國外“低碳經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的財(cái)政政策工具選擇探究

摘要：在全球“低碳革命”大潮中，各國運(yùn)用的財(cái)政政策工具發(fā)揮了重要作用。比較分析發(fā)現(xiàn)，國外發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策工具選擇與運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)有開征碳稅或（和）其他綠色稅種、收入預(yù)算管理及稅收中性：財(cái)政支出區(qū)別補(bǔ)貼生產(chǎn)與消費(fèi)：財(cái)政信用正面激勵(lì)、扶持與稅制設(shè)定逆向約束、規(guī)制相兼：相機(jī)抉擇并創(chuàng)新各種財(cái)政政策工具：綠色財(cái)政政策工具協(xié)同綠色金融、綠色保險(xiǎn)、低碳技術(shù)專利保護(hù)、綠色政府績效考評(píng)、生態(tài)法治等其他政策工具運(yùn)用。

關(guān)鍵詞：低碳經(jīng)濟(jì)；財(cái)政政策工具；生態(tài)法治；綠色金融

伴隨著水能、生物質(zhì)能、化石能、風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮?、核能等的開發(fā)和利用。人類社會(huì)逐步從原始農(nóng)業(yè)文明走向現(xiàn)代工業(yè)文明，一些先行工業(yè)化國家已經(jīng)尊享生態(tài)文明。然而，20世紀(jì)中葉以來，人類普通意識(shí)與感受到資源、環(huán)境壓力以及全球氣候變暖危害到生存環(huán)境，生態(tài)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)等發(fā)展模式相繼應(yīng)運(yùn)而生。2003年英國政府在《我們未來的能源：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》首次開導(dǎo)“低碳經(jīng)濟(jì)”，之后國際社會(huì)積極響應(yīng)：2005年《京都議定書》構(gòu)建了“低碳經(jīng)濟(jì)”國際規(guī)則體系；2006年《斯特恩報(bào)告》呼吁全球向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；2007年聯(lián)合國《巴厘路線圖》設(shè)立了發(fā)達(dá)國家減少溫室氣體排放的具體目標(biāo)；2008年。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）倡議“轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，推行低碳經(jīng)濟(jì)”；2009年在《哥本哈根協(xié)議》決定于2010年就全球應(yīng)對(duì)氣候變化各國應(yīng)采取的行動(dòng)和承擔(dān)的責(zé)任簽署具有約束力的承擔(dān)責(zé)任的協(xié)議；2010年各大國際會(huì)議開始關(guān)注地球“健康”、探索綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)。全球越來越多的城市參與“地球一小時(shí)”行動(dòng)。低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)已成為世界主流的戰(zhàn)略選擇。理論上，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)如營造“碳匯林”、“減排”提供清潔空氣等具有公共品的不可分割、非競爭和非排他等屬性，會(huì)產(chǎn)生外部效應(yīng)，完全由自由市場的自由價(jià)格機(jī)制進(jìn)行引導(dǎo)會(huì)出現(xiàn)市場失靈，因而很大程度上需要依托計(jì)劃配置資源。事實(shí)上，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具多種多樣。為克服市場失靈。西方市場經(jīng)濟(jì)國家也伸出政府宏觀調(diào)控或管理這只“看得見的手”，廣泛運(yùn)用公共財(cái)政政策工具。由此，本文主要基于歸納與演繹相結(jié)合以及比較分析方法，以國外一些國家發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策工具為考察對(duì)象，進(jìn)行分類探究，以資中國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)借鑒參考。

一、國外發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的主要財(cái)政政策工具

（一）財(cái)政措施

1.稅收

發(fā)達(dá)國家采取各種稅收手段對(duì)高碳資源或高碳產(chǎn)品征稅，以抑制其下游的消費(fèi)量。從而實(shí)現(xiàn)低碳減排，其中最直接的政策工具是CO2稅（碳稅）。世界上直接開征與實(shí)行碳稅的國家和地區(qū)以北歐居多，一些國家間接征收的碳稅包含在能源稅、環(huán)境稅或其他稅種內(nèi)。

丹麥20世紀(jì)70年代已開征能源消費(fèi)稅，但征稅對(duì)象只包括家庭和非增值稅納稅企業(yè)。1992年對(duì)企業(yè)和家庭正式征收碳稅，對(duì)汽油、天然氣和生物燃料以外的所有CO2排放行為征稅。其初始的稅率較低，政府對(duì)部分企業(yè)采取稅收優(yōu)惠或稅收返還，后經(jīng)多次上調(diào)。1996年，開征了包括CO2稅、SO2稅和能源稅的新稅種。

