政府審計對腐敗治理的推進研究

摘要：腐敗影響著國家治理，它影響政府服務(wù)職能發(fā)揮的效果，也給政府工作開展帶來了一系列的困難。我國政府審計在腐敗治理中具有自身優(yōu)勢和重要作用，并已經(jīng)在揭露查處腐敗行為、促進建立健全反腐倡廉機制和領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律等方面取得了積極成效。我國正開展嚴厲的腐敗查處活動，但目前對于政府審計推動腐敗治理的系統(tǒng)研究卻不多。文章基于國家治理的角度，從政府審計出發(fā)，研究了政府審計在推進腐敗治理方面的可優(yōu)化措施。

關(guān)鍵詞：國家治理；政府審計；腐敗治理

一、引言

腐敗，指政府公務(wù)人員憑借自身職務(wù)帶來的便利而牟取個人利益或金錢、財產(chǎn)、服務(wù)的好處，腐敗行為的結(jié)果損人利己，并會最終導(dǎo)致國家政治和人民生活的病態(tài)改變。政府審計正是在遏制權(quán)力腐敗方面發(fā)揮了有效積極的作用。我國目前處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌階段，制度、體制還存在著漏洞，腐敗蔓延。全球金融誠信組織發(fā)表的研究報告顯示，2001～2010年中國內(nèi)地非法資金外流規(guī)模逐年擴張，十年間流出金額約占納入統(tǒng)計的150個發(fā)展中國家同期流出規(guī)模的一半：中國目前在全球處于腐敗較為嚴重的位置，根據(jù)“透明國際”2013年度全球腐敗指數(shù)報告，中國在全球176個國家中腐敗指數(shù)排名居第80位。我國如今正展開嚴厲的腐敗懲處活動。自十八大以來腐敗高官紛紛落馬。無論是國內(nèi)政府審計還是對于腐敗人員的跨國合作逮捕，都顯示了我國對于腐敗的零容忍。如今，我國的腐敗問題呈現(xiàn)出滲透領(lǐng)域廣、涉及領(lǐng)導(dǎo)層級高、金額大、手段隱秘等特征，社會影響消極，是國家治理面臨的重大難題之一。

二、政府審計與國家治理相關(guān)文獻綜述

政府審計是由獨立的審計機關(guān)對各級政府、經(jīng)濟管理部門、金融機構(gòu)、國有和國家控股企業(yè)和事業(yè)單位的財政財務(wù)收支以及所反映的經(jīng)濟活動的真實性、規(guī)范性、合理性和效益性進行的經(jīng)濟監(jiān)督、鑒證和評價活動。（尹平，2008）雖然各國的審計體制不盡相同，但是統(tǒng)治者利用審計干預(yù)經(jīng)濟、介入政治建設(shè)、維持公眾利益的目標取向和基本做法卻是相同的或相通的。政府審計是為服務(wù)于國家治理的優(yōu)化而存在的。

劉家義審計長在《國家審計與國家治理》中論述國家治理，是指通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進行管理、控制和提供服務(wù)，其目標是為了實現(xiàn)國家良治。而良治的標準主要包括有效的國家安全體系、權(quán)力運行和制約機制、法律規(guī)則和社會秩序、民生權(quán)益保障機制、經(jīng)濟社會發(fā)展機制。

蔡春、蔡利（2012）認為，政府審計與國家治理是相伴相生、相互依存相互促進的關(guān)系，這種相互關(guān)系可以從以下四個方面尋找到依據(jù)：從審計歷史層面而言，政府審計與國家治理具有濃厚的歷史淵源：從理論層面而言，政府審計與國家治理的理論基石均為公共受托責(zé)任：從法律層面而言，政府審計依法建立，是國家治理的重要組成部分：從實踐層面而言，政府審計功能的發(fā)揮可以促進國家治理的改善。

吳青川（2009）認為，國家作為一種特殊的委托代理關(guān)系。要保證公共受托責(zé)任得到全面有效的履行，應(yīng)當采取有效的權(quán)力約束機制。政府審計實現(xiàn)治理功能的發(fā)展思路主要包括：健全審計結(jié)果公告制度提高政府透明度，建立政府問責(zé)機制強化政府審計治理功能，運用政府審計治理功能優(yōu)化公共政策評估機制，深化政府預(yù)算審計制度推動政府預(yù)算改革，構(gòu)建審計質(zhì)量控制機制保障政府審計治理功能。

