城中村改造拆遷中的職務(wù)犯罪及其預(yù)防策略

我國處于城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要時(shí)期，伴隨城市建設(shè)及郊區(qū)城市化建設(shè)的快速發(fā)展，作為城鎮(zhèn)化重要組成部分的城中村改造，在改善人居環(huán)境，完善城市功能，消除城鄉(xiāng)二元管理體制，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)朝更深更廣領(lǐng)域發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用。另一方面，改造也為犯罪，特別是職務(wù)犯罪的滋生創(chuàng)造了土壤，涉及城中村改造各環(huán)節(jié)、領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案例數(shù)年來不斷攀升，不僅損害了群眾的切實(shí)經(jīng)濟(jì)利益，而且造成了國有財(cái)產(chǎn)的損失，影響了社會(huì)的安定與和諧。

一、城中村改造拆遷領(lǐng)域中職務(wù)犯罪的手段

城中村改造涵蓋項(xiàng)目審批、征地補(bǔ)償、拆遷安置、工程項(xiàng)目發(fā)包與建設(shè)等各個(gè)方面，每一個(gè)環(huán)節(jié)背后都孕育著巨大的利益，也就極大可能滋生著職務(wù)犯罪。部分工作人員管不住貪婪的私欲，放任手中的權(quán)力與金錢相結(jié)合，導(dǎo)致職務(wù)犯罪的滋生。亟需建立一套行之有效的預(yù)防機(jī)制，為城中村改造的順利進(jìn)行保駕護(hù)航。城中村改造中的職務(wù)犯罪，手段廣泛多樣，手法隱蔽，專業(yè)化程度高。具體表現(xiàn)為：

1.犯罪主體相互勾結(jié)，出具虛假證明文件、違規(guī)審批、串通招標(biāo)等；

2.拆遷工作人員與被拆遷人相勾結(jié)，合謀將違章建筑以合法的建筑名義拆遷、突擊搭建、翻修建筑物，突擊“種房子”，騙取拆遷補(bǔ)償后共同瓜分；

3.丈量過程中，以小丈大；或改變房屋的定性、等級(jí)，或?qū)⑽囱b修的房屋登記為已裝修；或者暗中篡改所丈量房屋的用途，將生活型用房改為生產(chǎn)經(jīng)營用房；或重復(fù)補(bǔ)償動(dòng)遷項(xiàng)目，或?qū)o證面積價(jià)格計(jì)算成有證面積價(jià)格、將一證變多證等騙取超額補(bǔ)償款及安置利益；

4.丈量過程中，采取虛構(gòu)事實(shí)、虛構(gòu)補(bǔ)償對(duì)象、虛增補(bǔ)償面積、虛增農(nóng)業(yè)人口、虛報(bào)房屋丈量面積，騙取超額補(bǔ)償款及安置利益；

5.弄虛作假偽造拆遷項(xiàng)目內(nèi)容、偽造證照、出具虛假材料，為假離婚、假結(jié)婚等騙取超額補(bǔ)償款及安置利益提供方便；

6.利用違規(guī)分戶、死去的人不消戶、突擊遷移戶口等手段獲取補(bǔ)償款及安置利益；在拆遷補(bǔ)償中進(jìn)行分戶，以多人名義簽署多份拆遷合同；

7.以投資收取權(quán)益等形式受賄，利用職務(wù)便利，為被拆遷人謀取利益；

8.利用職權(quán)收受被拆遷人提供的賄賂；

9.向欲承攬拆除的動(dòng)遷、拆遷公司收受或索要賄賂；

10.利用發(fā)放拆遷補(bǔ)償費(fèi)的時(shí)間差挪用公款；

11.從事拆遷管理工作的國家公職人員，不履行或不正確履行職責(zé)，或放縱一些關(guān)系戶搞違法建筑，或在被拆遷房屋定性上放寬標(biāo)準(zhǔn)，或在戶籍管理中對(duì)分立戶嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，玩忽職守、濫用職權(quán)，致使拆遷補(bǔ)償款被騙。

二、城中村改造拆遷引發(fā)的職務(wù)犯罪的特點(diǎn)

近年來，由于土地資源的稀缺性及房屋價(jià)格的不斷上漲，改造中拆遷補(bǔ)償?shù)膬r(jià)位變得越來越高，一些不法分子為了獲得高額賠償和額外安置，不惜重金收買國家機(jī)關(guān)工作人員；而一部分手中掌握著大量關(guān)系到群眾切實(shí)利益權(quán)力的國家機(jī)關(guān)工作人員，私欲膨脹，將百姓賦予的權(quán)力用于向百姓索取賄賂，再與不法分子相勾結(jié)，徇私舞弊，從中牟取非法利益。這些職務(wù)犯罪的特點(diǎn)有：

