功能區(qū)帶動型城鄉(xiāng)一體化城鎮(zhèn)化發(fā)展道路研究與思考

摘要：城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手。但城鎮(zhèn)化不能搞“一刀切”、“一陣風(fēng)”，要根據(jù)各地自身實際，因地制宜，探索各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。煙臺市立足自身區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，對功能區(qū)帶動型城鄉(xiāng)一體化城鎮(zhèn)化發(fā)展道路進行了大膽實踐和探索。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;功能區(qū)帶動;城鄉(xiāng)一體化;發(fā)展模式

城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的最大潛力和主要抓手，中央高度重視，相繼作出專題部署。近年來，煙臺市全面加快城鄉(xiāng)一體化進程，城鎮(zhèn)化工作取得顯著成績。目前，全市城鎮(zhèn)化率達到57.85%，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積和人口分別達到716平方公里和390萬人，以5%的土地聚集了56%的人口、創(chuàng)造了80%的生產(chǎn)總值。但是，煙臺市城鎮(zhèn)化工作與工業(yè)化水平相比，與煙臺在山東省的總體地位相比，與先進城市相比，仍然存在一些差距和不足。

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的國際經(jīng)驗

從國際看，城鎮(zhèn)化模式主要有以巴黎、巴塞羅那為代表的“歐洲文化型”，以紐約、東京為代表的“資源集約型”，以洛杉磯、鹽湖城為代表的“美國中西部散落型”，以墨西哥城、里約熱內(nèi)盧為代表的“拉美畸型”等四種類型。前三種類型較好地發(fā)揮了大城市的主導(dǎo)和輻射功能，城鄉(xiāng)之間發(fā)展比較協(xié)調(diào);而“拉美畸型”由于沒有處理好城市與農(nóng)村發(fā)展之間的關(guān)系，落入了“拉美陷阱”。從國內(nèi)看，主要有以大城市帶大郊區(qū)的成都模式、以宅基地換房集中居住的天津模式、以產(chǎn)業(yè)聚集帶動人口聚集的廣東模式、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主組織資源的蘇南模式、以個體私營企業(yè)為主體的溫州模式等，其共性為：工業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)地向集約經(jīng)營集中，村民向新型社區(qū)集中和土地有償轉(zhuǎn)讓使用。國內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗說明，一方面城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑不一而足，沒有統(tǒng)一模式可供復(fù)制，必須立足實際，結(jié)合優(yōu)勢，突出特色;另一方面城鎮(zhèn)化不是單純的“造城運動”和土地的規(guī)模擴張，必須統(tǒng)籌城市和農(nóng)村發(fā)展，在解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的同時，避免在城市內(nèi)部形成新的二元結(jié)構(gòu)。

二、煙臺城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)當(dāng)把握的著力點

結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗和本地實際，煙臺新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向應(yīng)該是，堅持以人為核心，以產(chǎn)業(yè)為支撐，以服務(wù)為保障，以政策為突破。一是更加注重產(chǎn)業(yè)支撐。在部分拉美國家和東南亞國家，現(xiàn)代化進程出現(xiàn)反復(fù)甚至停滯，很重要的原因就是城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒能跟進，就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題解決不好，出現(xiàn)了城市貧民窟等社會問題。因此，煙臺要充分發(fā)揮工業(yè)特別是制造業(yè)的優(yōu)勢，把城鎮(zhèn)化與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育新興產(chǎn)業(yè)、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)緊密結(jié)合起來。二是更加注重集中集約利用土地。煙臺地形為低山丘陵區(qū)，人多地少矛盾突出，近年來城市擴張速度明顯快于人口集中速度，這就要求集約利用和高效配置土地資源，合理確定城市規(guī)模和發(fā)展方式。三是更加注重?zé)熍_特色。因地制宜、因勢利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化發(fā)展與產(chǎn)業(yè)特色、文化特色、景觀特色有機結(jié)合。特別是煙臺園區(qū)數(shù)量眾多，建設(shè)面積達1500平方公里，已吸納就業(yè)125萬人，是全市發(fā)展最快、活力最足、質(zhì)量最好的板塊?；谝陨峡紤]，以功能區(qū)發(fā)展帶動城鎮(zhèn)化，既能以產(chǎn)業(yè)聚集帶動人口聚集和土地集中集約利用，又能體現(xiàn)特色、放大優(yōu)勢，是符合煙臺實際的可行選擇。

