鄰避型群體性事件治理對策研究

湘潭大學公共管理學院 湖南湘潭 411105

摘要：近年來，隨著經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型和城市化進程的加快，民眾對城市公共設(shè)施要求越來越高，公共設(shè)施的建設(shè)引起“鄰避沖突”現(xiàn)象越來越明顯，鄰避型群體事件也呈高發(fā)態(tài)勢，治理鄰避沖突風險成為各級政府必須面對的難題，這也對政府的執(zhí)政能力提出巨大挑戰(zhàn)。文章通過探討有效治理鄰避型群體事件的策略，為化解鄰避沖突風險提供有益啟示。

關(guān)鍵字：鄰避沖突；鄰避型群體性事件；治理

隨著現(xiàn)代化與城市化進程加快，民眾對城市公共服務(wù)的水平和質(zhì)量要求越來越高。為了滿足民眾日益增長的公共服務(wù)需求，必須大量興建諸如垃圾處理廠、污水處理中心、變電站、等公益性設(shè)施。與此同時，這些設(shè)施也給毗鄰的民眾帶來了敏感甚至反感，近幾年我國不少地方發(fā)生了由工業(yè)企業(yè)或者公共設(shè)施的建設(shè)引發(fā)的反對抗爭，因為這些設(shè)施給公眾帶來正效益同時，也給設(shè)施周邊地區(qū)的居民制造了負效益，即公共設(shè)施的負外部性，由此形成一種利益對立和沖突。這種利益沖突現(xiàn)象，國外學者一般稱為“NotInMyBackyard”，而國內(nèi)學者通常翻譯為“鄰避”現(xiàn)象。如何積極有效應(yīng)對改革進程中不斷出現(xiàn)的鄰避事件，提出符合我國實際需要的政策安排與路徑選擇，健全預防和治理鄰避事件的各種機制，已成為當前我國各級黨委和政府的一項重大任務(wù)。

一、改善政府決策程序

（一）鼓勵公眾的決策參與和監(jiān)督

在決策問題確定與議題設(shè)置階段，政府要認真考慮公眾的風險偏好，鼓勵公眾的決策參與和監(jiān)督。如果政府大包大攬，企圖通過技術(shù)官僚處理“鄰避”設(shè)施項目中的所有安全隱患，那么必將陷入無休止的、超負荷的工作中而不能自拔，隨后產(chǎn)生的懈怠和應(yīng)付又會造成更大的危害。因此，政府應(yīng)當鼓勵利益相關(guān)者都參與到“鄰避”設(shè)施項目的決策中來，讓各方充分討論各自的風險偏好。避免社會穩(wěn)定風險評估與環(huán)境影響評估中的“表面文章和走過場”，用包容和開放的理念和實際行動，歡迎并提供機會讓利益各方參與并監(jiān)督?jīng)Q策過程。

（二）理順風險決策的邏輯順序

在決策形成階段，注意理順“鄰避”設(shè)施風險決策的邏輯順序。政府作為“鄰避”設(shè)施項目的最后決策者，必須明確其風險管理的優(yōu)先順序。那些明顯且容易被忽略的環(huán)節(jié)需要得到優(yōu)先的考慮和執(zhí)行，這包括：①確認“鄰避”設(shè)施修建和營運過程中具有最大潛在災(zāi)難性的后果（也許這個后果的概率極低，但影響卻是致命的）。對這一問題的關(guān)注和強調(diào)可以有效緩解公眾的恐慌；②關(guān)注那些會給政府和營運企業(yè)的誠信和形象帶來極大負面影響的后果。任何有關(guān)“鄰避”設(shè)施決策中的“丑聞”和負面信息都會嚴重損害公共信任；③重視“鄰避”設(shè)施修建地的弱勢群體的聲音和觀點。政府要確保這部分居民的權(quán)益得到維護，他們的參與機會的滿足程度將極大響到?jīng)_突發(fā)生的可能性及發(fā)生后的激烈程度。[1]

（三）優(yōu)化決策體制和機制

在決策的合法化與執(zhí)行階段，需要優(yōu)化決策體制和機制。改善政府在“鄰避”沖突管理上的決策質(zhì)量，依賴于一個健全的法律法規(guī)體系，通過法律法規(guī)建立“鄰避”設(shè)施安全規(guī)范和管理制度，審查“鄰避”設(shè)施項目的可行性，追究其中的違規(guī)主體的責任。在決策執(zhí)行階段，政府應(yīng)該發(fā)出明確的、清晰的決策意愿，并給出可以執(zhí)行的命令。為此，中央政府有關(guān)部門（如“發(fā)改委”）要清楚無誤地表達政府針對“鄰避”設(shè)施項目的執(zhí)行計劃，并明確中央和地政府的權(quán)責界限?！班彵堋痹O(shè)施項目決策一旦通過，政府的職責就變?yōu)楸O(jiān)督并推動決策的落實。

