京津冀區(qū)域協(xié)調發(fā)展背景下廊坊市新型城鎮(zhèn)化策略選擇

摘要：京津冀區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展進入實質階段。在此背景下。廊坊以其獨特的地緣、人緣優(yōu)勢為破解其城鎮(zhèn)化進程的諸多困境、加快推進新型城鎮(zhèn)化建設帶來了前所未所的機遇，以產業(yè)發(fā)展為基礎，充分發(fā)揮地區(qū)中心城市和次級中心城鎮(zhèn)的作用，提升區(qū)域整體競爭力，提升城市生活品質，打造綠色生態(tài)城市。

關鍵詞：京津冀一體化；區(qū)域協(xié)調發(fā)展；新型城鎮(zhèn)化；廊坊

2014年2月26日，在京津冀區(qū)域協(xié)調發(fā)展工作座談會上習近平總書記明確指出：“著力加強頂層設計。抓緊編制首都經濟圈一體化發(fā)展的相關規(guī)劃，明確三地功能定位、產業(yè)分工、城市布局、設施配套、綜合交通體系等重大問題，并從財政政策、投資政策、項目安排等方面形成具體措施?！薄白杂X打破‘一畝三分地’的思維定式”，標志著京津冀區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展進入提質的實質階段。在此背景下，廊坊以其獨特的地緣、人緣優(yōu)勢，為其破解城鎮(zhèn)化進程的諸多困境、加快推進新型城鎮(zhèn)化建設帶來了前所未所的機遇。

一、京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展背景下城鎮(zhèn)化發(fā)展狀態(tài)

京、津、冀三地無論歷史沿革、文化傳承，還是地緣、人緣關系，自古以來都是不可分割的整體。區(qū)域內協(xié)同發(fā)展在地緣、人緣等方面具有天然的優(yōu)勢。但仔細分析發(fā)現(xiàn)，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展存在諸多問題。

第一，京、津兩個超大城市在人才、資源、市場等高度聚集，中小城市實力不強，吸納能力有限。小城鎮(zhèn)發(fā)展水平不高。城鎮(zhèn)體系結構不合理。截至到2012年年底，區(qū)域內的常住人口約10770萬人，其中城鎮(zhèn)人口約6347萬人，占總人口的58.93%。略高于全國平均水平6.36個百分點。但區(qū)域內的城市化水平嚴重失衡，京、津地區(qū)已經跨入高度城鎮(zhèn)化階段，而河北絕大多數城市處于低水平發(fā)展階段。京、津、冀三地城鎮(zhèn)化水平存在巨大的差異，2012年京津兩地城市非農業(yè)人口已經分別達到86.23%、81.33%，而河北僅為46.80%。

第二，區(qū)域間的競爭發(fā)展模式導致各地競爭多于合作。區(qū)域間的競爭發(fā)展模式下。京津冀各地政府在經濟運行中的主導地位不斷被強化，追求各自利益最大化成為一種現(xiàn)實的政策選擇，因而形成地方保護主義再所難免。在區(qū)域競爭中處于優(yōu)勢地位的京津兩市采取了一系列手段，筑起各種壁壘，設置屏障，對外來產品、人員的進入進行制裁或者限制，對行政區(qū)內資源、人力、技術、商品交易，實行封鎖或者壟斷，如京津兩市采取了產業(yè)結構調整和擴散更多地集中在行政區(qū)內等措施。

第三，京、津、冀間產業(yè)同構。相似程度高。產業(yè)協(xié)作、轉移及承接存在困難等。從表1京、津、冀三地“十二五”規(guī)劃綱要中關于主導產業(yè)的比較分析來看，京津之間和津冀之間主導產業(yè)發(fā)展相似程度比較高（京津都將航空航天工業(yè)、生物醫(yī)藥產業(yè)、新能源新材料產業(yè)及裝備制造業(yè)作為各自的主導產業(yè)，津冀都將石油化工、裝備制造、生物醫(yī)藥、信息產業(yè)、新能源新材料產業(yè)作為各自的主導產業(yè)），京津和津冀間存在嚴重的產業(yè)趨同，其競爭傾向高于合作傾向。

二、當前廊坊市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

廊坊市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程既面臨其自身的問題，也有其區(qū)域性的共性問題。

（一）廊坊市城鎮(zhèn)化速度和質量相對不高

自1989年建市以來，廊坊的城市化水平逐漸提高，城市非農業(yè)人口所占總人口比重從1990年的10.51%增加到2012年的32.12%，除了在2000～2005年間非農業(yè)人口比重有較大幅度提高外，2005年之后城市化進程明顯放緩，年均增長僅0.4個百分點。不僅低于全國平均水平，與京津相比更是差距巨大（如圖1所示）。