三、功能區(qū)帶動型城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路的實踐探索

所謂功能區(qū)帶動型，即抓住煙臺面臨“藍”“黃”“高”三大戰(zhàn)略疊加實施的歷史機遇，發(fā)揮擁有眾多國家級、省級園區(qū)的獨特優(yōu)勢，重點發(fā)展各類經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聚集區(qū)、旅游度假區(qū)、生態(tài)文明示范區(qū)以及市、縣、鎮(zhèn)行政中心區(qū)和農(nóng)村社區(qū)等功能區(qū)，促進產(chǎn)業(yè)、要素、人口聚集，帶動全市城鎮(zhèn)化高效發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、跨越發(fā)展。所謂城鄉(xiāng)一體化，即加快推進城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、要素配置一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)一體化、管理體制一體化，全方位提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

（一）集中開發(fā)“一極領(lǐng)先、多極崛起”板塊?！耙粯O”，就是東部海洋經(jīng)濟新區(qū)，涉及面積600平方公里、人口75萬人，打造環(huán)境秀美、科教發(fā)達、設(shè)施配套、服務(wù)便捷、宜居宜業(yè)、具有濃郁現(xiàn)代氣息的幸福新城。“多極”，一是以萊州灣為中心，涉及陸地面積500平方公里、海域面積3900平方公里、人口41.7萬人，建設(shè)高效生態(tài)經(jīng)濟高地，打造西部增長極。二是以丁字灣為中心，涉及萊陽面積92.2平方公里、海陽面積242平方公里，建設(shè)萊陽南海新區(qū)和海陽亞沙文化旅游產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，打造南部增長極。三是以龍口灣為中心，涉及海域岸線長約38公里，建設(shè)龍口及招遠集中集約用海項目和蓬萊西海岸文化新區(qū)，打造北部增長極。四是高標準打造長島休閑度假島，涉及島陸面積57平方公里、海域面積8700平方公里、人口4.5萬人，打造彰顯藍色魅力的休閑度假勝地。

（二）大力扶持發(fā)展各類園區(qū)。把各類園區(qū)作為城鎮(zhèn)化重點開發(fā)區(qū)域，依托城鎮(zhèn)、反哺鎮(zhèn)村，促進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步推進。1984年煙臺經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)立之初還是一片荒灘，僅有幾萬人。經(jīng)過30年的發(fā)展，目前開發(fā)區(qū)以全市1/60的土地，創(chuàng)造了1/6的GDP、1/5的產(chǎn)值與稅收、1/4的工業(yè)增加值和2/3的進出口總額，總?cè)丝谶_到40萬人，城鎮(zhèn)化率達到93%以上，成為名符其實的城市新區(qū)。依托園區(qū)，煙臺打造了機械制造、現(xiàn)代化工等5個產(chǎn)值過千億元的產(chǎn)業(yè)集群，培育了2886家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)。其中，通用東岳聚集汽車零部件企業(yè)200余家，吸納就業(yè)15萬人。工業(yè)化的快速發(fā)展帶動了就業(yè)創(chuàng)業(yè)、促進了人口集聚，有力推動了城鎮(zhèn)化進程。

（三）改造提升市、縣、鎮(zhèn)行政中心區(qū)和農(nóng)村社區(qū)。把市、縣、鎮(zhèn)行政中心區(qū)和農(nóng)村社區(qū)作為城鎮(zhèn)化優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，使大中小城市各司其職、相互依存、協(xié)調(diào)發(fā)展。抓中心城市強龍頭。按照“東拓、西聯(lián)、南進、北展、中優(yōu)”的戰(zhàn)略布局，不斷拓展發(fā)展空間，加快提升輻射力、聚集力和帶動力。抓縣域城市強支撐。按照“特色鮮明、活力充足、精致優(yōu)美、宜居宜業(yè)”的目標，推動縣域城市加快崛起，依托區(qū)位交通、自然資源、文化傳統(tǒng)等基礎(chǔ)條件，加快提升縣域城市整體實力。抓小城鎮(zhèn)強節(jié)點。按照“培育重點鎮(zhèn)、合并弱小鎮(zhèn)、提升中間鎮(zhèn)”的思路，把小城鎮(zhèn)打造成縣域經(jīng)濟發(fā)展次中心。未來一個時期，應(yīng)加快建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)大鎮(zhèn)、經(jīng)濟強鎮(zhèn)、區(qū)域重鎮(zhèn)和物流商貿(mào)、文化旅游特色名鎮(zhèn)，力爭到2020年，有15個鎮(zhèn)駐地人口達到3萬人以上，5個鎮(zhèn)駐地人口達到5萬人以上。