我國社會保險基金監(jiān)管的問題與對策研究

摘要：社會保險基金是一項專項資金，是人民群眾的“養(yǎng)命錢”，但當(dāng)前社會擠占、挪用社會保險基金的現(xiàn)象十分普遍，我國的社會保險基金監(jiān)管還存在著許多漏洞與不完善的地方。文章旨在從我國現(xiàn)行的社會保險基金監(jiān)管體系的結(jié)構(gòu)入手，從法律監(jiān)管、行政監(jiān)管、財政監(jiān)管、內(nèi)部控制、社會監(jiān)督五方面分析我國的社會保險基金監(jiān)管存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出了健全社?；鸨O(jiān)管法律體系、明確行政監(jiān)管主體、完善財政監(jiān)管機(jī)制、優(yōu)化社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)、充分運用社會監(jiān)督的優(yōu)勢的相關(guān)建議，以期為完善我國社?；鸨O(jiān)管提供理論支持。

關(guān)鍵詞：社會保險基金；監(jiān)管機(jī)制；社會監(jiān)督

一、我國社?；鸨O(jiān)管的概述

（一）概念界定

1. 社會保險基金

社會保險基金是為暫時失去工作機(jī)會或者喪失勞動能力的勞動者提供基本生活，由社會保險機(jī)構(gòu)根據(jù)國家有關(guān)法律建立起來的一種專款專用的社會后備基金。社保基金主要分為養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五類，其來源一般包括國家財政補(bǔ)貼、勞動者個人繳費和企業(yè)繳納，有時加上基金的利息收入。

2. 社會保險基金監(jiān)管

是指由國家行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)、國家建立或指定的專門機(jī)構(gòu)、利害管理人為保障社保基金安全和完整，依據(jù)國家相關(guān)法規(guī)和政策，對相關(guān)部門如參保單位、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及社?；鸬倪\行實施監(jiān)督與管理，以確保社?；鹫＝】蛋l(fā)展，保證基金運營的合法、真實、有效，最大程度地保障被保險人的合法利益。

（二）目前我國社?；鸨O(jiān)管的成效

1. 社?；鸨O(jiān)管法律法規(guī)逐步完善

1996年以來，國務(wù)院和勞動保障部、財政部先后制定了《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線暫行規(guī)定》《社會保險基金財務(wù)制度》《社會保險基金財政專戶管理暫行辦法》等社?；鸸芾矸梢?guī)定，分別從采取基金收支分開、加強(qiáng)社?；鹭攧?wù)管理、實行財政專戶保證專款專用等方面為社?；鸨O(jiān)管提供了法律依據(jù)；2011年實行的《社會保險法》對社保基金監(jiān)管的主體和監(jiān)管內(nèi)容做出了具體的原則性規(guī)定，對監(jiān)管工作的展開具有重要的指導(dǎo)意義。

2. 社?；鸨O(jiān)管途徑初步確定

目前為止，我國已經(jīng)建立了法律監(jiān)管、行政監(jiān)管、財政監(jiān)管、內(nèi)部控制、社會監(jiān)督并存的社?；鸨O(jiān)管體系并且形成了多部門，包括人社局、財政、稅務(wù)、審計等眾多部門在內(nèi)協(xié)作機(jī)制，共同對社保基金進(jìn)行監(jiān)管。2013年相繼頒布了《關(guān)于開展社會保險基金社會監(jiān)督試點的意見》和《社會保險基金監(jiān)督工作要點》，加強(qiáng)了對社會監(jiān)督的重視。社?；鸨O(jiān)管體系的不斷發(fā)展與完善保證了社會保險事業(yè)的健康發(fā)展，但由于時間與國情的局限性，社保基金監(jiān)管體系還不夠完善，存在諸如法律監(jiān)管缺乏依據(jù)，行政監(jiān)管獨立性差，財政監(jiān)管不力，內(nèi)部控制技術(shù)支持不到位，社會監(jiān)督無制度保障等問題阻礙著社會保險事業(yè)的進(jìn)一步壯大。這一切都要求加快社會保險基金監(jiān)管體系健全的進(jìn)程，完善社?；鸨O(jiān)管，使其更好地發(fā)揮其對基金的監(jiān)管作用，保證基金的規(guī)范使用，造福人民與社會。

