難以實現真正的平等。

接下來是環(huán)保，環(huán)保作為當代人類追求的終極目標，滲透在政府的每一項政策之中?？梢赃@樣說，不管是什么政策，只要其違背了環(huán)境保護的原則，其就很難執(zhí)行下去。作為政策制定者，其在制定政策時，必須把環(huán)保的原則考慮進去，畢竟作為社會的一員，如果環(huán)境遭到破壞，其自身利益也會受到損害。因此，無論是從響應民生的角度，還是從自身生活的角度，其都會把環(huán)境保護原則納入其考慮范圍。針對限號問題，毫無疑問，這是一種對環(huán)境的利好，車輛少了，自然排放的尾氣就少，從而對環(huán)境的損害就少。

最后是道德角度，由于政策制定者也是人類大集體的一員，其在日常生活中必須遵守人類所共有的行為準則和道德規(guī)范，因此，其一定會從不違背道德準則的基礎上來制定政策。涉及到限號問題，由于其本身就是一種針對交通擁堵的解決方案，有利于人民的福祉，因此政策制定者會選擇執(zhí)行這一政策。

綜上所述，政策制定者在五個小項中的得分都是滿分，也就是說其在效率、利益妥協、公平、環(huán)保和道德五個方面都得到了20分，從而其在政治與道義兩個大的方向上也分別得到了50分的滿分。政策制定者無論是從政治角度，還是從道義角度，都會對其決策負全部責任。這是由其在政策制定中的關鍵地位決定的。政策制定者是在宏觀上制定政策，為各項微觀計劃的制定提供依據，并且也是對政策分析者提供的建議與意見的一種反饋，其在整個政策分析、制定與執(zhí)行中處于一個承上啟下的地位，因此，其在制定政策時一定會小心謹慎、統籌考慮，盡量做出一個各方面都滿意的決策。這正是其在各個方面都得滿分的原因。

2.3政策執(zhí)行者決策模型

政策執(zhí)行者是政策制定者的下級，是政策制定者在宏觀上制定了大方向的有關政策后，在可操作層面制定的較為微觀與詳細的政策執(zhí)行者，在本案例中對應的是市級交通局，當上層交通部制定好了限號的大的政策以后，這一政策必然會傳達給下級各地市的交通局，并要求交通局依照政策對應制定一系列可執(zhí)行的相關計劃。政策執(zhí)行者相比較政策制定者最大的特點在于其制定計劃責任的半直接性半間接性，或者說對其行為負半責而不是全責。每個人都是理性經濟人，政策執(zhí)行者也不例外，當政策執(zhí)行者出臺的一項決策（計劃）不能較好的執(zhí)行，或者老百姓對于這一政策的反響不好時，除了政策執(zhí)行者要負責任之外，其也可以推辭說不是政策執(zhí)行得不好，而是上級制定的政策本身就有問題，因此，這也就決定了其對于各個層面考察目標的相對負責而不是絕對負責性。

這一點重要的特性決定了政策制定者在效率、利益妥協、公平、環(huán)保、道德五個層面上都只能得到20分中的一半分數即10分。效率固然很重要，政策執(zhí)行者必然會追求這一目標，但是上級已經制定了大方向的政策，也是滿足效率條件的，自己又何苦再去花費心思繼續(xù)追求呢？依葫蘆畫瓢就好，于是，效率問題在政策執(zhí)行者這里打了一半的折扣；利益妥協也是一樣，相比較政策執(zhí)行者而言，政策制定者面對的權力制衡與利益團體更多，其甚至要把國外的利益團體考慮進去，而作為市級機構，政策執(zhí)行者面對的權力制衡則主要停留在省市這一級，相對來說利益妥協的考慮也要減半；同理，公平也是政策執(zhí)行者要考慮的問題，但是其作為終端制定者與執(zhí)行者，當大的方向的政策已經把公平原則考慮進去時，其制定計劃可選擇的空間相對而言就要小，因此公平性也要打折；而對于環(huán)保和道德來說，雖然政策執(zhí)行者也是人類群體的一員，也要追求環(huán)保和道德，但是從反面來說，當其制定的計劃在環(huán)保和道德方面受到老百姓的質疑時，其可以推辭說，是因為上級指定的政策本身就沒有考慮環(huán)保和道德，而不是自己本身的問題，自己只是把上級的政策細化，從而能夠部分推卸責任（不能推卸全部責任）。因此，在環(huán)保和道德這兩個方面，政策執(zhí)行者也是得一半的分數。

