法國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗借鑒

摘要：土地流轉(zhuǎn)是深化我國土地制度改革的重要方式，也是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，通過現(xiàn)階段制約我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要障礙，借鑒法國政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)驗，提出我國政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的具體措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；法國經(jīng)驗；創(chuàng)新

黨的十八大報告指出，要發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，建立集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，加快發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，2014年中央農(nóng)村工作會議指出要繼續(xù)推行農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化建設(shè)，堅持走中國特色新型農(nóng)業(yè)化道路，積極發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，可見土地流轉(zhuǎn)是深化我國土地制度改革的重要方式，也是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。土地與其他生產(chǎn)資料相比，是不動產(chǎn)，具有不可分割、不可帶走的特性，由于其細(xì)碎化的存在狀態(tài)以及各農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的不成規(guī)模性，降低了有意流入土地者的興趣，制約了我國土地承包經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。近年來，各地在推進農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營方面進行了一些有益探索，但總體上來說土地流轉(zhuǎn)大都是短期的、小規(guī)模的，流轉(zhuǎn)的形式也不規(guī)范，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

一、制約我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要障礙

據(jù)統(tǒng)計，截止2014年上半年，我國的土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達到3.8億畝，占我國耕地面積的28.8%，為實現(xiàn)我國土地的規(guī)模化提供了前提，但是在發(fā)展過程中，卻出現(xiàn)了一系列問題。

（一）未形成健全的土地流轉(zhuǎn)市場機制

第一，自上世紀(jì)90年代在與持續(xù)發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)數(shù)量相比，我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)還比較封閉。大多數(shù)農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)讓給本村的親戚和村民，帶有很大的人情、鄉(xiāng)情特色。開放、公平的正規(guī)土地流轉(zhuǎn)市場并沒有建立起來，自然不能夠按照市場機制的原則優(yōu)化土地資源配置。第二，土地流轉(zhuǎn)的信息只限于本村或者鄰村之間，無法實現(xiàn)跨區(qū)域共享，土地資源無法優(yōu)化配置，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)成本過高。流轉(zhuǎn)效益較差。土地的價格評估體系也處于空置狀態(tài)，大多數(shù)農(nóng)民在進行土地流轉(zhuǎn)時對土地的價格處于被動接受狀態(tài)，無法實現(xiàn)其利益的最大化。第三，未建立正規(guī)的土地流轉(zhuǎn)合同來規(guī)定供需雙方的權(quán)利和義務(wù)，大多數(shù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)通過口頭協(xié)商，在缺乏法律約束力的情況下，一旦雙方因為利益產(chǎn)生糾紛和矛盾，難以通過正常的司法途徑解決，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，也不利于社會秩序的和諧與穩(wěn)定。

（二）土地產(chǎn)權(quán)主體的殘缺和產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的狹窄，限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有效性

我國土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營-農(nóng)民所有、集體經(jīng)營-集體所有、農(nóng)民經(jīng)營的重大變革。目前我國的集體土地所有制產(chǎn)權(quán)不明確，1982年以前的憲法規(guī)定我國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，1982年以后，我國的現(xiàn)行憲法規(guī)定：“城市的土地歸國家所有，城郊和農(nóng)村的土地除在法律上屬于國家之外，還屬于集體所有?！奔w的概念并不明確，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有、村級農(nóng)民集體所有還是村內(nèi)集體經(jīng)濟組織所有。土地產(chǎn)權(quán)主體混沌，極易導(dǎo)致基層政府組織以土地集體所有的名義，強制征收農(nóng)地，通過“反租倒包”的形式，截留和損害農(nóng)民的利益。2007年我國頒發(fā)的《物權(quán)法》賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，但是我國的土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)不能進行抵押，對于完整的產(chǎn)權(quán)概念來說，產(chǎn)權(quán)內(nèi)容比較狹窄。我國的農(nóng)民只享有承包經(jīng)營權(quán)，沒有抵押權(quán)和繼承權(quán)，這樣不易充分發(fā)揮土地的活力和作用，限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有效性。

（三）社會保障的弱化明顯制約了我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)

1. 一直以來，農(nóng)民對土地的依賴程度很高，土地承載了農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老的載體，是農(nóng)民賴以生存和生活的保障，現(xiàn)階段由于農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療社會保障水平覆蓋面較為狹窄，保障水平較低，導(dǎo)致土地的保障功能并未弱化。