3. 各省市社會保險監(jiān)督委員會相繼成立

為了加強(qiáng)對社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的社會監(jiān)督，保證社保基金收支、運營的健康發(fā)展，各省市逐步建立了社會保險監(jiān)督委員會。社會保險監(jiān)督委員會一般由政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，有關(guān)部門和企業(yè)代表及專家構(gòu)成，其性質(zhì)是一個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

4. 現(xiàn)場監(jiān)督與非現(xiàn)場監(jiān)督配合使用

為了實現(xiàn)對社?；鹗罩А⒒疬\營和基金投資收益等情況的全面、動態(tài)監(jiān)管，根據(jù)2001年頒布的《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》規(guī)定，我國采取雙管齊下的基金監(jiān)管方式。一方面采用直接派遣工作人員到被監(jiān)督單位，通過監(jiān)管人員的常規(guī)檢查、專項監(jiān)督以及對基金挪用案件的現(xiàn)場監(jiān)督方式，保證基金監(jiān)管的真實與準(zhǔn)確；另一方面利用報表以及社保基金監(jiān)管的信息管理系統(tǒng)的非現(xiàn)場監(jiān)督方式對有關(guān)機(jī)構(gòu)的基金運行進(jìn)行全方位的適時監(jiān)管。

二、我國社會保險基金監(jiān)管存在的問題

（一）社保基金監(jiān)管法律體系不健全

首先，法律體系不健全，立法層次低，目前我國社?；鸨O(jiān)管方面只有國務(wù)院、人社局頒布的一些行政規(guī)章，沒有更高層次的法律保障基金監(jiān)管的有效實施，也沒有專門的社?；鸨O(jiān)管法，法律體系不健全。

其次，政策法規(guī)內(nèi)容不完備，監(jiān)管執(zhí)行效果差。2011年頒布的《社會保險法》作為社會保險法律體系核心的部分，對社保基金監(jiān)管工作僅做了原則性規(guī)定，對于監(jiān)管工作的具體環(huán)節(jié)，沒有明確的規(guī)定，實際監(jiān)管工作中可操作性差。而其他有關(guān)社?；鸨O(jiān)管的政策法規(guī)，大多簡單籠統(tǒng)，社?；鸨O(jiān)管的很多問題都沒有涉及，導(dǎo)致我國法律監(jiān)管一定程度上形同虛設(shè)。

第三，相關(guān)配套法律缺失。隨著社會保險的發(fā)展，財政、審計等部門也參與社保基金管理，諸多部門和機(jī)構(gòu)增加了基金監(jiān)管的對象和內(nèi)容。但是國家的立法并沒有與社會保險發(fā)展的步伐保持一致，相關(guān)法律對監(jiān)管主體以及眾多有關(guān)部門的職權(quán)和違法處理等沒有規(guī)定，基金監(jiān)管部門、地方政府、有關(guān)部門之間沒有明確的監(jiān)督和被監(jiān)督的主體劃分，并且處罰權(quán)的缺乏也使得基金監(jiān)管約束力差，嚴(yán)重影響基金監(jiān)督管理工作的開展。

（二）社保基金監(jiān)管主體模糊

目前我國各省市已經(jīng)相繼成立社會保險監(jiān)督委員會，負(fù)責(zé)對社保基金的收支、運營等進(jìn)行社會監(jiān)督，但大部分省市的社會保險監(jiān)督委員會沒有設(shè)立具體的辦事機(jī)構(gòu)，也沒有配置專職的負(fù)責(zé)人員，實際的監(jiān)管工作沒有很好的開展。同時，我國尚未成立獨立的基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，地方政府、社保部門既負(fù)責(zé)基金監(jiān)管，又負(fù)責(zé)基金運行，社?；鸬谋O(jiān)管與投資運營沒有分離。同時，我國基金監(jiān)管部門包括人社局、財政、稅務(wù)、審計等眾多部門，部門間沒有具體的分工與職責(zé)劃分，基金監(jiān)管主體不明確，同時各部門頒布的政策不一，缺乏協(xié)調(diào)。再加上行政監(jiān)管固有的壟斷性和官僚主義導(dǎo)致監(jiān)管失靈，嚴(yán)重影響著行政監(jiān)管的效率。