荷蘭1988年對(duì)燃料開征環(huán)境稅，收入專門用于與環(huán)境有關(guān)的公共支出：1990年開征碳稅，隸屬于環(huán)境稅的一個(gè)科目。1992年開征能源/碳稅（比例各為50%），碳稅征稅范圍覆蓋所有能源，電力通過對(duì)燃料的征稅而間接納稅，碳稅收入納入一般預(yù)算管理。1996年開征資源管理稅，征稅范圍包括原油、柴油、液化石油氣、天然氣和電力，主要征稅對(duì)象是家庭和小型能源消費(fèi)者：資源管理稅適用累進(jìn)稅率：大型能源消費(fèi)者主要通過自愿減排協(xié)議計(jì)劃降低CO2排放：稅收征繳通過能源稅單征收，資金從能源公司轉(zhuǎn)到政府賬戶：社會(huì)組織、教育組織和非營利組織可以得到最高為應(yīng)納稅金50%的稅收返還。

芬蘭1990年開征碳稅，征收范圍是礦物燃料；計(jì)稅基礎(chǔ)是含碳量。開始征收時(shí)稅率很低，之后逐漸增加。1994年調(diào)高了能源稅稅率，大部分能源征收燃料稅，其中一部分是混合的能源/碳稅。

瑞典1991年開征碳稅，征稅范圍包括所有燃料油（電力部門使用的部分給予豁免），征稅對(duì)象包括進(jìn)口者、生產(chǎn)者和儲(chǔ)存者。稅率根據(jù)燃料含碳量的不同而有區(qū)別。1994年后指數(shù)化稅率實(shí)行，以保持真實(shí)稅率不變。

挪威1991年開征碳稅，征稅范圍是汽油、礦物油和天然氣（1992年擴(kuò)展到煤和焦炭）。開征后稅率由低到高調(diào)整；對(duì)航空、海上運(yùn)輸部門和電力部門（水力發(fā)電）給予稅收豁免。

德國1999年開征生態(tài)稅，對(duì)摩托車燃料、輕質(zhì)燃料油、天然氣和電力征稅，2000年擴(kuò)展到重質(zhì)燃料油。開征后對(duì)摩托車燃料油和電力的稅率有所提高。稅收收入投入到養(yǎng)老基金。

瑞士2000年開征碳稅，開征基于1999年頒布的《C02法》，最高稅率是210瑞士法郎（約相當(dāng)于160US$/tCO₂）。

英國2001年開征氣候變化稅。對(duì)銷往企業(yè)和公共部門的電力、煤、天然氣和液化石油氣征稅，對(duì)熱電聯(lián)產(chǎn)單位的油類耗費(fèi)和發(fā)電以及可再生能源免稅，根據(jù)產(chǎn)品含碳量不同適用不同的稅率。氣候變化稅制遵循稅收中性原則，是一種適用于工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)和公共部門的能源稅。

美國2006年開征碳稅，對(duì)發(fā)電廠排放的溫室氣體征稅。2006年科羅拉多州的大學(xué)城圓石市起首通過碳稅法規(guī)。碳稅收入用于提高能源效率以及改用替代燃料等方面。

加拿大2008年基于魁北克省公布的年度財(cái)政預(yù)算案，對(duì)所有燃料開征碳稅。

日本2007年開征全球變暖對(duì)策稅。該稅種具有如下特點(diǎn)：稅率低起點(diǎn)、差異化，逐步遞增；對(duì)環(huán)保型產(chǎn)業(yè)減稅，而對(duì)損害環(huán)境的行為征稅：多減免與配套：社會(huì)關(guān)注與參與。2011年由環(huán)境稅獨(dú)立稅改為石油煤炭稅附加稅。2012年10月1日起開征環(huán)境稅，由使用化石燃料的各電力公司和燃?xì)夤局Ц丁?/p>

2.財(cái)政支出

歐盟的碳稅收入一般是定向使用或?qū)？顚Ｓ?，?cái)政支出主要用于激勵(lì)市場主體節(jié)能減排與低碳化發(fā)展。英國將氣候變化稅收入主要撥付給服務(wù)公益的“碳基金”、投資節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的補(bǔ)貼、填補(bǔ)調(diào)低比例交納的國民保險(xiǎn)金等?！疤蓟稹钡穆氊?zé)一是排除企業(yè)在低碳生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變過程中所面臨的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和管理障礙，幫助企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)提高能源使用效率：二是對(duì)具有市場前景的低碳技術(shù)進(jìn)行商業(yè)投資。拓寬低碳技術(shù)市場：三是通過信息傳播和咨詢活動(dòng)。助推企業(yè)和公共部門提高應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。向社會(huì)大眾、企業(yè)、投資人和政府提供低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的大量有價(jià)值的資訊。“碳基金”資金管理實(shí)行企業(yè)運(yùn)作模式，比以總體稅收為來源的財(cái)政支出方式對(duì)低碳技術(shù)的經(jīng)濟(jì)性、成熟度、系統(tǒng)性以及社會(huì)總效用的提高更有效。德國通過國家公共財(cái)政對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新進(jìn)行扶持，培育了“Q-cell”等創(chuàng)新型企業(yè)。

