土地利用總體規(guī)劃編制實施現(xiàn)狀問題與改革建議

摘要：本文通過對土地利用總體規(guī)劃在編制體系，技術(shù)內(nèi)容和實施機制上存在的問題進行系統(tǒng)性研究，梳理和總結(jié)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃制度在編制實施管理中存在的亟待完善的問題，并結(jié)合土地利用規(guī)劃與實施問題產(chǎn)生根源分析，提出了未來土地利用總體規(guī)劃改革創(chuàng)新的若干具體建議。

關(guān)鍵字：土地利用總體規(guī)劃；規(guī)劃體系；規(guī)劃編制；規(guī)劃實施

1、引言

土地是人類生存和社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)載體1。土地利用總體規(guī)劃是實現(xiàn)國家和各級政府對區(qū)域土地利用進行總體規(guī)劃、引導、調(diào)控和管理的重要手段2。由于受固有的規(guī)劃編制模式和實施制度制約，現(xiàn)行土地利用規(guī)劃在實施過程中，逐漸暴露出了規(guī)劃編制體系、編制技術(shù)內(nèi)容及規(guī)劃實施政策等多方面的問題。

2、土地利用總體規(guī)劃編制實施基本問題

在規(guī)劃體系上，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級。與較完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系相比，土地利用規(guī)劃體系存在縱深層級不夠，橫向延伸不足問題，主要是缺乏鎮(zhèn)級以下層級相關(guān)規(guī)劃。最低層級的鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃對具體地塊的指引較為籠統(tǒng)，缺少更具操作性的詳細規(guī)劃，尤其是關(guān)于產(chǎn)權(quán)關(guān)系的疏漏，很難適應土地利用微觀行為控制要求，使得土地利用控制很難在定量、定向、定位上得到落實。

在規(guī)劃編制技術(shù)內(nèi)容上，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃在技術(shù)內(nèi)容管控上存在重數(shù)量指標計劃性控制，輕空間布局科學性引導；重新增建設用地規(guī)模安排，輕存量用地利用的優(yōu)化與提升；重近期項目引導和長官意愿，輕長期發(fā)展科學論證；重部門自身利益，輕“多規(guī)”協(xié)調(diào)；重指標騰挪，輕產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系；重城鎮(zhèn)建設用地利用，輕農(nóng)村土地的管控等問題：存在“六重六輕”現(xiàn)象，不利于土地利用效率提升。

在規(guī)劃實施管理過程中，土地管理部門在規(guī)劃管理上存在重剛性控制，輕彈性管理，側(cè)重保重點項目，輕小型存量用地項目盤活，重視新增用地的監(jiān)管，缺乏存量用地盤活的督察等 “三重三輕”問題，不利于規(guī)劃實施

3、土地利用規(guī)劃與實施問題產(chǎn)生根源分析

土地利用規(guī)劃是一種公共政策，通過規(guī)劃的制定體現(xiàn)國家、地方政府對土地資源的調(diào)配。目前的制度框架下，在指標層層下達及規(guī)劃調(diào)整權(quán)上收的約束下，土地利用規(guī)劃更代表的是中央的管理意志，但是一個地區(qū)土地資源配置的合理性，地方的主動性更強。所以土地利用規(guī)劃編制與實施的問題核心在于如何分配中央與地方在土地利用方面的管理權(quán)限的問題。一般來說土地利用的管理權(quán)限在地方，如美國、日本等國家，地方政府對大部分的土地擁有直接管轄權(quán)，中央政府主要對區(qū)域性生態(tài)、交通等項目進行協(xié)調(diào)。

由于我國人多地少，地方政府考核機制又側(cè)重于GDP的增加，是增量導向型的政府，在這種現(xiàn)實情況下，基于國土生態(tài)安全和糧食生產(chǎn)安全等關(guān)乎國家生存的大問題上考慮，中央政府不可能也不應該把土地管理權(quán)限全部下放到地方。中央政府希望通過對耕地、基本農(nóng)田、農(nóng)轉(zhuǎn)用等剛性的管理手段，控制地方土地利用情況，促進存量用地的利用。但是在實際規(guī)劃實施過程中，地方有種種手段應對上方，如建設用地復墾不重實施，重騰挪指標給新增重點生產(chǎn)類項目，不考慮農(nóng)民生產(chǎn)實際，強迫農(nóng)民上樓等問題。