2. 隨著二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村大量富余勞動力涌向大中城市。城市生活成本過高，進城務(wù)工的農(nóng)民身份并未發(fā)生改變， 基本脫離農(nóng)村卻未真正融入城市，仍然是城市的邊緣群體，尚處于城市的第三元狀態(tài)，無法享受和城市居民均等的社會保障。由于季節(jié)性、結(jié)構(gòu)性和周期性失業(yè)的存在，農(nóng)民在城市的工作流動性強，在間歇性失業(yè)的狀況下，農(nóng)民對土地的心理依賴更加強烈，土地仍然是農(nóng)民失業(yè)后的最后一道保護線。

當(dāng)今社會，土地保障功能日益凸顯，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)意識增強，農(nóng)民對通過土地保值增值的意念強烈，想讓農(nóng)民放棄土地，使土地進入流轉(zhuǎn)市場必須提高農(nóng)村的社會保障，代替農(nóng)地保障功能，置換出農(nóng)民土地的使用權(quán)。

（四）農(nóng)民主體認(rèn)知的缺失

農(nóng)民是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體，但在土地流轉(zhuǎn)過程中基本上卻是弱者。許多農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)依然感到茫然：一是對土地流轉(zhuǎn)相關(guān)方面的知識欠缺，使得土地流轉(zhuǎn)處于盲目、自發(fā)的無序狀態(tài)，沒有發(fā)揮農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體積極性，同時不熟悉法律政策，對土地承包經(jīng)營權(quán)認(rèn)識模糊，在土地流轉(zhuǎn)中不能有效認(rèn)識和維護自己的合法權(quán)利。二是中國農(nóng)村自古存留的戀土情結(jié)，使得農(nóng)民對土地依賴情感較深，即便撂荒內(nèi)心仍不愿輕易流轉(zhuǎn)土地，農(nóng)村人際交往的相對有限性和不流動性，使得農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)時往往在小區(qū)域進行。

（五）基層政府強行流轉(zhuǎn)，抑制農(nóng)民的積極性

所謂強行流轉(zhuǎn)，是指違背“依法、自愿、有償”的原則，不征求農(nóng)民同意，不顧農(nóng)民意愿，利用行政權(quán)利和手段，流轉(zhuǎn)自己轄區(qū)的農(nóng)戶土地。據(jù)國家農(nóng)業(yè)部調(diào)查縣統(tǒng)計，有20%的調(diào)查縣曾發(fā)生強行流轉(zhuǎn)問題和糾紛。早在2001年12月30日，中共中央《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（中發(fā)〔2001〕18號）中舊明確指出，“土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上。在承包期內(nèi)，農(nóng)戶對承包的土地有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，有權(quán)依法自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式?！钡怯行┗鶎诱虼寮w組織為了片面追求和進行農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，違背農(nóng)民意愿，隨意更改土地承包關(guān)系，強行進行土地流轉(zhuǎn)。為了彰顯政績，片面追求經(jīng)濟利益，越位、越權(quán)進行各種商業(yè)性征地、建設(shè)性征地以及“低征高買”等土地運作，極大地抑制了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。

二、法國政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的措施

1789年法國大革命以后，法國的土地所有權(quán)由封建領(lǐng)主變?yōu)檗r(nóng)民的小塊私有。小農(nóng)經(jīng)濟使得農(nóng)地更加細(xì)碎化、零散化。與歐洲國家相比，法國的小農(nóng)式零散經(jīng)營比較嚴(yán)重，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。20世紀(jì)20年代，政府進行了一系列的改革，有效的促進了土地流轉(zhuǎn)，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

（一）制定法律法規(guī)，在制度上激勵和調(diào)控農(nóng)地流轉(zhuǎn)

為了改變小農(nóng)式的分散經(jīng)營狀態(tài)，法國政府頒布了一系列的法律法規(guī)，有效的整合了土地資源。

1. 1960年法國通過了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》，實行層級補助方法，按土地流轉(zhuǎn)的性質(zhì)、面積對農(nóng)民實行不同的補助金額。為了刺激土地流轉(zhuǎn)，政府除了對流出土地的農(nóng)民進行財政補貼外，對流入土地達到規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)者給予優(yōu)惠的信貸政策。如：免費登記、低息貸款。