日本在低碳化財(cái)政支出方面，增加政府財(cái)政預(yù)算，投資低碳型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)能技術(shù)研發(fā)，對(duì)民用住宅、辦公大樓、學(xué)校、公共基礎(chǔ)設(shè)施等實(shí)施導(dǎo)入太陽能發(fā)電、綠色家電等節(jié)能改造，對(duì)節(jié)能家電及電動(dòng)汽車的消費(fèi)、企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)能源設(shè)備進(jìn)行補(bǔ)貼，并對(duì)家庭和企業(yè)的減排實(shí)施補(bǔ)貼：還輔以實(shí)行環(huán)保積分制度，鼓勵(lì)國民購買節(jié)能產(chǎn)品。

次貸危機(jī)后奧巴馬政府重塑美國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的一大措施是綠色革命。其低碳化財(cái)政投資方向主要集中于低碳型社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施及節(jié)能改造設(shè)備、低碳技術(shù)（新能源及可再生能源）研發(fā)等：其財(cái)政補(bǔ)貼（助）的對(duì)象是州政府能源高效化、節(jié)能項(xiàng)目、可再生能源發(fā)電系統(tǒng)以及氫氣燃料電池的開發(fā)商、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)的可再生能源研發(fā)、購買節(jié)能家電商品的個(gè)人、大量銷售最佳節(jié)能電氣的零售商等。

（二）財(cái)政信用措施

日本對(duì)投資節(jié)能環(huán)保的企業(yè)提供無息財(cái)政貸款：美國對(duì)可再生能源發(fā)電系統(tǒng)以及氫氣燃料電池的開發(fā)商除提供上述的財(cái)政補(bǔ)貼外，還提供融資擔(dān)保：歐盟政府不僅對(duì)節(jié)能減排項(xiàng)目進(jìn)行直接財(cái)政補(bǔ)貼低息貸款外，還利用擔(dān)?；?、循環(huán)基金以及風(fēng)險(xiǎn)基金等作為杠桿工具，引導(dǎo)社會(huì)資本參與各種能效項(xiàng)目、新能源項(xiàng)目的開發(fā)。英國財(cái)政部通過“減排基金”，對(duì)與財(cái)政部申請(qǐng)并簽訂減排協(xié)議的企業(yè)給予一定數(shù)量的無息貸款，用于技術(shù)改造和設(shè)備更新。

（三）自動(dòng)穩(wěn)定器與相機(jī)抉擇的穩(wěn)定器

1.政府采購的調(diào)整

綠色采購歷史悠久的歐盟國家政府為推動(dòng)政府綠色采購開發(fā)了一系列的指導(dǎo)性文件和工具包。德國、西班牙、意大利等國對(duì)可再生能源采用固定價(jià)格收購，政府提供補(bǔ)貼，強(qiáng)制性規(guī)定電力公司以高價(jià)購買利用可再生能源開發(fā)的電力。德國1979年設(shè)立了環(huán)保標(biāo)志制度以讓政府機(jī)構(gòu)優(yōu)先采購環(huán)保標(biāo)志商品，通過《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢棄物處置法》規(guī)定政府機(jī)構(gòu)要使用有耐用性、可再利用性等特點(diǎn)的環(huán)境友好型商品以及服務(wù)。采取固定價(jià)格收購可再生能源產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品。2004年歐盟委員會(huì)發(fā)布的《政府綠色采購手冊(cè)》將環(huán)境準(zhǔn)則納入政府采購模式。制約并激勵(lì)供應(yīng)商，帶動(dòng)并營造綠色消費(fèi)市場。英國政府2006年公布的《采購的未來》規(guī)定政府要優(yōu)先采購可持續(xù)的產(chǎn)品。

2.累進(jìn)稅、稅收優(yōu)惠與減免、稅率與稅收起征點(diǎn)調(diào)整等

前已述及，國外一些國家為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)開征的稅種（如荷蘭的資源管理稅）適用累進(jìn)稅率，以限制奢侈浪費(fèi)、約束過度消費(fèi)需求，引導(dǎo)消費(fèi)者理性消費(fèi)。

