城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地規(guī)劃管理分析

羅平縣規(guī)劃局

摘要：城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)連接的重要紐帶，也是影響城市發(fā)展進(jìn)程的重要因素，這一區(qū)域建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)大也體現(xiàn)了城市的擴(kuò)張和城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，因此需要謹(jǐn)慎對(duì)待城鄉(xiāng)結(jié)合部的建設(shè)用地規(guī)劃管理。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；建設(shè)用地；規(guī)劃管理

規(guī)劃管理體系的不完善與規(guī)劃決策存在的問(wèn)題是導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地規(guī)劃管理問(wèn)題突顯的主要原因，同時(shí)規(guī)劃決策的錯(cuò)誤指引也會(huì)直接影響規(guī)劃的執(zhí)行，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部的建設(shè)用地規(guī)劃與實(shí)際需求不符[1]。要改善規(guī)劃管理與建設(shè)需求不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀，需要采取多種措施，全面提高城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地的規(guī)劃管理水平。

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地規(guī)劃管理概述

（一）城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地規(guī)劃管理

我國(guó)現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地規(guī)劃體系是在城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，建設(shè)用地的復(fù)墾、開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目的立項(xiàng)和審批，都要經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)的論證和評(píng)論[2]。我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃按照規(guī)劃范圍可以分為五個(gè)層次，城鄉(xiāng)結(jié)合部的建設(shè)用地規(guī)劃則屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)的規(guī)劃，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)的土地利用規(guī)劃具有較強(qiáng)的實(shí)施性，其主要任務(wù)是按照上級(jí)的指示明確土地的使用范圍和途徑，合理劃分土地，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)改造與城市發(fā)展結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮土地規(guī)劃在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)作用。

（二）城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地的規(guī)劃原則

城鄉(xiāng)結(jié)合部由于受到城市用地規(guī)模擴(kuò)大的影響，無(wú)法實(shí)現(xiàn)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，因此農(nóng)業(yè)用地會(huì)相應(yīng)的減少，為了對(duì)耕地總量實(shí)現(xiàn)控制，需要按照總體規(guī)劃原則進(jìn)行控制引導(dǎo)，合理布局，不斷優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，在不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地向城市建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換。根據(jù)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地規(guī)劃利用的目的，可以將其規(guī)劃原則總結(jié)為以下三項(xiàng)：城市發(fā)展原則、綜合效益原則、因地制宜原則。

城市發(fā)展原則要求城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)有利于城市總體建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使土地建設(shè)規(guī)劃與城市發(fā)展結(jié)合起來(lái)，最大限度的發(fā)揮城市建設(shè)功能。城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用規(guī)劃涉及城鎮(zhèn)發(fā)展的多個(gè)方面，因此必須從整體的角度出發(fā)，注重綜合效益，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益的統(tǒng)一。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部距離城區(qū)較遠(yuǎn)，因此，各地區(qū)的自然條件和土地利用規(guī)模都不同，因此需要根據(jù)本地區(qū)土地的發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)基礎(chǔ)進(jìn)行合理的規(guī)劃，因地制宜，確定最佳的規(guī)劃方案和建設(shè)重點(diǎn)[3]。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地規(guī)劃決策現(xiàn)狀

建設(shè)用地決策者由于對(duì)自然環(huán)境條件和農(nóng)業(yè)用地供需關(guān)系認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用規(guī)劃只是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)作為唯一的決策依據(jù)，甚至犧牲大規(guī)模的耕地來(lái)滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。土地利用規(guī)劃決策是保障土地利用目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)，但是在當(dāng)前階段城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地規(guī)劃管理中，土地利用規(guī)劃決策卻往往起不到基本的保障作用。城市地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)水平不同，政府發(fā)展目標(biāo)也就不同，例如沿海城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)良好，一般不會(huì)將控制用地規(guī)模作為規(guī)劃重點(diǎn)，但是某些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸城市，就會(huì)忽略農(nóng)業(yè)用地的發(fā)展規(guī)模，甚至將大規(guī)模的耕地發(fā)展為工業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地，政府認(rèn)識(shí)上的偏差導(dǎo)致了國(guó)家總體規(guī)劃政策的執(zhí)行，使耕地總體規(guī)模得不到有效的保護(hù)[4]。