4、土地利用總體規(guī)劃編制及實施機制創(chuàng)新建議

4.1土地利用總體規(guī)劃編制體系創(chuàng)新思路

完善規(guī)劃體系，將各層級土地利用總體規(guī)劃—土地利用專項規(guī)劃體系法定化。主要措施包括：編制村土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細規(guī)劃，完善土地利用規(guī)劃編制體系；梳理每層級規(guī)劃重點，防止宏觀規(guī)劃管的過細，實施性規(guī)劃深度不夠的現(xiàn)象；編制“三舊”改造等專項規(guī)劃，促進存量建設用地優(yōu)化調(diào)整。

4.2 土地利用總體規(guī)劃編制創(chuàng)新思路

4.2.1完善規(guī)劃內(nèi)容，增強規(guī)劃的科學性與引導性

（1）明晰規(guī)劃目標導向，平衡縱橫關(guān)系

規(guī)劃要強化空間規(guī)劃的理念，要由以往的主要分配建設用地指標、定建設規(guī)模與速度向控制環(huán)境容量、開發(fā)時序、控制建設標準轉(zhuǎn)變。要由突出耕地保護向突出耕地保護、突出區(qū)域協(xié)調(diào)與注重空間規(guī)劃并行轉(zhuǎn)變。

（2）明確規(guī)劃強制性內(nèi)容，增強規(guī)劃的彈性

從規(guī)劃指標體系、規(guī)劃主體內(nèi)容等方面進行改革，區(qū)分規(guī)劃強制性內(nèi)容和一般性內(nèi)容。規(guī)劃強制性內(nèi)容應包括土地利用空間格局、耕地與基本農(nóng)田保護等，并應將存量建設用地改造作為土地利用總體規(guī)劃的強制性專項規(guī)劃。

（3）增加土地利用基礎性研究，重視空間發(fā)展規(guī)律

在土地利用規(guī)劃編制前期，對城市土地利用戰(zhàn)略性研究、區(qū)域性發(fā)展研究、生產(chǎn)力布局研究等專題需要深入探討，改變以往規(guī)劃編制過程中，基礎研究以分解指標為主要導向。加強重大問題研究和規(guī)劃編制之間的銜接，發(fā)揮專題研究的支撐作用，真正提高土地利用規(guī)劃編制的科學性。

（4）增加土地利用效益分析研究，促進存量用地優(yōu)化提升

建議在現(xiàn)有的建設用地空間管制分區(qū)框架內(nèi)，以投資強度、容積率低限等為主要指標，制定土地利用規(guī)劃效益分區(qū)，在不同效益分區(qū)提出產(chǎn)業(yè)引導策略和開發(fā)強度指標要求，明確新增建設用地及存量建設用地利用的調(diào)控的方向，有效促進建設用地節(jié)約集約利用。

（5）增加產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整研究，保障規(guī)劃的實施

未來我國大部分城市土地利用方式將由爭取新增建設指標向提升內(nèi)部存量建設用地轉(zhuǎn)變。因此在規(guī)劃編制過程中，尤其應注意加強對土地利用的產(chǎn)權(quán)調(diào)查以及產(chǎn)權(quán)關(guān)系的研究，分析土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變化以及土地收益分配格局的變化，研究如何保證產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益和公眾利益，如何保障規(guī)劃的實施。

4.2.2完善編制程序，增強公眾參與，吸收地方民眾規(guī)劃智慧

（1）加強土地利用總體規(guī)劃的宣傳，讓廣大人民群眾了解土地規(guī)劃

土地規(guī)劃部門可采取咨詢或召開情況通報會及通過電視節(jié)目、網(wǎng)絡定期向市民通報規(guī)劃信息，給市民提供一個了解規(guī)劃的機會。同時還可邀請市民參加土地規(guī)劃的展示會、論證座談會或聽證會；通過媒體的宣傳活動，帶動市民積極參與到規(guī)劃的編制中，讓廣大人民群眾了解規(guī)劃。

（2）逐步深化公眾參與活動的形式和內(nèi)涵

如何滿足代表不同利益的團體要求，而又不損害其他團體利益或?qū)p害度降至最低，尤其是滿足和不損害公眾利益及弱勢群體利益，這是新時期土地規(guī)劃對規(guī)劃人員素質(zhì)的新要求。規(guī)劃人員要有較強的協(xié)調(diào)能力，幫助公司、開發(fā)商提高和改變規(guī)劃設計傳統(tǒng)思想意識，利用開發(fā)商的經(jīng)濟資源實現(xiàn)政府和規(guī)劃人員的藍圖，從而達到開發(fā)商利益和社會公眾利益的統(tǒng)一。同時，要變“事后參與”為“事前參與”，重點放到在規(guī)劃制定過程中怎么聽取和吸收群眾的合理意見上來。