歐盟國家普遍實(shí)施了綠色稅制改革，相繼開征有利于控制碳排放量、保護(hù)環(huán)境的新稅種。調(diào)整原有稅制中不利于低碳化的相關(guān)規(guī)定，對(duì)節(jié)能環(huán)保實(shí)行多種形式的稅收優(yōu)惠，從“誰污染、誰付費(fèi)”向“誰環(huán)保、誰受益”轉(zhuǎn)變，以取得財(cái)政收入與資源配置的“雙重紅利”。

英國開征的包括氣候變化稅在內(nèi)的環(huán)境稅收針對(duì)特定技術(shù)部門及使用低碳能源的企業(yè)實(shí)施優(yōu)惠政策。美國對(duì)可再生能源的投資、生產(chǎn)和利用給予稅收優(yōu)惠抵免：對(duì)新節(jié)能住宅、商用節(jié)能建筑、提高住宅能效利用的設(shè)備等給予稅收優(yōu)惠抵免以提高能源效率：對(duì)購買節(jié)能環(huán)保型機(jī)動(dòng)車允許在計(jì)征州稅和聯(lián)邦消費(fèi)稅時(shí)提高扣除額、延長最低選擇稅的減免等，擴(kuò)大對(duì)家庭節(jié)能投資的減稅額度，以鼓勵(lì)節(jié)能：對(duì)替代能源開發(fā)利用、有利于環(huán)境保護(hù)的研究開發(fā)費(fèi)用等給予稅收抵免、直接減免等優(yōu)惠。芬蘭、美國等對(duì)企業(yè)進(jìn)行廢棄物再利用給予稅收抵免、減免稅等優(yōu)惠。荷蘭、美國、芬蘭、德國規(guī)定了環(huán)境稅稅收減免項(xiàng)目和環(huán)境稅返還項(xiàng)目，對(duì)增加環(huán)保、節(jié)能的投資給予稅收抵免、減免稅等優(yōu)惠。德國、日本等國家是對(duì)企業(yè)購置或制造用于防治污染或廢物處理的設(shè)備給予加速折舊。

二、國外“低碳革命”財(cái)政政策工具的經(jīng)驗(yàn)

（一）開征碳稅或其他綠色稅種、收入預(yù)算管理與稅收中性

國外實(shí)行碳稅或其他綠色稅過程中具有一些共性，主要包括以下幾方面。

其一，工業(yè)化先行。實(shí)行碳稅時(shí)已完成工業(yè)化，并且國民收入已經(jīng)達(dá)到發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)。

其二，稅率因勢利導(dǎo)。基本以碳含量作為碳稅計(jì)稅依據(jù)，基于實(shí)際國情設(shè)計(jì)碳稅稅率，制定相關(guān)稅收優(yōu)惠，逐步加強(qiáng)政策力度，并將碳稅收入納入一般預(yù)算管理。

其三，稅收中性。征稅使社會(huì)所付出的代價(jià)以稅款為限，盡可能不給納稅人或社會(huì)帶來其他的額外損失或負(fù)擔(dān)，避免干擾市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，避免稅收超越市場機(jī)制而成為資源配置的決定因素。歐盟的一些國家初征碳稅時(shí)，通過減少其他稅種的稅負(fù)，以及合理使用環(huán)境稅收入以使總體稅負(fù)不變，并爭取“雙重紅利”。例如，德國等國家在碳稅征收的同時(shí)降低勞動(dòng)所得適用稅率，通過將碳稅收入投入到養(yǎng)老基金減少了個(gè)人和企業(yè)的繳費(fèi)水平，由此也拉動(dòng)了就業(yè)。

其四，生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅。為了減少征管成本、保障稅額的有效征收，各國或各地區(qū)的碳稅都建立在已有的稅制體系基礎(chǔ)上。

（二）財(cái)政支出區(qū)別補(bǔ)貼生產(chǎn)者與消費(fèi)者

為推動(dòng)低碳相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，上述各國普遍施行低碳補(bǔ)貼——對(duì)于直接由最終需求決定產(chǎn)業(yè)興衰的低碳下游產(chǎn)業(yè)（如汽車、家電、房地產(chǎn)等），通常對(duì)消費(fèi)者提供低碳補(bǔ)貼：而為鼓勵(lì)產(chǎn)品相對(duì)同質(zhì)化的中游產(chǎn)業(yè)（如電力等）創(chuàng)新或采用節(jié)能降耗的新技術(shù)、新工藝，則主要對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼。“區(qū)別補(bǔ)貼”作為一種擴(kuò)張性財(cái)政政策工具，在宏觀經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期，發(fā)揮了防止經(jīng)濟(jì)衰退、尋找新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的功效。