三、完善城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地規(guī)劃管理的措施

（一）改善規(guī)劃政策制定環(huán)境

完善土地利用規(guī)劃管理的核心就是創(chuàng)造一個(gè)公平、公正、公開(kāi)的市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境，縮小政府對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用，明確地區(qū)之間的發(fā)展差距，優(yōu)化政府的土地管理方式。對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地管理矛盾而言，規(guī)范土地管理制度、改革現(xiàn)有的征地制度和集體土地出讓制度則是完善建設(shè)用地規(guī)劃的重中之重。我國(guó)當(dāng)前在土地征用方面還沒(méi)有建立起一個(gè)完善透明的征用程序，暗箱操作導(dǎo)致土地征用存在諸多弊端，因此完善土地征用制度的前提是首先要建立土地征用程序，逐步完善土地征用決策聽(tīng)證程序、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽(tīng)證程序、司法救濟(jì)程序，并建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的土地征用機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃決策制定在法律程序上的公開(kāi)和透明。

（二）加強(qiáng)相關(guān)法律建設(shè)

法律是保障土地利用規(guī)劃合理進(jìn)行的前提，因此需要加快土地利用規(guī)劃的立法，不斷充實(shí)相關(guān)程序法的原則和內(nèi)容，形成一套完善的法律體系。土地利用規(guī)劃相關(guān)法律制度的制定和完善不能一蹴而就，需要經(jīng)過(guò)反復(fù)的論證和研究，并在土地利用規(guī)劃矛盾突出的地區(qū)展開(kāi)試點(diǎn)研究，將經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上升為法律規(guī)范，確保法律制度的可操作性和實(shí)用性。土地利用規(guī)劃程序法是規(guī)范決策依據(jù)的具體法律制度，程序法的內(nèi)容除了對(duì)《土地管理法》等實(shí)體規(guī)范進(jìn)行繼承之外，還對(duì)土地利用規(guī)劃的具體環(huán)節(jié)作出了詳細(xì)的規(guī)定，因此，相關(guān)程序法的作用可見(jiàn)一斑。為了使規(guī)劃決策有據(jù)可循，需要對(duì)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定制度、規(guī)劃責(zé)任負(fù)責(zé)制等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，除此之外，還要對(duì)土地利用規(guī)劃的各個(gè)環(huán)節(jié)制定切實(shí)可依的評(píng)價(jià)指標(biāo)，將市場(chǎng)作為規(guī)劃方案的導(dǎo)向，賦予人民群眾以知情權(quán)，將規(guī)劃程序的合法化作為評(píng)判其法律效力的主要依據(jù)。

（三）完善公眾參與機(jī)制

在城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用規(guī)劃方案編制過(guò)程中，需要有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)好社會(huì)、政府、個(gè)人之間的關(guān)系，形成最優(yōu)的土地配置方案[5]。為了充分保證社會(huì)公眾能夠參與到土地利用規(guī)劃中，需要合理界定參與主體、明確參與階段、內(nèi)容與方式，設(shè)置參與管理機(jī)構(gòu)。公眾參與要兼顧多個(gè)層面，因此參與主體可以是個(gè)人、團(tuán)體或者組織?？蓞⑴c的階段應(yīng)當(dāng)包括準(zhǔn)備階段、方案制定階段、協(xié)調(diào)論證階段、方案審批階段、規(guī)劃實(shí)施階段，具體的參與方式可以根據(jù)各規(guī)劃階段的性質(zhì)和內(nèi)容進(jìn)行具體的規(guī)定。公眾參與度的提高需要有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)作為保障，或由土地行政管理部門(mén)主導(dǎo)公眾參與事物，建立專(zhuān)門(mén)的公眾咨詢中心和規(guī)劃文員會(huì)，切實(shí)保障社會(huì)公眾參與規(guī)劃的合法權(quán)利。

結(jié)語(yǔ)：

城市向周邊地區(qū)的擴(kuò)張使城鄉(xiāng)結(jié)合部的建設(shè)用地規(guī)劃問(wèn)題日益凸顯，一些耕地占用和違法建設(shè)現(xiàn)象比較突出，因此為了合理規(guī)劃土地，提高土地利用規(guī)劃決策的科學(xué)性，需要改善決策制定環(huán)境，逐漸完善相關(guān)的法律法規(guī)，完善公眾參與機(jī)制，提高土地利用規(guī)劃的水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)的共同發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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