2. 1962年法國通過了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法補充法案》，各省成立“調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)社會行動基金”，對65歲以上退休人員并放棄土地經(jīng)營者，給予一定金額的補助，以保障老人失地后的生活，有利的促進了土地流轉(zhuǎn)。

3. 20世紀(jì)70年代初期，法國政府設(shè)立了“非退休金的社會福利補助基金”，對退休老人放棄土地經(jīng)營者放寬至55歲。

4. 1804年頒布了《法國民法典》，第581條確立了土地的用益物權(quán)屬性，第595條和2118條確定了農(nóng)民用益權(quán)流轉(zhuǎn)包括；出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)出、抵押等，為土地流轉(zhuǎn)行為提供了法律保障和支持。

（二）科技興農(nóng)，注重農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和農(nóng)民培訓(xùn)

1. 法國政府十分重視農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)教育的發(fā)展，提出“依靠發(fā)展和普及技術(shù)進步成果提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率”，建立了比較健全的農(nóng)業(yè)推廣組織，從中央到地方均設(shè)立了專業(yè)技術(shù)研究所和技術(shù)中心，它們對科研成果進行適應(yīng)本地區(qū)的中間試驗后，通過農(nóng)場主或者各省農(nóng)會的技術(shù)顧問把科研成果推廣出去。

2. 加強農(nóng)民的技能培訓(xùn)，積極推行“農(nóng)民高學(xué)歷”計劃，這是法國農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)有效性的保障，也是實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)現(xiàn)代化的關(guān)鍵。全國設(shè)立了農(nóng)業(yè)技術(shù)教育定向委員會，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展。1960年至1975年，全國建立了一批農(nóng)業(yè)科研結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)高等院校，在每個省建立農(nóng)業(yè)中學(xué)，初高等院校和農(nóng)業(yè)中學(xué)的正規(guī)教育外，還以農(nóng)業(yè)中學(xué)為中心在周圍設(shè)立了農(nóng)業(yè)初中、青年農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)中心和短期專業(yè)技術(shù)教育班。形成了教育、科研、推廣相結(jié)合，高、中、初等不同層次相配套的農(nóng)業(yè)教育體系。并將農(nóng)業(yè)職業(yè)培訓(xùn)證書細(xì)分四類：農(nóng)業(yè)學(xué)徒證書（BAA）、農(nóng)業(yè)職業(yè)結(jié)業(yè)證書（BEPA）、農(nóng)業(yè)技師證書（BTA）、高級教師證書（BTS），規(guī)定只有取得農(nóng)業(yè)職業(yè)培訓(xùn)證書才能成為合格的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。

（三）建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介，有效引導(dǎo)農(nóng)地的適度規(guī)?；?jīng)營

1960年法國頒布的《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》，要求各省成立土地整治與農(nóng)村安置公司，這是一種不以營利為目的、由國家代表實施監(jiān)督的公司，其作用在于購買不利于農(nóng)民生產(chǎn)的小塊土地，，并把買進的土地經(jīng)過整治后以保價賣給具有一定規(guī)模的農(nóng)場主或者有能力經(jīng)營的農(nóng)民，通過租賃經(jīng)營這種土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式加快土地集中。農(nóng)民在出賣土地時，必須通知整治公司，如果整治公司認(rèn)為買賣不合理，它就會提出收購農(nóng)民的土地；如果農(nóng)民堅持要賣土地，那么土地整治公司具有優(yōu)先購買權(quán)。土地整治與農(nóng)村安置公司的成立，降低了履約成本和談判成本，極大地保證了農(nóng)戶的權(quán)益，保證了農(nóng)業(yè)用途不被隨意破壞，促進了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序性。

三、法國農(nóng)地流轉(zhuǎn)對我國的啟示

我國在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在著諸多問題，在相關(guān)法律政策不健全和缺乏有效監(jiān)督的情況下，借鑒法國土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，結(jié)合我國自身的情況，不斷提高政府的公共服務(wù)能力，才能順利實現(xiàn)我國農(nóng)村集體土地自愿、有償、高效運轉(zhuǎn)的目標(biāo)。