（三）財(cái)政信用正面激勵(lì)、扶持與稅制設(shè)定逆向約束、規(guī)制相兼

上述各國激勵(lì)或扶持低碳技術(shù)創(chuàng)新的主要財(cái)政支出方式是直接撥款、補(bǔ)貼和政府綠色采購以及財(cái)政（無息或貼息）貸款，并通過減稅、免稅、退稅、特別折舊和投資作為成本抵扣等稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)低碳化生產(chǎn)與消費(fèi)。

與正面激勵(lì)、扶持并舉的是逆向約束、規(guī)制。其方式主要是通過開征某些稅種（如碳稅、能源稅、碳關(guān)稅等）提高生產(chǎn)或消費(fèi)成本、設(shè)定較高稅率或累進(jìn)稅率等給納稅人施壓。據(jù)估計(jì)，征收能源稅和碳稅對(duì)減少能源消費(fèi)的貢獻(xiàn)為10%：而碳關(guān)稅的開征有利于防止碳排放由發(fā)達(dá)國家向欠發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移。

（四）政府引導(dǎo)社會(huì)參與，相機(jī)抉擇創(chuàng)新各種財(cái)政政策工具

上述各國政府注重對(duì)節(jié)能減排、新能源及可再生能源等低碳化產(chǎn)業(yè)的財(cái)政投入和政策支持，由此帶動(dòng)社會(huì)資金的投入，并通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、政府管制和創(chuàng)新的政策工具（如碳排放交易、碳基金、碳預(yù)算等）手段引導(dǎo)低碳革命。

（五）財(cái)政政策工具協(xié)同其他配套政策工具

低碳化的政策多種多樣，政策工具的施行從來不是單一的，而是配套協(xié)同的。與英國氣候變化稅配套的政策有“碳審計(jì)”、“碳預(yù)算”等。美國實(shí)行碳定價(jià)政策，并建立全面的溫室氣體總量管制與排放權(quán)交易體制、制定“政府節(jié)能采購指南葉旨導(dǎo)選擇能源效率高的產(chǎn)品、對(duì)在國際貿(mào)易中能源消耗量大的商品生產(chǎn)部門提供退款或退稅以平衡因排放權(quán)交易所帶來的成本增加，還制定了向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的法律框架《2009年美國綠色能源與安全保障法案》。日本的碳稅實(shí)踐具有“范圍廣、附加稅方式、稅率起點(diǎn)低與差異化、多減免與配套、全民負(fù)擔(dān)與參與”的特色，創(chuàng)設(shè)了再商品化與公害防治設(shè)備特別折舊制度，2008年開始施行CO，排放可視化管理制度和CO，排放量交易機(jī)制，并推行“碳抵消”制度和“碳足跡”制度。

與低碳財(cái)政配套協(xié)同的還有綠色金融（生態(tài)金融，包括生態(tài)保險(xiǎn)）等，德國國家參與金融部門（如復(fù)興信貸銀行）對(duì)節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的貼息信貸，制定相關(guān)管理辦法。由環(huán)保部門認(rèn)可，通過公開透明的招標(biāo)形式開展節(jié)能環(huán)保的金融產(chǎn)品的融資、銷售等。德國1965年保險(xiǎn)人就開始對(duì)水面逐漸污染損失進(jìn)行賠償，其環(huán)境立法確立了無過錯(cuò)環(huán)境污染損害賠償原則。美國實(shí)行強(qiáng)制綠色保險(xiǎn)，從20世紀(jì)60年代起，就針對(duì)有毒物質(zhì)和廢棄物處理可能引起的損害責(zé)任推行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。法國以任意責(zé)任保險(xiǎn)為原則，在法律有特別規(guī)定的情況下實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。歐盟及其眾多成員國已經(jīng)開始接受或者正在考慮對(duì)新的環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)進(jìn)行立法。

此外，世界各國進(jìn)行節(jié)能減排、能源效率管理中普遍采用的與財(cái)政政策工具橫向配套的工具主要有標(biāo)準(zhǔn)和管制政策工具（包括法律、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、指令、授權(quán)等）、自愿協(xié)議、信息工具、研發(fā)政策等在內(nèi)的多種政策工具。

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基金項(xiàng)目：福建省教育廳社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（JAl0222S）。

（作者單位：胡世明，閩江學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)學(xué)與金融學(xué)系；胡世錄，福建農(nóng)林大學(xué)東方學(xué)院）