（二）城鎮(zhèn)體系發(fā)展不完善。中心城市的影響力不強

廊坊因其獨特

的地理位置，區(qū)域內的城鎮(zhèn)發(fā)展自北向南呈現(xiàn)梯度發(fā)展態(tài)勢：北部的三河、大廠和香河處于京、津之間的一塊“飛地”，受京、津影響巨大；中部的固安和永清受天津的影響強于受北京的影響：南部的霸州、文安和大城則主要受天津的影響。因此，區(qū)域內的城鎮(zhèn)化水平表現(xiàn)由北至南由高到低的狀態(tài)（霸州除外）（如圖2）。廊坊中心城市的影響力并不強。

（三）環(huán)境污染引發(fā)生態(tài)發(fā)展不平衡

近些年來，廊坊市在提高資源的利用率和不斷改善生態(tài)環(huán)境方面做出了極大的努力，如2011年全市單位GDP能耗1.56噸標準煤/萬元，比2000年減少0.48噸標準煤/萬元；加強揚塵、燃燒、機動車尾汽、煙氣及重點污染產業(yè)的治理工作，生態(tài)環(huán)境有所改善。但是資源利用和環(huán)境保護仍然面臨巨大壓力。2014年1月至10月廊坊市城區(qū)空氣質量與去年同期相比，達標天數為126天，增加了28天，達標率提高8.4%：空氣質量綜合指數為8.59。與2013年同期相比下降了10.4%。這說明廊坊市資源利用和生態(tài)保護壓力仍然嚴峻，環(huán)境治理工作任務艱巨。

（四）產業(yè)發(fā)展水平、結構有待進一步提高

2011年《廊坊市國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》將廊坊的發(fā)展定位為“京津冀電子信息走廊、環(huán)渤海休閑商務中心”，將電子信息、裝備制造、新能源、新材料、健康休閑、現(xiàn)代物流、金融服務等新興產業(yè)作為主導產業(yè)，加快產業(yè)結構改造。三次產業(yè)增加值所占地區(qū)生產總值比重由2004年的17.0：53.8：29.2調整為2013年的11.0：54.0：35.0，但第二產業(yè)在廊坊經濟發(fā)展中依然占據主導地位。

三、廊坊市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的策略選擇

（一）以產業(yè)發(fā)展為基礎，推動新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須以城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展為支撐。產業(yè)發(fā)展水平的高低決定城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和質量的高低。因此，產業(yè)發(fā)展是支撐城鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展最為重要的內生動力，是解決城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題的關鍵所在，一個有活力的城鎮(zhèn)，它是具有產業(yè)支撐、人口適度聚集和空間合理開發(fā)的區(qū)域發(fā)展載體，有良好循環(huán)的就業(yè)和收益。

廊坊市的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展必須充分利用京津產業(yè)轉移、要素外溢的有利契機，一方面，加快產業(yè)的“承接”、“對接”與“升級”，形成區(qū)域間產業(yè)合理布局和上下游聯(lián)動的產業(yè)鏈條：另一方面，以擴大就業(yè)為導向的產業(yè)政策的調整，逐步建立以就業(yè)規(guī)模、人口規(guī)模與經濟規(guī)模的匹配作為重要考核指標的政績考核體系，督促城市經濟發(fā)展的真正轉型：加強農村剩余勞動力的職業(yè)技能培訓。以增強提高勞動者適應產業(yè)優(yōu)化、升級的適應能力，提升就業(yè)的質量和穩(wěn)定性。產業(yè)發(fā)展、產業(yè)聚集的趨勢，同時必須考慮人口、資源、生態(tài)環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展因素，使之成為能夠自我發(fā)展、自我升級的經濟體。

（二）充分發(fā)揮地區(qū)中心城市和次級中心城鎮(zhèn)的作用，提升區(qū)域整體競爭力

中心城市和次級中心城鎮(zhèn)作為區(qū)域的核心城市，具備一定的規(guī)模經濟和經濟實力。是區(qū)域經濟社會發(fā)展的增長極。中心城市和次級中心城鎮(zhèn)要協(xié)同周邊城鎮(zhèn)進行發(fā)展，形成城市功能、交通、基本公共服務、生態(tài)等一體化的建設。提升區(qū)域整體競爭力。