（三）社?；痤A(yù)決算約束力薄弱

2010 年《試編社會保險基金預(yù)算的意見》指出在全國范圍建立統(tǒng)一、規(guī)范的社?；痤A(yù)算制度，2012年6月《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)要健全社?；痤A(yù)算管理制度。這些為完善我國社?；痤A(yù)算管理制度提供了契機(jī)并指明了發(fā)展方向。但由于我國社?；痤A(yù)算制度實行時間短，制度還不完善，存在預(yù)算編報范圍有限、預(yù)算執(zhí)行力不足等問題，基金預(yù)決算約束力薄弱。

財政支持力度不足。2013年中國財政支出近14萬億，其中用于社會保障和就業(yè)的有14417億元，同比增長了14.6個點。這表明了國家加大了財政對社會保障的支出，但是從財政支出結(jié)構(gòu)的角度考察，社會保障支出僅占財政支出總額的9.4%的事實卻告訴我們財政對社會保障的支持力度依然嚴(yán)重不足。

（四）社?；鸾?jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制有待加強(qiáng)

社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的財務(wù)獨立性與規(guī)范性差。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)接受社會保險行政部門的管理與監(jiān)督，在很大程度上依賴于社會保險行政部門，缺乏自己獨立的財務(wù)體系。加上社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對基金的使用不夠規(guī)范，基金挪用、擠占現(xiàn)象嚴(yán)重，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對基金使用的審核與復(fù)查工作還有待加強(qiáng)。

社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作效率與服務(wù)水平低。一提起社保部門，很多老百姓的評價就是速度太慢，態(tài)度太差。群眾辦事無頭緒，在辦事大廳浪費時間和精力，這點筆者通過暑假在合肥人社局的實習(xí)深有體會。

（五）社會監(jiān)督作用發(fā)揮不充分

社會公眾的監(jiān)督權(quán)利無保障。社會公眾對社?；鸬谋O(jiān)督基本上是建議與舉報，而是否被重視和采納完全取決于相關(guān)政府部門的態(tài)度。雖然現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，群眾可以通過網(wǎng)絡(luò)對社?；鸬氖褂糜袀€大致了解，并對違法行為予以揭露，但這種監(jiān)督既沒有法律效力也缺乏法律保護(hù)，是極其不穩(wěn)定和沒有保障的。

基金信息公開不到位，群眾監(jiān)督意識差。當(dāng)前我國社?；鹦畔⒐_情況存在諸多問題，主要表現(xiàn)為信息公開不充分、不規(guī)范、不主動。我國社?；鸸芾硪约敖?jīng)辦機(jī)構(gòu)作為基金管理的主要部門，擁有社保基金的所有信息的掌握權(quán)，但社保機(jī)構(gòu)公開的信息卻只是個人繳費情況，對基金收支、投資收益等關(guān)鍵信息公布甚少，這導(dǎo)致社會公眾無法獲取基金管理的實際信息，并且相關(guān)部門對基金管理公開的信息內(nèi)容和真實程度都有待考究，社會監(jiān)督缺乏準(zhǔn)確信息作為依據(jù)。而且有些公眾對自己擁有的監(jiān)督權(quán)利無意識，對有關(guān)部門的公示信息的相關(guān)內(nèi)容也不理解，阻礙了社會監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。

三、國外有關(guān)社?；鸨O(jiān)管的經(jīng)驗及借鑒

（一）各國有關(guān)社?；鸨O(jiān)管的經(jīng)驗

1. 智利的社保基金集中監(jiān)管模式。智利成立了專門的監(jiān)督管理委員會，負(fù)責(zé)對社?；饘嵭屑斜O(jiān)管。委員會主要負(fù)責(zé)養(yǎng)老金管理公司養(yǎng)老金管理的規(guī)則制定、監(jiān)控養(yǎng)老基金的收支和運營及相關(guān)的投資活動等。智利社?；鸨O(jiān)管主體的單一性有利于保證社?；鸬耐暾５闪ｉT監(jiān)管機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)專業(yè)化程度的有限也造成了管理成本過高，達(dá)到繳費的20%的困境。

2. 美國的社?；鸱稚⒈O(jiān)管模式。美國實行多個部門對社?；鸱稚⒈O(jiān)管的模式，勞工部、國內(nèi)稅務(wù)局、養(yǎng)老金收益保險公司都是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這些部門分別負(fù)責(zé)全國就業(yè)人員福利的監(jiān)管、征收工資稅、各州的失業(yè)救濟(jì)管理的監(jiān)管、養(yǎng)老金基金監(jiān)管，而社會保險基金托管委員會作為宏觀的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)社?；鸨O(jiān)管，并主要對社?；鸬呢攧?wù)進(jìn)行監(jiān)督。

