淺議行政事業(yè)單位國庫集中支付制度

摘要：十八屆三中全會以來，我國的財政體制改革已經(jīng)取得了以預(yù)算改革、稅制改革和國庫集中收付制度為重點的財政制度改革的不錯成績。尤其是國庫集中收付制度的改革直接影響到我國公共財政理念的轉(zhuǎn)型和實施。文章從行政事業(yè)單位國庫集中支付制度在現(xiàn)階段的運行過程中所遇到的問題以及形成這些問題的原因出發(fā)，探討解決這些問題的對策，希望我國的財政體制改革能更加深入和徹底，盡早建立以提供公共服務(wù)和宏觀調(diào)控為主的新型公共財政體制。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；國庫集中支付制度；對策

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，原有傳統(tǒng)的分散支付制度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公共財政體制建設(shè)的需要。在“十五”期間，我國的國庫集中支付制度的實施，切切實實的解決了財政支付過程中存在的一些問題和弊端。

一、國庫集中支付制度的意義

國庫集中支付制度，是指政府將所有的財政性資金都納入國庫單一賬戶管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，而支出則是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以健全的財政支付系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng)為依據(jù)，對預(yù)算單位需要購買的商品或勞務(wù)而要支付的款項經(jīng)過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位的一種制度。在國庫集中支付制度下，財政資金并沒有下?lián)艿礁黝A(yù)算單位，而是由財政國庫直接進(jìn)行支付。這樣既減少了預(yù)算單位的存量資金，使得財政資金可以集中起來而不是分散在各個預(yù)算單位，便于財政做宏觀的統(tǒng)籌安排，也減少了由預(yù)算單位自己進(jìn)行支付而發(fā)生舞弊的可能，這是其一。其二，國庫集中支付制度也是當(dāng)今國際社會所普遍采用的一種政府資金管理制度。我們可以借鑒國際上其他國家在運行國庫集中支付制度時的先進(jìn)經(jīng)驗和優(yōu)點，從而使我們更加踏實、深入的推進(jìn)財政體制的改革。

二、國庫集中支付制度利弊分析

（一）國庫集中支付制度的優(yōu)點

1. 盤活存量資金，提高資金使用效率

在傳統(tǒng)的財政資金支付制度下，國庫資金從年初預(yù)算到行政事業(yè)單位，便由行政事業(yè)單位自行安排使用支付。各個單位項目安排進(jìn)度不一，資金支付遲早不一。這就形成了大量的沉淀資金在預(yù)算單位。而國庫集中支付制度則是能把資金集中起來統(tǒng)籌安排，靈活運用，極大的提高了財政資金的使用效率。

2. 規(guī)范了支付行為，預(yù)防舞弊發(fā)生

在國庫集中支付制度下，行政事業(yè)單位的購買商品和勞務(wù)的行為，經(jīng)過了事前預(yù)算、政府采購和最后的國庫集中支付將資金直接支付到商品和勞務(wù)的供應(yīng)商手中。這就減少了資金的周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，也減少了好大一部分的人情面子，預(yù)防了一些舞弊行為的發(fā)生。

3. 加強了財政監(jiān)督力度

我國現(xiàn)行的行政事業(yè)單位的會計核算制度是收付實現(xiàn)制。如果沒有預(yù)算管理、政府采購和國庫集中支付，要想知道行政事業(yè)單位的財政資金用到哪了、怎么用的，只有通過事后報表和事后審計才能知曉。無疑，這大大削弱了財政的監(jiān)督力度。而如今的財政體制改革將預(yù)算管理、政府采購和國庫集中支付結(jié)合起來，同時進(jìn)行，財政資金的運用就不僅有事前的預(yù)算、事中的采購，還有事后的支付，都在財政及政府機關(guān)的監(jiān)督之下。這也是我國建立高效政府和廉潔政府的前提。

（二）國庫集中支付制度的不足

1. 不能和部門預(yù)算完美結(jié)合

修訂后的預(yù)算法規(guī)定，本級人民代表大會或本級人民代表大會常務(wù)委員會審核本級政府的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算和決算執(zhí)行。這就和預(yù)算的施行形成了時間差，使國庫集中支付的項目不能和預(yù)算項目做到完全一致。在部門預(yù)算經(jīng)審批前，為保證政府部門的正常運行，行政事業(yè)單位的有些開支是必須支付的。所以，這就沒能和部門預(yù)算做到完美結(jié)合。