廊坊市處于在京津走廊的中間點，由于特殊的地理位置，以市區(qū)為軸心分別向北京和天津延伸的經濟帶、跨區(qū)域的城鎮(zhèn)體系。在京津冀協(xié)同發(fā)展不斷提速的背景下，打破既有行政管理模式，以兩條經濟帶為基礎構建“共生的產業(yè)體系”，提升中心城鎮(zhèn)的產業(yè)承載能力和人口吸納能力，是提升廊坊市城鎮(zhèn)化水平的重要途徑。如在北京與廊坊之間。以高新技術產業(yè)為主。以休閑度假為特色，重點發(fā)展洵陽鎮(zhèn)、大廠鎮(zhèn)、淑陽鎮(zhèn)、夏墊、皇莊、安平、渠口等村鎮(zhèn)；在廊坊區(qū)劃內部要重點發(fā)展肖家務、萬莊及楊稅務等村鎮(zhèn)。在津廊之間，以霸州為核心區(qū)。重點發(fā)展以先進制造業(yè)和現(xiàn)代物流產業(yè)，建設成為市域南部次中心。

（三）提升城市生活品質，打造綠色生態(tài)城市

近些年來，房地產擴張，廊坊與全國許多城市一樣，以鋼筋水泥化為主要特色的城鎮(zhèn)化高歌猛進，但是原來居住于土地之上的農民，包括城郊城市化、城中村改造中的原農業(yè)人口及涌入城市務工的外地農民，則長期面臨著教育、醫(yī)療、社會保障等方面的不平等境遇。工業(yè)化和人口聚集在促進經濟發(fā)展的同時，廊坊也出現(xiàn)了交通擁堵、能源短缺、大氣和水源嚴重污染等“大城市病”，在很多地區(qū)，經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境惡化是成正相關的。

新型城鎮(zhèn)化的“新”在于實現(xiàn)從過去的“土地”的城鎮(zhèn)化到“人”的城鎮(zhèn)化的轉變。推進戶籍制度和農村土地制度改革，加快實現(xiàn)農村轉移人口身份、職業(yè)和生活方式的轉換。重視城市基礎設施等硬件建設向重視城市文化、城市生活品質等軟件建設轉變。城市文化、精細化管理程度等軟件因素已取代高樓大廈、先進的基礎設施等硬件因素，成為彰顯城市生活品質和國際競爭力的重要構成。

（四）新型城鎮(zhèn)化進程中政府角色的定位

以經濟增長為導向的發(fā)展型地方政府的大部分收入來源于城市重建及房地產開發(fā)項目，地方政府因經濟利益高度介入城市空間發(fā)展的擴張之中，導致城鎮(zhèn)發(fā)展中的利益偏向。地方政府是城市空間發(fā)展權的壟斷者，是城市空間發(fā)展權博奔中主導的一方，便形成了城市開發(fā)中不對稱權力關系，導致城市土地的低買高賣、強制拆遷等行政霸權現(xiàn)象和“上訪”、“種房子”、“釘子戶”等處于博弈弱勢的被拆遷者的反抗行為。

地方政府是公共政策和公共產品的供給者，控制著土地、金融機構等關鍵資源，在城市規(guī)劃設計、基本公共設施改造、公共服務提供、社會福利保障及生態(tài)文明建設等方面仍然需要發(fā)揮主導性作用。因此，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展不應該只是回應經濟力量，也應該尊重城市各群體的利益需求。地方政府在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中必須始終站在社會普遍利益和公共利益的立場，培育其與整個社會的共同利益，避免偏向局部地區(qū)、行業(yè)利益或集團利益：城市規(guī)劃與城市建設協(xié)調發(fā)展，須致力于破除政府、企業(yè)、城鎮(zhèn)居民、本地居民等多方面形成了已經固化的利益格局，使地方政府從土地財政的羈絆中解脫出來，能夠真正站在“社會普遍利益和公共利益”的立場。廊坊市政府2013年組織編制了《廊坊市城市總體規(guī)劃（2012～2030年）》，對城市空間結構、人口規(guī)模與城鎮(zhèn)化水平、道路交通、生態(tài)建設保護及文化、體育、教育、醫(yī)療設施等方面的硬件建設做了詳盡規(guī)劃。但在強化戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理、生態(tài)環(huán)境等制度軟環(huán)境的發(fā)展建設層面涉及的較少，這也是未來廊坊市新型城鎮(zhèn)化建設亟待解決的問題。

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基金項目：2014年廊坊市科技局自籌經費項目“京津冀一體化背景下廊坊市新型城鎮(zhèn)化路徑研究”（課題編號2014023079）。

（作者單位：北華航天工業(yè)學院）