3. 德國的民主自治社?；鸨O(jiān)管模式。德國歷來主張民主自治，德國的醫(yī)療、養(yǎng)老等各類社會保險機(jī)構(gòu)均按照德國《社會法典》和相關(guān)法律的規(guī)定實行獨立的自我管理，并且通過公開選舉要求參保人和企業(yè)雇主共同參與決策。德國的養(yǎng)老金由專門的養(yǎng)老金保險機(jī)構(gòu)管理，養(yǎng)老金不參與投資只用于養(yǎng)老。

（二）國外社?；鸨O(jiān)管經(jīng)驗對于我國的啟示

各國的監(jiān)管做法各有特色，都有值得我國學(xué)習(xí)的地方?？偨Y(jié)各國的做法，主要值得借鑒的做法有以下四點：

1. 完善的法律體系是社保基金監(jiān)管的必要保障。為了保證基金監(jiān)管能夠切實執(zhí)行，多數(shù)國家通過立法的形式來加強(qiáng)對社?；鸬谋O(jiān)管，將監(jiān)管行為制度化和規(guī)范化。

2. 充分利用政府的現(xiàn)有管理部門是發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管的有效途徑。美國實行的分散監(jiān)管，根據(jù)各部門的特點賦予各部門以不同的監(jiān)管內(nèi)容與職責(zé)權(quán)限，能夠有效的及時處理出現(xiàn)的問題、危機(jī)，充分發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢。但分散監(jiān)管帶來的同時各部門間的監(jiān)管協(xié)調(diào)與職權(quán)交叉的處理也是應(yīng)該考慮的問題。

3. 專門的基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)是社?；鸨O(jiān)管獨立性的重要保證。設(shè)立專門的社?；鸨O(jiān)管委員會來獨立行使社保基金監(jiān)管權(quán)，可以有效避免基金監(jiān)管流于形式。

4. 完備的信息披露制度是基金公開透明運營的首要前提。為了保證基金的透明運營，很多國家和地區(qū)都建立了完善的社?；鹦畔⑴吨贫?，定期向社會公布社保基金的收支情況、投資狀況及其他財務(wù)數(shù)據(jù)等。

四、完善我國社?；鸨O(jiān)管的對策

（一）健全社?；鸨O(jiān)管法律體系

法律要隨著社會的發(fā)展而不斷改進(jìn)與完善，社?；鸨O(jiān)管法律也不例外。要根據(jù)我國憲法與社會保障體系的現(xiàn)狀，并結(jié)合社會保險法的頒布與實施，修訂和完善《社會保險基金財政專戶管理暫行辦法》《社會保險基金會計制度》等，實現(xiàn)對社?；鸨O(jiān)管的法制化。

加強(qiáng)基金監(jiān)管專項立法。要在結(jié)合我國社?；鸢l(fā)展的現(xiàn)實趨向的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有的行政法規(guī)中有關(guān)社?；鸨O(jiān)管方面的合理規(guī)定進(jìn)行總結(jié)吸取，盡快出臺《社會保險基金監(jiān)管法》通過社?；鸨O(jiān)管的專項法律明確相關(guān)部門和有關(guān)人員的法律責(zé)任，規(guī)范基金征繳、支付、運營等行為，并對違法的行為處罰做出明確的規(guī)定。

制定具有可操作性的監(jiān)管法律。各部門要根據(jù)自己的工作特點和職責(zé)制定適合自身的社?；鸨O(jiān)管規(guī)定，明確基金監(jiān)管的工作方式和工作方法。

（二）完善社?；鸨O(jiān)管體制

要改革我國的社保基金監(jiān)管體制，將社?；鸬谋O(jiān)管權(quán)與投資運營分離。具體的可以借鑒美國的做法，即設(shè)立不同的機(jī)構(gòu)分離現(xiàn)基金行政職能與管理職能，將社保基金的監(jiān)管權(quán)交由人社局負(fù)責(zé)，而具體的事務(wù)由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)處理。同時要設(shè)立獨立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)如社?；鸨O(jiān)督委員會來保障基金監(jiān)管的客觀、公正。