1.涉案罪名多。職務(wù)犯罪的罪名多涉及行賄、受賄、貪污、挪用公款、職務(wù)侵占、濫用職權(quán)等，其中受賄犯罪比例最高，瀆職類案件次之，而瀆職類案件中以濫用職權(quán)為典型的犯罪數(shù)量比重最大。

2.犯罪主體多元化。多由基層組織人員、政府職員、領(lǐng)導(dǎo)干部、國家工作人員與社會(huì)人員等形成相勾結(jié)的多元化格局，主體既牽涉具體負(fù)責(zé)拆遷業(yè)務(wù)工作的政府管理部門、開發(fā)商、投資公司，也有農(nóng)村“兩委會(huì)”的集體成員、承攬拆遷業(yè)務(wù)的拆遷公司及其人員，還不乏有為職務(wù)犯罪牽線搭橋、提供便利的中介人員。

3.作案手法多樣隱蔽，專業(yè)化強(qiáng)。涉案人員多利用職務(wù)之便，通過虛構(gòu)事實(shí)，隱瞞真相、虛報(bào)假材料的手段，想方設(shè)法在拆遷中多報(bào)補(bǔ)償款，或幫助拆遷戶騙取補(bǔ)償款，自己從中收受他人好處，實(shí)現(xiàn)雙方互贏。

4.串案、窩案較多。相關(guān)工作人員既有內(nèi)部勾結(jié)又有內(nèi)外勾結(jié)，利用職務(wù)之便，為自己謀取利益；或?yàn)閯e人謀取利益，自己從中撈取好處，多以共同犯罪、涉嫌數(shù)罪的形式出現(xiàn)，群體腐敗的現(xiàn)象嚴(yán)重。

5.涉案金額增大。城中村改造近幾年來所查審的貪污、賄賂犯罪的數(shù)量數(shù)額不斷漲高，涉案數(shù)額少則幾萬、幾十萬元，多則上百萬元不等。

6.危害后果嚴(yán)重。這些職務(wù)犯罪行為極易激化社會(huì)矛盾，引發(fā)群眾抗拆上訪、鬧訪等事件，不僅直接侵害了群眾切身利益，也降低了黨在群眾中的威信，使政府公信力下降，影響到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

三、城中村改造拆遷中職務(wù)犯罪產(chǎn)生的原因分析

除相關(guān)工作人員價(jià)值觀改變，逐利思想嚴(yán)重外，制度設(shè)計(jì)本身存在漏洞，相關(guān)配套制度又滯后是重要的原因。

現(xiàn)行城中村改造制度設(shè)計(jì)上，由于農(nóng)村宅基地上房屋的拆遷制度不全，普遍存在拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，隨意性較大的問題。同一地區(qū)的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一；同一個(gè)時(shí)期或相同位置拆遷補(bǔ)償費(fèi)用不一。而一些不成文的慣例，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、不統(tǒng)一的測算方法等，都使可操作的空間增大，使一些拆遷人有了可乘之機(jī)，其利用手中的職權(quán)，采取隨意提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，虛報(bào)面積數(shù)量等手段，為被拆遷人謀取利益，甚至與被拆遷人相互勾結(jié)，騙取高額補(bǔ)償款。

第二，管理混亂，組織管理上機(jī)構(gòu)不一，不同職能部門間工作脫節(jié)。城中村改造使原先的村集體兩委會(huì)與村民之間的管理方式，從村委會(huì)管理過渡到城市社區(qū)管理，而人的素質(zhì)并非經(jīng)過一個(gè)有形改造就能使其適應(yīng)轉(zhuǎn)變，需要兩方都有一個(gè)適應(yīng)的過程，而在“城”“鄉(xiāng)”并存的情況下，無論是在行政管理，還是在制度上，實(shí)踐中都存在許多的不相適應(yīng)。

另外，實(shí)踐環(huán)節(jié)上操作程序不公開、不透明，缺乏監(jiān)督機(jī)制。通常拆遷改造所需款項(xiàng)來源渠道比較繁雜，有國家劃撥的專項(xiàng)建設(shè)資金、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、評(píng)估費(fèi)、動(dòng)遷費(fèi)、拆遷費(fèi)、過渡費(fèi)、無形改制費(fèi)、協(xié)調(diào)費(fèi)等。而這些款項(xiàng)基本都是通過城改辦、街道辦等基層干部實(shí)施的，他們既是具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)際操作者，又是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理者，集權(quán)、錢于一身，權(quán)力相對(duì)集中，缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制。

