關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新路徑的選擇研究

摘要：中國農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度經(jīng)歷了多次改革，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。為了進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，土地經(jīng)濟(jì)制度必須進(jìn)一步創(chuàng)新。在這種背景下，文章探討了當(dāng)前中國農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新的主要困境，分析了農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)新思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地；經(jīng)濟(jì)制度；創(chuàng)新路徑；選擇

一、引言

自1978 年中國實(shí)施農(nóng)村創(chuàng)新以來，改革開放已歷經(jīng)30 多年。整體來看，中國已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。要加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化，則破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展一體化的新格局刻不容緩。土地作為農(nóng)村社會(huì)最重要的生產(chǎn)資料，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中占有極其重要的地位，因而土地問題是農(nóng)村所有問題的重中之重，有效解決農(nóng)村土地問題是穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的基礎(chǔ)。家庭承包制作為農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)新，在經(jīng)歷30 年的實(shí)踐后缺陷已逐漸顯現(xiàn)。2008 年10 月，中共召開的十七屆三中全會(huì)，把如何科學(xué)地推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新，作為當(dāng)前中國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切需要解決的一項(xiàng)重要課題，更凸顯了創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度的重要性。

二、中國農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新的主要困境

當(dāng)前中國農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度問題，無論是人均耕地資源占有量少，還是耕地生產(chǎn)效益低，或農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全等等，看起來是農(nóng)村土地的問題，實(shí)際上必須與整個(gè)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)，甚至是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)創(chuàng)新聯(lián)系在一起，這樣才能為農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新找出正確的方向。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新的目標(biāo)任重道遠(yuǎn)，對(duì)當(dāng)前面臨的種種創(chuàng)新困境必須有所認(rèn)識(shí)。就土地經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新本身而言，除在制度方面存在的內(nèi)在缺陷外，在外在環(huán)境方面，主要有以下幾個(gè)方面。

一是耕地尚不能在市場上進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)。對(duì)于農(nóng)村耕地而言，其流轉(zhuǎn)問題是一個(gè)涵蓋流入與轉(zhuǎn)出兩個(gè)方面的綜合體。由于當(dāng)前耕地的經(jīng)營效率較低，因而農(nóng)民沒有熱情來接收別人的耕地，這也導(dǎo)致了很多地方的農(nóng)村出現(xiàn)了耕地拋荒狀況。從耕地市場來看，目前也尚未形成一個(gè)較為合理的耕地流轉(zhuǎn)市場，與之相伴的是，在我國農(nóng)村也并未形成關(guān)于耕地流轉(zhuǎn)的價(jià)格、競爭等方面的制度。

二是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移渠道不暢通。農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，是推動(dòng)耕地流轉(zhuǎn)最重要的動(dòng)因，然而，由于受到國際金融海嘯的影響，不少外資企業(yè)生產(chǎn)面臨困境，而中國許多中小型企業(yè)的發(fā)展也是步履維艱，無論是農(nóng)民外出打工，還是當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)的就地轉(zhuǎn)移，都遇到了不少困難。

三是缺乏制度支持。目前農(nóng)村土地所遵循的土地制度與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的土地制度相比，具有較大的不完備性。這種不完備性尤其體現(xiàn)在對(duì)于產(chǎn)權(quán)進(jìn)行合理界定、土地自由流轉(zhuǎn)及收益的獲取與分配方面，導(dǎo)致了很多地方的農(nóng)村對(duì)于土地的管理存在著制度使用混亂、工作流程不科學(xué)的狀況。例如，目前廣為流行的一戶一宅的制度模式，在推廣過程中，由于相應(yīng)的配套設(shè)施不完善，因而沒有得到很好的采用。

四是農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性及主動(dòng)性尚未充分調(diào)動(dòng)。農(nóng)民作為耕地的直接使用者，對(duì)耕地的投資及地力的維持發(fā)揮重要主導(dǎo)作用。然而，目前農(nóng)民對(duì)承包耕地保護(hù)的積極性不高，表現(xiàn)在農(nóng)民耕地保護(hù)性的投入少，這也顯示農(nóng)民對(duì)承包土地的預(yù)期不足。

三、農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)新思路

面對(duì)農(nóng)村土地內(nèi)部制度的缺陷與外部環(huán)境的困境，要有效解決農(nóng)村土地問題，就必須“跳出土地談土地”，才能抓住農(nóng)村土地創(chuàng)新中制度、效益和保障等核心問題；因此，從整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新的角度，思考相應(yīng)的對(duì)策措施，有助于問題的緩解或解決，創(chuàng)新的思路如下。

一是對(duì)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)問題進(jìn)行更為深入的規(guī)劃，更好的明確產(chǎn)權(quán)的邊界區(qū)域。在農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)及處置權(quán)是最為基本的結(jié)構(gòu)。關(guān)于這些不同的產(chǎn)權(quán)，一般認(rèn)為所有權(quán)是最為核心，也是最為基礎(chǔ)的權(quán)利，它能夠派生出其他類型的產(chǎn)權(quán)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率來看，擁有所有權(quán)的主體并不一定要真正行使相應(yīng)的使用權(quán)，這種規(guī)定符合當(dāng)前物權(quán)法設(shè)計(jì)的基本主張。另一方面，由于土地的所有者僅僅是一個(gè)法律概念上的土地?fù)碛姓?，其并不代表通過對(duì)土地的占有與使用來產(chǎn)生直接的收益。因此，從長期的發(fā)展?fàn)顩r來看，對(duì)于土地所有權(quán)進(jìn)行一定程度上的弱化，并且有針對(duì)性的增強(qiáng)土地的承包權(quán)，對(duì)于國家、農(nóng)村集體以及農(nóng)村居民而言，都具有十分重要的意義。從產(chǎn)權(quán)邊界的進(jìn)一步明確來看，其本身是一種關(guān)于農(nóng)業(yè)資源的合理配置方式，能夠在一定程度上降低土地資源的浪費(fèi)水平，并有效提升使用效率。根據(jù)上述分析，我國的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的思路應(yīng)當(dāng)是對(duì)土地所有者的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)的分析，進(jìn)一步明確國家對(duì)于土地的管理權(quán)利，以及這種權(quán)利與農(nóng)村集體所有權(quán)的關(guān)系。