總結起來，同樣作為制定者，政策執(zhí)行者和政策制定者最大的不同在于其對決策不要負全責，因此，無論從道義上還是政治上，政策執(zhí)行者都只得到一半的分數即25分，其在政治上和道義上都不一定會對決策負責。

3街頭官僚與智囊團的囚徒困境之博弈

基于上述對政策分析者、制定者與執(zhí)行者的決策模型分析，我們可以發(fā)現，在公共選擇的基礎上，政策制定者是最有可能對自己決策行為負責任的，而政策分析者更多的是扮演智囊團的角色，理論性的需求程度會大于實踐中的各方利益平衡需求程度，因此，其在道義上比在政治上更有可能對自己行為負責（或者說其在政治上，特別是在權力平衡上不會對自己決策負責）。政策執(zhí)行者作為整個政策過程的下游，決策權力更多地體現在對于政策執(zhí)行的細化與對應計劃方案的決策，因此其在很大程度上受到政策制定者的影響，但同時加入了自己的主觀利益訴求與地方級別的平衡。按照李普斯基的街頭官僚理論，街頭官僚實際上扮演的就是政策執(zhí)行者與制定者的雙重身份：“街頭官僚的決策、他們建立的工作程序以及他們設計來對付不確定性和工作壓力的機制有效地成為他們實行的公共政策?！睆倪@個角度來說，政策制定者與執(zhí)行者可以合二為一，以街頭官僚的身份與智囊團（政策分析）展開博弈。

首先，從效率的角度來分析：

從效率的角度來說，智囊團由于不承擔決策失誤的責任，因此在政策分析時雖然可以超脫于利益群體之外，置于羅爾斯所說的“無知面紗”的原始狀態(tài)來分析政策，做到公平合理；但是另一方面，在與街頭官僚的博弈中發(fā)現，就算政策有效率，所獲得的利益也不屬于智囊團，因此其在分析時有做出不合理和無效率的決策的動機。

另一方面，正如李普斯基所說，“和大多數組織中的低層職員不同，街頭官僚在決定他們的機構供給的利益和懲罰的性質、數量和質量時擁有相當大的自由裁量權。”街頭官僚的自主性使得當其利益目標與上級發(fā)生沖突時，會傾向于抵制上級的目標，而運用自身的利益目標來行事。街頭官僚所擁有的資源優(yōu)勢使得其在決策制定與執(zhí)行時傾向于不聽取智囊團的決策建議，而不管后者的決策是否有效率（因為如果把街頭官僚與智囊團之間的決策交易比喻為市場，也存在交易成本，而這一成本是由街頭官僚承擔）。

通過觀察可以看出，在道義層面街頭官僚與智囊團的博弈與效率層面是類似的。由于街頭官僚是處于基層直接與公民打交道的“父母官”，其績效和政績在很大程度上受到管轄內公民的輿論影響（在西方體現為一人一票制）。因此，就算智囊團提出的政策分析是無道義的，其在政策執(zhí)行時由于自身具有很大的裁量權，會傾向于在政策中注入道義的成分，使得其政策的執(zhí)行更受公民歡迎（否則一方面公民的不滿會影響街頭官僚的職位升遷，另一方面也增大了維穩(wěn)成本，而這些成本是由街頭官僚承擔）。從這個角度來說，不論智囊團的政策分析有無道義，街頭官僚在政策制定與執(zhí)行時都傾向于政策有道義。

另一方面，智囊團在制定政策時還是如前所述，在“無知面紗”的前提下可以不考慮道義而提出最有效率而使公民總效益最大化的政策。智囊團們在政策分析時有可能會有不同的傾向，比如邊沁的實用主義，羅爾斯的自由主義或諾齊克的自由至上主義，這種意見的分析有可能會使得最終政策分析是一個折衷和平衡的過程。而且由于智囊團不需考慮政策無道義對自身利益的影響，在作出決策時會較少考慮道義層面的因素，而一位追求效率與效益最大化。

4結語

綜上所述，由于街頭官僚在很大層面上是政策制定與執(zhí)行者的結合，因此兩者在政策市場上形成了卡特爾，與以智囊團為代表的政策分析者進行博弈。而這種博弈很可能是無效率的。以限號問題為例，交通限號本是政府為了減緩交通擁堵，改善空氣質量而出臺的一種對市場失靈扭曲的政策，然而由于政府失靈本身存在的問題，街頭官僚在執(zhí)行這一政策時很可能產生尋租現象，或者為了平衡利益而損害平等，追求效率。另一方面，智囊團雖然能夠以一種“無知面紗”的身份參與政策分析，卻由于陷入了與街頭官僚的囚徒困境，有可能提出效率或者無道義的政策。

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