2. 流程繁瑣，資金支付效率不高

在國庫集中支付制度下，每一筆資金的支付，尤其是直接支付，在商品或勞務(wù)驗收完工后，先由預(yù)算單位提出網(wǎng)絡(luò)支付申請，帶好紙質(zhì)的發(fā)票和相關(guān)手續(xù)去當(dāng)?shù)刎斦膰鴰觳块T層層審核把關(guān)確認(rèn)無誤后，再由國庫部門將資金支付給供貨方。這樣的流程在運行過程中，延長了資金的支付期限，違背了公共財政的便民原則。而且，在此支付過程中，由于一個地區(qū)的國庫部門面對的是本區(qū)域內(nèi)所有的行政事業(yè)單位，所以，將甲供貨方的款項打給乙供貨方的事時有發(fā)生，這也不是我們公共財政改革的初衷。

3. 信息化程度低

在美國、法國、日本、巴西等國庫集中支付制度實行較早的國家，都有一個健全的、強大的電子信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，直接聯(lián)網(wǎng)中央和地方政府的所有的財政資金收付情況。這樣國家就更能及時、準(zhǔn)確的掌握財政資金的流向和動態(tài)。而我們國家現(xiàn)階段的國庫集中支付制度卻沒有這樣從上到下的健全的電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，以更加全面的反映中央和地方的財政資金情況。不僅如此，現(xiàn)行的國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)還時常有一些缺陷出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)維護(hù)又不能及時跟進(jìn)。這就給國庫集中支付制度的徹底實行造成一些制約因素。

4. 人員素質(zhì)和水平要求不高

在國庫集中支付制度下，預(yù)算單位的所有賬務(wù)又回歸到了本單位。除了賬務(wù)系統(tǒng)的操作外，還增加了國庫集中支付系統(tǒng)的操作、部門預(yù)算的網(wǎng)上編制、工資系統(tǒng)的操作和固定資產(chǎn)的電子軟件記錄等業(yè)務(wù)。這就要求在國庫集中支付制度下需要的不僅僅是單純的財務(wù)人員，更需要的是懂財務(wù)、懂會計電算化和熟悉各項財經(jīng)法律法規(guī)的人才，尤其是能不斷適應(yīng)新制度改革的復(fù)合型財務(wù)人員。

三、影響國庫集中支付制度實施效果的因素分析

（一）思想意識因素

在我國的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，傳統(tǒng)的分散支付制度實施了很長一段時間，各級政府的財政部門和其他行政事業(yè)單位已經(jīng)習(xí)慣了將財政資金預(yù)算到單位，然后由單位自主進(jìn)行支配和支付。而國庫集中支付則是一種全新的理念，要求各級行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人和財務(wù)人員解放思想意識，從財政資金的撥付、使用和最后的績效考核都要接受新的改變。因此，在這個改變的過程就形成了國庫集中支付制度改革的制約因素。

（二）制度設(shè)計

任何一項體制的改革，都要有立法的跟進(jìn)。我國目前《預(yù)算法》的審批實施時間未能和國庫集中支付同步進(jìn)行，行政事業(yè)單位的會計核算制度仍然使用收付實現(xiàn)制而非全責(zé)發(fā)生制，固定資產(chǎn)的核算不計提折舊等。這些制度設(shè)計的缺陷也形成了國庫集中支付制度全面實施的制約因素。

（三）配套設(shè)施

硬件方面，沒有一個健全的完整的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，就讓國庫集中支付制度在運行中，不能完全發(fā)揮其統(tǒng)收統(tǒng)支財政資金的職能，也不能提供全面的信息資料。軟件方面，人員素質(zhì)和技術(shù)水平的滯后，也讓國庫集中支付制度在運行中遇到了很多障礙，阻礙了國庫集中支付制度的全面推行。

雖有上述制約因素影響著國庫集中支付制度的實施效果，但是為了滿足現(xiàn)如今市場經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的轉(zhuǎn)變和運行，我們只有不斷的進(jìn)行改革，摸索著前行，讓我們的政府部門更好的為人民服務(wù)。我們只有在不斷的前行過程中，且改革，且改進(jìn)，且完善。

四、優(yōu)化國庫集中支付制度的對策

（一）加強預(yù)算制度的改革

新預(yù)算法的推出實施，將預(yù)算內(nèi)容細(xì)化到了目級科目，并且一再強調(diào)預(yù)算公開與透明，引入了預(yù)算績效考核概念，擴大了政府收支預(yù)算范圍，制定了預(yù)算審查體系框架。但仍未改變當(dāng)年預(yù)算當(dāng)年審核的原則，這就使預(yù)算的審批滯后于預(yù)算的執(zhí)行。美國的預(yù)算編制是在預(yù)算生效前一年的3月份開始實行，有充足的時間去審核和下達(dá)。而我國的預(yù)算編制時間是在預(yù)算年度前一年的11月份左右進(jìn)行，而審核則是在預(yù)算年度3月份的兩會上進(jìn)行。每個預(yù)算年初的國庫集中支付就不能嚴(yán)格按照預(yù)算項目進(jìn)行支付。如果我國能將預(yù)算的編制和審核下達(dá)時間安排的更加合理一些，那國庫集中支付制度就能嚴(yán)格執(zhí)行編制的預(yù)算，減少預(yù)算執(zhí)行過程中的調(diào)整項目，避免預(yù)算執(zhí)行在年末集中進(jìn)行的現(xiàn)象發(fā)生。這樣也就做到了預(yù)算控制和國庫集中支付的完美結(jié)合，使政府部門的每一筆開支都能做到有預(yù)算、有指標(biāo)，且通過國庫集中支付制度直接支付給商品或勞務(wù)的供應(yīng)商。