（一）積極開展流轉(zhuǎn)服務(wù)、培育良好的流轉(zhuǎn)市場環(huán)境，建立統(tǒng)一、有序、規(guī)劃的土地流轉(zhuǎn)市場

1. 逐步完善流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺和網(wǎng)絡(luò)，不斷健全流轉(zhuǎn)機制。以信息技術(shù)為依托，建立由縣級土地流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站組成的縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系。建立土地流轉(zhuǎn)信息數(shù)據(jù)庫，建立土流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，以科技為支撐實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)信息的共享，使供需雙方及時準(zhǔn)確獲取可靠信息。

2. 積極鼓勵支持建立流轉(zhuǎn)服務(wù)中介，土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)是推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；闹匾画h(huán)，它可以降低土地流轉(zhuǎn)過程中的制度博弈和福利成本，為供需雙方牽線搭橋，提供法律政策宣傳、流轉(zhuǎn)咨詢、合同簽訂指導(dǎo)、利益關(guān)系糾紛等服務(wù)。促進土地資源的優(yōu)化配置。政府應(yīng)在有條件的地方試點，逐步推廣完善。

3. 建立農(nóng)村土地價格指導(dǎo)評估機制，根據(jù)土地等級、地理位置等因素，為土地流入方和流出方提供了市場價格指導(dǎo)服務(wù)，克服或杜絕土地流轉(zhuǎn)交易價格過高或過低的不公平流轉(zhuǎn)現(xiàn)象發(fā)生，減少或避免土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛，切實維護流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

（二）建立健全流轉(zhuǎn)程序，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

我國農(nóng)地的土地流轉(zhuǎn)多以私下交易為主，口頭協(xié)商議價，無任何書面合同，甚至沒有集體備案，缺少法律的保護，在這種情況下，容易導(dǎo)致流入流出雙方的權(quán)、責(zé)、利失去有效保障。另外，一些基層政府在缺乏有效監(jiān)督的情況下，強行進行土地流轉(zhuǎn)，違背和損害了農(nóng)民的利益。

1. 建立統(tǒng)一規(guī)范的合同文本，各地要嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包法》，以及農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，建立土地流轉(zhuǎn)的合同文本。強化發(fā)包方、流出方和流入方三方的“契約”行為，保持土地流轉(zhuǎn)承包關(guān)系及經(jīng)營權(quán)益分配的合法性和規(guī)范性

2. 建立健全登記備案制度，對流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)資料進行歸案并妥善保管，建立流轉(zhuǎn)情況登記冊，及時記載和反映流轉(zhuǎn)情況。

3. 完善土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁、調(diào)解機制。根據(jù)土地相關(guān)法律法規(guī)的要求，縣區(qū)建立起糾紛仲裁機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起調(diào)解機構(gòu)，負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解和仲裁，這是針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)納入法制化、規(guī)范化軌道的重要手段。

4. 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，建立有效監(jiān)督機制。通過政策和法律明確界定基層政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的地位與作用，主要是承擔(dān)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、管理、服務(wù)和調(diào)處等職責(zé)。建立社會監(jiān)督機制，保證農(nóng)民可以通過正常的渠道維護自己的利益。

（三）創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制

我國的土地流轉(zhuǎn)方式主要包括：轉(zhuǎn)讓、出租、互換、轉(zhuǎn)包、股份合作五種形式。實踐中出現(xiàn)的“返租倒包”“土地信托”是土地流轉(zhuǎn)形式的創(chuàng)新，都具有可取性。在“不改變土地所有權(quán)性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益下”可引導(dǎo)農(nóng)民入社、農(nóng)民入股，發(fā)展土地股份合作社，放開放活土地承包經(jīng)營權(quán)，積極探索土地經(jīng)營對外租賃、村集體與經(jīng)營大戶合作經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動及開發(fā)經(jīng)營第三產(chǎn)業(yè)等多種合作社模式。由合作社整合生產(chǎn)要素、組織生產(chǎn)運營。在現(xiàn)有的土地制度框架內(nèi)，鼓勵大膽創(chuàng)新，將土地資源變?yōu)橥恋刭Y本。

（四）開展新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)