四、城中村改造拆遷中職務(wù)犯罪的預(yù)防對(duì)策

城中村改造是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的城市化運(yùn)動(dòng)，改造中的違法違規(guī)問題已成為當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的重要工作之一，預(yù)防這些職務(wù)犯罪，就要建立起長期有效的預(yù)防職務(wù)犯罪有效機(jī)制。建議在思想領(lǐng)域，人民檢察院在重視職務(wù)犯罪預(yù)防工作的思想前提下，應(yīng)構(gòu)建并實(shí)施城中村改造拆遷職務(wù)犯罪多層網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)預(yù)防新體系，努力達(dá)到使拆遷有關(guān)人員“貪不得、不敢貪、不想貪”的預(yù)防理想境界，做好防微杜漸，既保障廣大拆遷村民的利益，又體現(xiàn)社會(huì)的公平公正，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和諧，促進(jìn)各級(jí)干部的廉潔性。在此我們提出建立“多層網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)預(yù)防職務(wù)犯罪新體系”的長效模式，具體內(nèi)容有：

1.建立健全拆遷職務(wù)犯罪預(yù)防“人、財(cái)、事”網(wǎng)狀聯(lián)動(dòng)機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)將各城中村改造參與主體全部納入職務(wù)犯罪預(yù)防網(wǎng)絡(luò)鏈接點(diǎn)，將預(yù)防工作深入到拆遷項(xiàng)目審批、拆遷流程中各工作環(huán)節(jié)，盯緊拆遷資金管理、補(bǔ)償金發(fā)放等環(huán)節(jié)，重點(diǎn)把控“財(cái)隨事走、事隨人走”的預(yù)防策略；開展網(wǎng)狀同步預(yù)防工作，努力做到無一留白，不漏空虛。

2.建立事前、事中、事后“三位一體”預(yù)防機(jī)制。拆遷前（事前）對(duì)參與改造拆遷的各部門、各環(huán)節(jié)工作人員進(jìn)行法律法規(guī)的宣講、到監(jiān)所進(jìn)行現(xiàn)場警示教育；拆遷中（事中）派出駐地檢察室，實(shí)時(shí)進(jìn)行檢察及預(yù)防，為拆遷各方提供法律咨詢、法律服務(wù)，解釋城中村改造及拆遷補(bǔ)償安置政策、審核拆遷安置補(bǔ)償方案等，一旦發(fā)現(xiàn)“苗頭”問題時(shí)進(jìn)行關(guān)懷幫助，采取單獨(dú)約談、發(fā)出檢察建議等具體措施以確保拆遷工作順利進(jìn)行；對(duì)于拆遷過程中所發(fā)生的違法犯罪行為（事后）也絕不手軟、絕不姑息，采取嚴(yán)厲打擊的措施。

3.建立城中村改造職務(wù)犯罪預(yù)防黨風(fēng)廉政建設(shè)年度考核機(jī)制，將城中村改造職務(wù)犯罪預(yù)防工作納入黨風(fēng)廉政年度考核之中，作為考核的一項(xiàng)主要內(nèi)容，實(shí)行一票否決制。

4.建立多渠道的輿情及監(jiān)督機(jī)制。實(shí)行改造全程公眾監(jiān)督，采取明查暗訪措施，關(guān)注輿情，設(shè)立舉報(bào)信箱，公布舉報(bào)電話，讓廣大市民參與監(jiān)督，防止暗箱操作，使拆遷始終處于公眾監(jiān)督的陽光之下，切實(shí)發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。

5.建立健全城中村改造拆遷各項(xiàng)相關(guān)規(guī)章制度。要建立統(tǒng)一的集體土地拆遷補(bǔ)償安置制度，制訂統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，要建立拆遷補(bǔ)償資金專款專用制度、拆遷補(bǔ)償安置工作程序制度、城中村改造拆遷信息公開制度、城中村改造拆遷資金使用審計(jì)制度及拆遷終結(jié)檢察報(bào)告制度等。

城中村改造拆遷職務(wù)犯罪預(yù)防工作是一項(xiàng)重大的社會(huì)問題，一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它同時(shí)需要全社會(huì)的共同關(guān)注和努力。參與城改的各相關(guān)主體、相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)樹立正確的人生觀、價(jià)值觀和世界觀，正確行使國家和人民賦予的權(quán)力，讓百姓在城中村改造中得到公平、公正的補(bǔ)償和安置，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的成果真正惠及廣大城中村村民，推動(dòng)城市的文明進(jìn)步，為社會(huì)的穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展做好保駕護(hù)航。

（作者單位：陜西省西安市長安區(qū)人民檢察院。）