（二）簡化流程，提高資金支付效率

國庫集中支付制度的核心就是通過國庫單一賬戶來完成財政資金的支付。其本意是規(guī)范財政資金的支付行為、提高財政資金的使用效率、為預(yù)算執(zhí)行提供保障。國庫單一賬戶的運作是國家財政資金正常運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，也是國庫單一賬戶體系的核心?，F(xiàn)階段的國庫單一賬戶的支付流程繁瑣，影響到了財政資金的支付效率。因此，我們應(yīng)該考慮通過掃描、上傳紙質(zhì)材料等電子網(wǎng)絡(luò)流程來替換預(yù)算單位和財政國庫部門之間的人員往來，同時依靠預(yù)算單位上報的電子信息為準(zhǔn)直接審核支付，而不是國庫部門依據(jù)預(yù)算單位傳遞的紙質(zhì)材料重新打印支付憑證進(jìn)行支付。這樣既減少了出錯的可能，也減少了支付所需要的時間。這就符合了財政體制改革的初衷：建立一個廉潔、透明、高效的公共財政。

（三）建立一套先進(jìn)的信息系統(tǒng)

如美國的GFMIS系統(tǒng)，就涵蓋了所有的部門預(yù)算、所有的財政撥款及國庫單一賬戶資金所有的流入和流出。法國的國庫收付系統(tǒng)、日本的國庫信息管理系統(tǒng)、巴西政府的財務(wù)信息系統(tǒng)，都能反映從中央到地方所有財政資金的運行情況。借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，我國應(yīng)該建立一套健全的集預(yù)算、收付和管理于一體的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，進(jìn)一步加速我國國庫電算化以及財、稅、庫、行之間的計算機聯(lián)網(wǎng)進(jìn)程，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通、信息共享、互相監(jiān)督。通過此系統(tǒng)，能觀察到整個中央和地方的財政收支預(yù)算情況，還避免了財政收入資金在各級收入過渡賬戶的沉淀情況，增加了財政資金的時效性，提高了財政資金的使用效率。同時，還便于財政部門對財政資金進(jìn)行監(jiān)督和制約，將未支出的財政資金集中在國庫單一賬戶中，更加有利于財政部門對資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，充裕的財力可提高國家財政的宏觀調(diào)控能力。

（四）培養(yǎng)一批高素質(zhì)、高水平的業(yè)務(wù)人員

任何一項改革的成功，都離不開人才的培養(yǎng)和跟進(jìn)。國庫集中支付制度的改革更是涉及到從上到下各級政府的所有行政事業(yè)單位。所以培養(yǎng)一批懂業(yè)務(wù)、高素質(zhì)的財務(wù)人才迫在眉睫。我國財政部門應(yīng)該通過競爭選拔、集中培訓(xùn)和跟蹤教育等方式對各級行政事業(yè)單位的財務(wù)人員進(jìn)行補充，使我國的國庫集中支付制度改革得以順利進(jìn)行，盡早實現(xiàn)公共財政理念。

五、結(jié)語

我國的國庫集中支付制度改革是實現(xiàn)我國公共財政理念改革的重點，是政府支出管理的重要手段，也是預(yù)算執(zhí)行的必要保障。由于我國的分散支付制度實行了好長一段時間，在國庫集中支付制度實施初期，有其必然的制約因素和存在的一些問題。比如和預(yù)算制度、稅收制度的改革不是很契合，支付流程不是很完美，信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不是很健全，再有就是人員因素的制約等方面的問題。但是，任何一項體制的改革，都是一個循序漸進(jìn)的過程。我們只有不斷加強立法的跟進(jìn)，從試點到全面鋪開的大量的宣傳和思想意識改變的跟進(jìn)，技術(shù)支持、軟硬件實施等配套設(shè)施的跟進(jìn)等。本文針對以上問題提出了一些相應(yīng)的改進(jìn)措施，希望能對我國的國庫集中支付制度改革順利實施有所幫助。

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（作者單位：陜西省神木縣人民法院）