二、健全相關(guān)法律體系

無論是推動發(fā)展、維護穩(wěn)定，還是創(chuàng)新管理、提升服務(wù)，法治都是最可靠的手段。偏離法治軌道，不僅不能從根本上解決問題，反而會引發(fā)新的矛盾。歷史的經(jīng)驗，現(xiàn)實的教訓，都要求我們把法治建設(shè)擺到極其重要的位置，運用法治思維和法治方式解決“鄰避沖突”。

（一）加強法律法規(guī)建設(shè)

雖然我國關(guān)于環(huán)境保護的法律較多，但是與鄰避設(shè)施相關(guān)的法律法規(guī)還較少，通過立法來規(guī)范鄰避設(shè)施的相關(guān)流程，有利于避免因法律漏洞而導致的無序或違規(guī)建設(shè)的情況發(fā)生。第一，在鄰避機制或制度設(shè)計過程中要堅持人性公平的原則，處理好制度與人的關(guān)系，才能夠從根本上化解和消除鄰避效應(yīng)，化解鄰避沖突。第二，對照國外的立法，針對在環(huán)境相鄰權(quán)保護制度方面的缺陷，我國應(yīng)借鑒其他國家的民法典，結(jié)合中國的實際情況，規(guī)定垃圾處理場和相鄰住戶之間權(quán)利義務(wù)的相關(guān)制度，進一步加強對垃圾處理場周邊居民享有城市居民同等環(huán)境質(zhì)量的保護，將居民的財產(chǎn)權(quán)利和人格權(quán)利相結(jié)合，共同調(diào)整公法和私法的權(quán)利。

（二）建立健全科學完備的工作制度

首先，在鄰避性公共設(shè)施規(guī)劃設(shè)計階段，應(yīng)對潛在的“鄰避”效應(yīng)在法律和相關(guān)制度框架內(nèi)進行評估，包括設(shè)施可能產(chǎn)生的種種負面影響、居民對設(shè)施的態(tài)度、選址地周邊情況特別是居民情況等，制定盡可能降低設(shè)施負外部性影響的方案。其次，依法規(guī)范公眾參與，實現(xiàn)互動反饋的規(guī)劃過程。這比“閉門造車”、到最后僅僅公布方案結(jié)果更容易形成被各方接受的方案。

三、優(yōu)化利益補償方案

（一）改變經(jīng)濟補償方式

補償是最早用來解決鄰避設(shè)施問題的制度，提供適當?shù)难a償能提高居民接受度，但眾多事實也表明，有一些鄰避設(shè)施并不能因為補償而被居民接受。一般對于具有高風險的設(shè)施，如高放射性廢料處置場、高放射性廢料暫存場、低放射性廢料處置場，其補償措施通常無影響力。因此，補償金之外，需要有更多的其他措施來促進共識。比如，可以組合利用經(jīng)濟補償、土地指標補充、稅費減免、增加就業(yè)以及與鄰避設(shè)施相對的“愉悅設(shè)施”（如健身場所、休閑場所）的提供等各種政策手段，最大化實現(xiàn)收益和成本分攤的均衡。[2]

（二）構(gòu)建風險補償機制

鄰避沖突風險補償機制應(yīng)包括物質(zhì)補償和精神補償兩種方式。物質(zhì)補償主要包括經(jīng)濟補償和實物補償兩種，經(jīng)濟補償主要包括對公民健康體檢、給予賠償金等等。實物補償指完善公共設(shè)施和服務(wù)、整改有潛在風險的鄰避設(shè)施等等。精神補償主要包括公開道歉以及保證公民的參與權(quán)與建議權(quán)，當損失不可避免的情況下，除經(jīng)濟補償外還應(yīng)對公民進行公開道歉，平復公民的情緒。保證公民的參與權(quán)和建議權(quán)是精神補償?shù)牧硪环N形式，這主要是體現(xiàn)政府對公民權(quán)的重視，真正讓公民感覺到當家作主的優(yōu)越感，從而達到心理上的平衡。

參考文獻：

[1]張樂，童星.“鄰避”沖突管理中的決策困境及其解決思路[J].中國行政管理，2014（4）.

[2]陶鵬，童星.鄰避型群體性事件及其治理[J].南京社會科學，2010，（8）.