二是提升政府在土地市場化流轉(zhuǎn)機(jī)制中的主導(dǎo)作用。土地流轉(zhuǎn)的市場化機(jī)制的建立，應(yīng)當(dāng)是在不改變當(dāng)前家庭承包經(jīng)營的前提下實(shí)現(xiàn)的，并且需要將政府的引導(dǎo)作用放到首要位置。在這種基礎(chǔ)上，政府有必要嚴(yán)格根據(jù)多數(shù)原則，來協(xié)助擁有其他就業(yè)路徑的農(nóng)民有針對(duì)性地放棄對(duì)耕地的承包，進(jìn)而構(gòu)建土地轉(zhuǎn)讓機(jī)制，以有效避免由于土地的小規(guī)模經(jīng)營所帶來的負(fù)面作用。除此之外，從制度變遷的視角來看，政府也應(yīng)當(dāng)對(duì)自身的行為進(jìn)行約束，這就要求政府必須對(duì)自身的職能進(jìn)行調(diào)整與改革。在市場化的潮流下，地方政府應(yīng)當(dāng)以服務(wù)農(nóng)民作為施政與干預(yù)的主要目標(biāo)，積極將市場機(jī)制引入到土地流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中，并推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，以及發(fā)揮好自身對(duì)土地使用的監(jiān)督職能，不隨意干預(yù)農(nóng)戶間土地的正常流轉(zhuǎn)。

三是徹底打破約束城鄉(xiāng)同步發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)壁壘。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是約束農(nóng)村發(fā)展的最根本要素，也是我國進(jìn)行土地經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新的最主要約束。應(yīng)當(dāng)以增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)能力為主要目標(biāo)，建立城鄉(xiāng)一體的土地用地規(guī)范，或者是對(duì)城鄉(xiāng)用地規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格的約束，提升城鄉(xiāng)土地的使用效率。徹底消除城鄉(xiāng)二元壁壘，這能夠進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移，以及在農(nóng)村地區(qū)鼓勵(lì)大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，為徹底離開土地的農(nóng)民創(chuàng)造足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)。

四是強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民的扶助，有效提升農(nóng)民土地經(jīng)營效益水平。從本質(zhì)上看，無論是采用市場化的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，還是提升農(nóng)民對(duì)保護(hù)耕地的熱情，都是要以提升土地經(jīng)營效益為前提。因此，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)這種本質(zhì)需求進(jìn)行關(guān)注，采取有力方式，來增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的輔助力度，尤其是在農(nóng)田基本耕作設(shè)施的建設(shè)上，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營的大環(huán)境上，政府更應(yīng)投入足夠的資金，來做好政策保障，并且還需要采取有針對(duì)性的獎(jiǎng)勵(lì)政策。

四、結(jié)語

當(dāng)前中國農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度存在的三大缺陷中，在農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)缺陷方面，實(shí)即農(nóng)村土地的所有制問題；在農(nóng)村土地的規(guī)模缺陷方面，實(shí)即農(nóng)村土地的經(jīng)營模式問題；在農(nóng)村土地的保障缺陷方面，實(shí)即城鄉(xiāng)二元體制的問題。因此，要推動(dòng)中國農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)新，就必須從規(guī)范農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)邊界；推動(dòng)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，建立市場化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制；打破城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的壁壘，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度等方面著手，針對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度的弊病以完善農(nóng)村土地問題。其次，面對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新的種種困境，要像“跳出農(nóng)村談農(nóng)村”以解決“三農(nóng)”問題的思路一樣，必須“跳出土地談土地”，才能抓住農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新中的效益問題、規(guī)模問題與制度配套等問題；亦要從整個(gè)農(nóng)村創(chuàng)新的高度看問題，才能看清農(nóng)村土地問題的關(guān)鍵之所在，從而開出治理農(nóng)村土地問題的“藥方”；此外，依據(jù)制度均衡的理論，治理農(nóng)村土地問題，實(shí)際上是一個(gè)從制度不均衡走向均衡的過程。

總之，中國農(nóng)村土地家庭承包制創(chuàng)新，在制度創(chuàng)設(shè)之初是以公平作為制度建立的基礎(chǔ)，然而，隨著農(nóng)村創(chuàng)新的深入發(fā)展與市場經(jīng)濟(jì)的引入，農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度是以追求效益為創(chuàng)新的目標(biāo)；但是，在城鄉(xiāng)一體的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及保障制度未全面建立并完善前，這種按人均分并以保障功能取代生產(chǎn)功能的土地經(jīng)濟(jì)制度，難以有任何作為，故中國農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新仍將是一個(gè)漫長的過程。

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（作者單位：山東省濟(jì)寧市土地儲(chǔ)備中心）