審計署審計科研所和中國審計學(xué)會會議探討認為，政府審計對國家治理的作用從以下六個方面得以體現(xiàn)：一是促進國家宏觀政策的落實：二是揭示和反映體制、機制、制度方面的問題；三是揭示經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出矛盾和潛在風(fēng)險：四是著力解決涉及群眾利益的突出問題：五是查處違法違紀行為：六是監(jiān)督制約權(quán)力的運行。這對于保證經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、促進民生發(fā)展、推進反腐倡廉和法治建設(shè)都具有重大的積極作用。

因此，政府審計是國家治理的重要組成部分，其目標就是推動實現(xiàn)國家的良治?；诟瘮≈卫韺抑卫淼挠绊懀畬徲媽Ω瘮≈卫淼膬?yōu)勢地位和獨特效用，筆者認為有必要多層面、多角度地構(gòu)建政府審計推進腐敗治理的路徑體系，從而使政府審計的“免疫系統(tǒng)”功能得到更有效的發(fā)揮。

三、政府審計是懲治和預(yù)防腐敗體系的重要組成部分

幾乎所有國家都建立了政府審計制度，不同國家審計制度各有千秋。在國家治理中發(fā)揮的作用也略有差異。在我國，政府審計的問責(zé)對象是政府治理系統(tǒng)中的任務(wù)確定及資源配置子系統(tǒng)。政府審計服務(wù)于國家治理，《聯(lián)合國腐敗治理公約》中，審計被列為國家腐敗治理的“四大支柱”之一。受托責(zé)任觀點認為審計是為保證受托經(jīng)濟責(zé)任全面、有效履行的一種經(jīng)濟控制，而無論是從廣義來說還是狹義上來說，腐敗都涉及到行為主體出于個人利益的考慮，而借助職權(quán)或偏離公共職責(zé)的權(quán)力出現(xiàn)的現(xiàn)象。腐敗伴隨著權(quán)力而產(chǎn)生，是權(quán)力的衍生物。腐敗會因其偏離公共職責(zé)而妨礙受托經(jīng)濟責(zé)任的正常履行，因此審計的目標之一必然是治理腐敗，保障公共服務(wù)。

透明國際明確指出，醫(yī)治腐敗的根本途徑是建立一個預(yù)防和懲治相結(jié)合的國家廉政體系。政府審計作為國家的制度設(shè)計，審計范圍幾乎涵蓋了所有的財政資金和政府機構(gòu)。是最可能發(fā)現(xiàn)國家資產(chǎn)被直接或間接侵占的機構(gòu)，最有條件發(fā)現(xiàn)大案要案線索，揭露和處理腐敗。

作為國家的“免疫系統(tǒng)”，政府審計要抑制代理人的機會主義行為，需對以下三方面功能加以完善。首先，充分發(fā)揮預(yù)防舞弊的功能，及時發(fā)現(xiàn)潛在性、傾向性問題，及時發(fā)出警報。將其源頭扼殺：第二。充分發(fā)揮揭露舞弊的功能，查錯糾弊。使腐敗無處可藏；第三，充分發(fā)揮抵御功能，不僅要揭露問題，更要針對問題產(chǎn)生的原因提出改進措施，從完善制度、規(guī)范機制、防范風(fēng)險等方面加以入手。由表及里，從個別到一般，從微觀到宏觀，處理問題、完善機制以致增強免疫功能，提高經(jīng)濟運行質(zhì)量和效益，推動社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

四、強化政府審計對腐敗治理的路徑分析

目前，我國政府審計機關(guān)在工作的過程中。經(jīng)常出現(xiàn)屢審屢犯的問題。工作效果大打折扣。一方面加大了審計機關(guān)的工作量，另一方面重復(fù)的查處是一種資源和人力的浪費。當前，政府審計在腐敗治理中起作用的方式主要有五種，這五種方式在整個防治腐敗活動的各個環(huán)節(jié)進行作用，包括源頭上的威懾預(yù)防、揭露功能再到懲治、抵御腐敗、建議完善功能以及建設(shè)宏觀上的廉政文化氛圍，五種方式統(tǒng)一并彼此促進。

（一）政府審計的預(yù)防功能

政府審計是對各級政府、經(jīng)濟管理部門、金融機構(gòu)、國有和國家控股企業(yè)和事業(yè)單位的財政財務(wù)收支以及所反映的經(jīng)濟活動的真實性、規(guī)范性、合理性和效益性進行經(jīng)濟監(jiān)督、評價和鑒證活動。因其范圍廣泛，涉及到的人員眾多，因而可以通過財政審計和對資金管理的審計，防患于未然，并且針對發(fā)現(xiàn)的問題在原有流程上增加控制，采用分散過于集中的權(quán)力的方法。將不相容崗位分離，政府審計因此能充分發(fā)揮預(yù)防的作用。同時，政府審計的內(nèi)生性威懾作用還會使受到誘惑的干部堅定立場，計算自己的腐敗成本和腐敗被揭露的可能，有動機但尚未付諸行動的干部會有所收斂。