（三）建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制

社?；饐栘?zé)制關(guān)系到人民對政府的信任及社會保障制度的透明度和民主化程度。要明確社?；鸨O(jiān)管管理事故認(rèn)定的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)和追究程序，制定合理的處罰標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格約束領(lǐng)導(dǎo)干部的主體行為，對不依法管理基金、胡亂擠占挪用基金的相關(guān)責(zé)任人必定從嚴(yán)處罰，保證領(lǐng)導(dǎo)干部的清正廉潔。

（四）完善財政監(jiān)管機(jī)制

完善社保基金預(yù)決算制度。擴(kuò)大社?；痤A(yù)算編報范圍是社?；鸢l(fā)展的必然要求，要在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育、新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保七大社?；鸬幕A(chǔ)上，進(jìn)一步將所有的社?；鸲技{入預(yù)算，以便對社?；疬M(jìn)行全面監(jiān)督。同時要嚴(yán)格規(guī)范社?；痤A(yù)算執(zhí)行，要求各級財政、人力資源社會保障部門要制定相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行程序和違反處理規(guī)則并嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行，加強(qiáng)社保基金預(yù)決算執(zhí)行力度。

加強(qiáng)國家財政制度改革，一是積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。國家財政一方面要在金額上增加對社會保險的補(bǔ)貼，另一方面也要整體支出結(jié)構(gòu)中提高社會保險的支出比例，確保社?；鸬臄?shù)量和規(guī)模能夠滿足實際需要；二是專員辦應(yīng)成為財政監(jiān)管的重要力量。

（五）優(yōu)化社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)

社保機(jī)構(gòu)垂直化的官僚性組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會要求的高效率、網(wǎng)絡(luò)化、人性化社會保障服務(wù)的要求。要在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，在進(jìn)行業(yè)務(wù)流程的再造，實行網(wǎng)絡(luò)化的信息管理和提高以公眾需求與滿意度為導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，發(fā)展扁平狀的、網(wǎng)絡(luò)化、人性化的新型社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)組織形式，提高機(jī)構(gòu)的效率和服務(wù)水平。

一是要采用“前后臺”的服務(wù)集成模式，由前臺直接面向公民承接服務(wù)請求和返回服務(wù)結(jié)果，后臺則負(fù)責(zé)處理實際任務(wù)。

二是要積極推進(jìn)信息化進(jìn)程。要充分利用信息時代的網(wǎng)絡(luò)資源為內(nèi)部控制提供技術(shù)支持。

三是全面提高社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員服務(wù)質(zhì)量。

（六）充分運用社會監(jiān)督的優(yōu)勢

根據(jù)《2013年關(guān)于開展社會保險基金社會監(jiān)督試點的意見》和《2013年社會保險基金監(jiān)督工作要點》要求的進(jìn)一步加強(qiáng)社會的直接監(jiān)督的文件精神，通過多樣化的社會監(jiān)督途徑充分發(fā)揮社會監(jiān)督的優(yōu)勢。

一是擴(kuò)大公眾參與權(quán)。社會保險決策過程和結(jié)果的公開，并且重大的社會保險改革方案和政策，都要廣泛聽取專家學(xué)者和社會各方面意見，可以有條件的開展社會聽證會。

二是加強(qiáng)信息披露?，F(xiàn)行有效的社會保險法規(guī)、制度、政策、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)辦流程，應(yīng)按政務(wù)公開要求在政府門戶網(wǎng)站等載體予以公布，方便公眾查詢和監(jiān)督。社會保險基金收入、支出、結(jié)余和收益情況，要按規(guī)定向社會披露，為公眾監(jiān)督提供信息渠道。

三是加強(qiáng)輿論監(jiān)督。要注重發(fā)揮各種輿論工具的監(jiān)督作用，暢通溝通渠道，如新聞媒體可利用自身優(yōu)勢，積極宣傳社會保險政策法規(guī)，對發(fā)現(xiàn)的涉嫌社會保險基金違法違規(guī)問題，及時調(diào)查報道，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。

四是完善社會監(jiān)督員的獎勵政策。加大對社會監(jiān)督員的獎勵力度和采取多樣化的獎勵方式，吸引更多的社會專業(yè)人士，分析社會保險制度運行情況，發(fā)現(xiàn)基金管理漏洞，提出完善的專業(yè)建議。

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（作者單位：安徽大學(xué)管理學(xué)院）