（3）建立完善的制度保障

應借鑒其他成功地區(qū)的經(jīng)驗，建立地方土地規(guī)劃委員會制度，使地方發(fā)展和規(guī)劃公眾參與結(jié)合起來。

4.2.3增強規(guī)劃編制技術(shù)隊伍建設，提高規(guī)劃編制水平

建議加強對現(xiàn)行規(guī)劃編制單位的分級考核和認證力度，施行土地利用規(guī)劃專業(yè)技術(shù)人員的執(zhí)業(yè)準入控制，對專業(yè)技術(shù)人員的資質(zhì)進行國家注冊認證制度。凡土地利用規(guī)劃編制承接單位，應在關(guān)鍵崗位配備注冊土地利用規(guī)劃師。土地利用規(guī)劃師認證制度可由人事部、國土資源部共同負責全國土地利用規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格制度的政策制定、組織協(xié)調(diào)、資格考試、注冊登記和監(jiān)督管理工作?？荚噷嵭腥珖y(tǒng)一大綱、統(tǒng)一命題、統(tǒng)一組織的辦法。

4.3土地利用總體規(guī)劃實施制度創(chuàng)新

4.3.1創(chuàng)新編制思路，增強規(guī)劃實施的彈性

由藍圖規(guī)劃轉(zhuǎn)向綠圖規(guī)劃轉(zhuǎn)變，設計好土地利用總體規(guī)劃的終極形態(tài)，確定好禁止建設區(qū)和永久性限制建設區(qū)，預留好建設用地的改進和完善空間，給規(guī)劃方案留有足夠彈性（如大型自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)內(nèi)的輔助性設施用地安排，應只明確建設用地和管制規(guī)則，具體用地布局不必安排；實施過程中通過編制專項規(guī)劃，落實建設用地布局）。

4.3.2改革規(guī)劃調(diào)整和土地利用年度計劃制度，促進存量用地利用

設立土地利用規(guī)劃委員會，將土地利用總體規(guī)劃中的非強制性內(nèi)容的調(diào)整權(quán)下放地方。為盤活存量建設用地，促進“三舊”用地的整體改造，將非規(guī)劃強制性內(nèi)容的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整權(quán)下放到地方（地級市），重點審查和批準鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下級土地利用總體規(guī)劃建設用地區(qū)的微調(diào)、建設用地規(guī)模邊界的調(diào)整等內(nèi)容。同時根據(jù)實際需要設立土地利用規(guī)劃委員會，作為規(guī)劃調(diào)整的決策機構(gòu)，防止地方濫用規(guī)劃調(diào)整權(quán)。

4.3.3建立存量建設用地實施監(jiān)管制度，促進規(guī)劃實施

將存量建設用地二次開發(fā)、改造的情況（如地方政府每年批復的舊村莊、舊城鎮(zhèn)、舊廠房改造的宗數(shù)、面積，年度“三舊”改造投資資金、盤活的閑置用地和空閑地的數(shù)量、面積，批而未用和供而未用地使用情況等）納入政府年度考核目標，并以此作為年度土地利用計劃配置的相關(guān)依據(jù)，促進地方政府加快盤活存量建設用地，切實提高土地利用效益，有效避免土地資源浪費。

4.3.4建立土地收益綜合平衡制度，利用經(jīng)濟手段促進規(guī)劃實施

結(jié)合現(xiàn)有的土地出讓金收支管理辦法、財政支付轉(zhuǎn)移制度等，建立土地收益的綜合平衡制度，分別確定新增建設用地和存量建設用地土地拍賣收益的留成額度，改變地方經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的投資資金由增量土地拍賣收入作為主體資金的格局，引導地方土地收益逐步向存量用地改造轉(zhuǎn)變。通過財政支付轉(zhuǎn)移方式，確保經(jīng)濟發(fā)展后進地區(qū)的資源環(huán)境保護和土地限量開發(fā)，利用經(jīng)濟手段促進規(guī)劃的實施。

5、結(jié)語

土地利用規(guī)劃和實施制度改革的關(guān)鍵，在于理清國家與地方的關(guān)系。從規(guī)劃體系、規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃實施政策等方面，明確國家管控內(nèi)容（剛性內(nèi)容）和地方管控內(nèi)容（彈性內(nèi)容）。國家重點管理剛性內(nèi)容，并加強地方彈性管理內(nèi)容實施方面的監(jiān)督，把握重點，地方可發(fā)揮主動性，結(jié)合自身實際，促進本地土地資源的高效利用。

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