（二）政府審計的揭露功能

我國政府審計通過相應(yīng)的審計程序，以經(jīng)濟監(jiān)督職能為主，經(jīng)濟評價和鑒證職能為輔，對于審計中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違法問題進行揭露，尤其是妨礙受托經(jīng)濟責(zé)任全面有效履行的違規(guī)、浪費和損害人民利益的問題。并且在揭露問題表象之外，政府審計更為重要的任務(wù)是挖掘深層次的體制、流程的缺陷，對現(xiàn)象的揭露要和對根本的缺陷發(fā)現(xiàn)結(jié)合在一起，如此才能標本兼治。

（三）政府審計的處理功能

審計的處理功能基于審計發(fā)現(xiàn)的問題，按照相關(guān)規(guī)定，責(zé)令限期上繳財政收入、歸還國有資產(chǎn)、退還違法所得。審計不能停留于發(fā)現(xiàn)問題的表面，否則其發(fā)揮的作用只會事倍功半，甚至浪費審計資源卻不起作用。審計發(fā)現(xiàn)的問題只有得到處理，違規(guī)資產(chǎn)返還財政，同時這可以輔助提升審計的內(nèi)生性威懾作用，在處理問題的基礎(chǔ)上進一步挖掘根本原因，對不完善的體制、流程提出補充、改進建議，權(quán)力被關(guān)進制度的籠子里，才能防范權(quán)力帶來的腐敗風(fēng)險。

（四）政府審計結(jié)果的運用

通過審計人員加工形成的信息往往有利于使用者做出決策，政府正是通過審計結(jié)果發(fā)現(xiàn)深層的制度性問題，在宏觀決策時納入對防范和治理腐敗的考慮，以便在制定相關(guān)政策時考慮將權(quán)力在一定情況下分離：另外，檢察機關(guān)能夠依據(jù)政府審計的結(jié)果，依法提起訴訟，追究腐敗分子的法律責(zé)任：組織部門也可以參考審計結(jié)果任命、提拔公務(wù)員：社會公眾同時拓寬了參與國家事務(wù)的渠道，有利于對審計結(jié)果的監(jiān)督。政府審計的最終目的不僅包含揭露腐敗，更重要的是懲處腐敗分子，改善政府運作體制及流程，提高公眾參與度以形成有效的外部監(jiān)督，高效治理腐敗。

（五）政府審計對腐敗的治理作用

廉政環(huán)境對腐敗的影響毋庸置疑，不僅能在一定程度上遏制腐敗，也能通過環(huán)境影響組織成員保持較高的道德水準。在廉政環(huán)境好的機構(gòu)內(nèi)，即使腐敗分子存在，也不敢造成比較大的影響；同時，廉政環(huán)境好的組織內(nèi)，腐敗不容易侵蝕新成員的思想，一方面是腐敗行為較少，成員受到的不良影響小，另一方面是腐敗利益相關(guān)群體不容易產(chǎn)生。即使存在也不能造成大的影響。政府審計的腐敗治理效果越好，越有助于政府部門廉政環(huán)境的建設(shè)。

（六）通過審計發(fā)現(xiàn)問題，提出完善制度的建議

政府審計部門在實際工作的過程中，會比較容易發(fā)現(xiàn)制度上的漏洞。一方面，實務(wù)操作與理論存在差距，難以避免出現(xiàn)問題，另一方面，通過對問題的發(fā)現(xiàn)和懲治，更容易從制度著手，從根本上防微杜漸，斬斷潛在人員的貪腐傾向。審計機關(guān)在工作的過程中，通過對已發(fā)現(xiàn)的問題提出制度上的建議并及時反饋給相關(guān)機構(gòu)。

政府審計對腐敗治理的路徑并非相互孤立，反而彼此聯(lián)系，協(xié)調(diào)促進。同時。腐敗治理涉及內(nèi)容復(fù)雜，政府審計牢固立足于國家治理，發(fā)揮著自己獨特的監(jiān)督職能，對于治理腐敗是不可或缺的主力之一。正如劉家義審計長說：“如果我們就審計講審計，就審計研究審計，就審計搞審計，是沒法真正理解審計和把握審計的精髓所在，必須把審計放在國家治理這個大系統(tǒng)中，放在民主法治建設(shè)這個大范圍中，放在中國特色社會主義制度這個大背景中去研究、去考量。只有這樣，才能理解審計的本質(zhì)，把握審計的規(guī)律，體現(xiàn)審計的價值，發(fā)揮審計的作用。”

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（作者單位：南京審計學(xué)院）