壯大新型職業(yè)農(nóng)民隊伍，整合教育培訓(xùn)，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育。著力打造一支適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的生產(chǎn)經(jīng)營主體和農(nóng)村實用人才隊伍。圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)開展農(nóng)業(yè)技能和經(jīng)營能力培養(yǎng)培訓(xùn)，擴大農(nóng)村實用人才帶頭人示范培養(yǎng)培訓(xùn)規(guī)模，加大對專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場經(jīng)營者、農(nóng)民合作社帶頭人、農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理人員、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)人員和返鄉(xiāng)農(nóng)民工的培養(yǎng)培訓(xùn)力度。各基層政府應(yīng)制定新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)計劃，根據(jù)不同崗位和不同產(chǎn)業(yè)確定相應(yīng)的培訓(xùn)內(nèi)容，幫助農(nóng)民切實解決農(nóng)工生產(chǎn)中的實際技術(shù)難題。

（五）提高農(nóng)村社會保障水平，完善農(nóng)村社會保障機制

農(nóng)村土地是農(nóng)民的生產(chǎn)和生活資料，它承載了社會保障的功能。只有通過完善社會保障制度，提高農(nóng)民的社會保障水平，才能弱化土地的保障功能，消除農(nóng)民失地后的后顧之憂。

一是要加快戶籍制度改革，徹底消除城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，形成于計劃經(jīng)濟時代的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，逐步附加了各種經(jīng)濟社會功能于其中，最重要的是將福利保障的提供與否與戶籍捆綁在一起。擁有農(nóng)村戶籍的農(nóng)村居民，較少享有與城市居民相同的福利保障.最為突出的問題就是在城市里工作、生活的農(nóng)民工不能享受與城市居民同等的公共服務(wù)。2014年國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，意見指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)，在解決城鄉(xiāng)二元壁壘的結(jié)構(gòu)上，此為較大的突破。但真正需要改善的是制度背后的公共服務(wù)差距，包括農(nóng)民進城后的就業(yè)、子女教育、養(yǎng)老、住房等。

二是是要提高農(nóng)村社會保障水平。目前，我國農(nóng)村的社會保障水平偏低，與城市的保障水平差距較大，并且我國農(nóng)民的參保意識不強，導(dǎo)致農(nóng)村社會保障覆蓋面窄。應(yīng)進一步健全社會保障體系，貫徹廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)原則，解決農(nóng)民的后顧之憂。

（六）選取農(nóng)民代表，以擴散的形式加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)的宣傳

由于獲取信息渠道狹窄，知識水平有限，導(dǎo)致農(nóng)民不能及時有效地了解國家關(guān)于土地方面的政策信息。封閉式的農(nóng)地耕作不能有效提高農(nóng)地效益，發(fā)揮農(nóng)民的主體地位。可以換一種說法，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效益很大程度上取決于縣級政府參與的政治意愿與能力，基層政府對這項工作的投入宣傳決定了土地流轉(zhuǎn)的延伸程度。可從各生產(chǎn)隊中選取代表進行最新政策引導(dǎo)，加強對農(nóng)村骨干能手的培訓(xùn)，讓代表人員擔(dān)任“傳遞者”的角色，通過代表人員的知識和政策傳遞達到全村覆蓋的效果。

四、結(jié)語

我國在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)化的過程中，農(nóng)業(yè)化仍是我國的短板，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，這是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策缺失、市場不完善，需要政府充分發(fā)揮引導(dǎo)者、組織者和監(jiān)督者的作用，在土地流轉(zhuǎn)中提供好公共服務(wù)，引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。繼續(xù)培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，堅持以糧食和農(nóng)業(yè)為主，避免“非糧化”，禁止耕地“非農(nóng)化”，因地制宜，充分發(fā)揮創(chuàng)新精神，放活土地經(jīng)營權(quán)。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，需要循序漸進，土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇，決策權(quán)都在農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。一些地方政府為了政績和利益，采取行政命令盲目推進，政府應(yīng)明確自身職責(zé)，堅持土地流轉(zhuǎn)依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，充分保證農(nóng)民的利益，建立一個與農(nóng)村發(fā)展要求相協(xié)調(diào)、與農(nóng)村生產(chǎn)力水平相適應(yīng)、與農(nóng)民承受能力相符合的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。

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（作者單位：中央民族大學(xué)公共管理學(xué)院）