農(nóng)村征地拆遷腐敗現(xiàn)象剖析與預(yù)防對(duì)策

近年來，隨著浙江省奉化市區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)不斷加快，導(dǎo)致鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村集體土地和房屋被大量征用、拆遷，由此引發(fā)的腐敗問題愈加突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2011年至2014年，奉化市人民檢察院在農(nóng)村征地拆遷領(lǐng)域共立案查辦各類職務(wù)犯罪案件21件21人。為了更好地整頓規(guī)范農(nóng)村征地拆遷領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)秩序，最大限度預(yù)防和減少職務(wù)犯罪，奉化市人民檢察院專門組織課題組對(duì)這些案件進(jìn)行了深入分析，并提出一些預(yù)防建議，希望達(dá)到“前車之覆、后車之鑒”的教育意義和警示價(jià)值。

案件特點(diǎn)

1.發(fā)案人員集中在村干部身上。由于征地拆遷工作本身就具有一定的復(fù)雜性，涉及的環(huán)節(jié)多，這樣就導(dǎo)致了在征地拆遷領(lǐng)域中的職務(wù)犯罪呈現(xiàn)出涉案人員復(fù)雜，不僅包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人員和村干部，還包括相關(guān)涉案無職務(wù)的行賄和貪污人員。雖然村干部從職能上說在征地過程中只是協(xié)助政府進(jìn)行征地相關(guān)工作，但在現(xiàn)實(shí)中，這一群體是征地工作能否順利開展的核心環(huán)節(jié)，也就成為征地拆遷過程中職務(wù)犯罪的高發(fā)群體。近四年來查辦的21人中，村干部就有13人，比例高達(dá)61.9%，其職務(wù)主要是村黨支部書記、村委會(huì)主任、村委成員、會(huì)計(jì)、出納等。

2.相互勾結(jié)共同腐敗較為明顯。農(nóng)村征地拆遷領(lǐng)域職務(wù)犯罪人往往采取相互勾結(jié)、集體合謀的方式，利用內(nèi)部職責(zé)分工及各自分管的具體工作的職務(wù)之便大肆侵吞補(bǔ)償款，這類案件往往形成辦一案、帶一串、挖一窩的腐敗現(xiàn)象。如2013年根據(jù)村民舉報(bào)，查獲了江口街道原孫俞村支委兼會(huì)計(jì)俞某、支部書記仇某、村委會(huì)主任兼支委孫某等7人相互勾結(jié)共同腐敗的案件。

3.作案手段主要是虛報(bào)冒領(lǐng)和行賄受賄。從查辦案件的情況來看，犯罪人主要采取虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段，騙取土地征收款和作物等補(bǔ)償款。如2011年查辦的原莼湖鎮(zhèn)塘頭村黨支部書記袁某，利用職務(wù)便利，在統(tǒng)計(jì)、發(fā)放牡蠣養(yǎng)殖戶發(fā)苗棚遷移補(bǔ)償款時(shí)，虛報(bào)并冒領(lǐng)牡蠣養(yǎng)殖戶6戶共計(jì)37688元。另外，一些農(nóng)民或村干部為獲得最大限度的補(bǔ)償，通過各種手段拉攏和腐蝕拆遷項(xiàng)目負(fù)責(zé)人員。如2011年查辦的原房管中心辦事員楊某、蔣某受賄案，二人在縣江二期治理工程拆遷指揮部工作期間，利用負(fù)責(zé)對(duì)該地塊被拆遷房屋價(jià)格進(jìn)行評(píng)估的職務(wù)便利，收受當(dāng)?shù)卮逯惸车馁V賂款。

4.該領(lǐng)域職務(wù)犯罪重刑化趨勢(shì)明顯。21人中，職務(wù)侵占罪5人、貪污罪9人、行賄罪2人、受賄罪4人（其中1人身犯兩罪，尚有2人未被判決）。判處緩刑的9人、判處實(shí)刑的9人、定罪但免予刑事處罰的1人。從判決趨勢(shì)來看，反映出司法機(jī)關(guān)對(duì)該領(lǐng)域職務(wù)犯罪重刑化的打擊態(tài)勢(shì)。比如2011年查辦了該領(lǐng)域13人，10人被判緩刑，3人被判處實(shí)刑，還有1人被定罪免刑；2012年由于辦案重點(diǎn)放到了小產(chǎn)權(quán)房，該領(lǐng)域只查辦了1人，但該人被法院以貪污罪判處有期徒刑8年；2013年至2014年7月共查辦了7人，2人還沒判決，但已經(jīng)判決的5人均以貪污罪被判3至8年有期徒刑。

發(fā)案原因

1.法律意識(shí)淡薄，僥幸心理突出。一是法律意識(shí)不強(qiáng)。21人中黨員干部有17人，所占比例高達(dá)81%，其中5人黨齡還超過20年，但他們不能正確區(qū)分合法與違法的界限，沒有嚴(yán)格按有關(guān)法律法規(guī)辦事，在利益和親情的驅(qū)動(dòng)下為不法分子出具虛假證明材料，根本沒有意識(shí)到這是協(xié)助犯罪，情況嚴(yán)重的可依法構(gòu)成共犯。二是自身素質(zhì)不高。一些黨員干部任職多年，但學(xué)歷不高，日常工作、生活比較看重吃喝玩樂，整體素質(zhì)偏低。尤其是一些基層農(nóng)村村民參加村干部競(jìng)選之初就動(dòng)機(jī)不純，當(dāng)選后不考慮為村民謀福祉，而是想方設(shè)法自己撈好處。一有機(jī)會(huì)就利用權(quán)力鉆空子、撈好處，這也導(dǎo)致了征地拆遷領(lǐng)域的腐敗問題屢禁不止。三是僥幸心理嚴(yán)重。一些基層干部明知自己的行為違紀(jì)違法，但心存僥幸，很容易產(chǎn)生“天知、地知、你知、我知”的錯(cuò)覺。比如江口街道孫俞村俞某早在2003年就伙同仇某等人在奉化臺(tái)商外商投資開發(fā)區(qū)管委會(huì)征地過程中共同虛報(bào)冒領(lǐng)20余萬元，2011年他又故伎重演，在寧波市竹產(chǎn)業(yè)園區(qū)征地過程中虛報(bào)冒領(lǐng)13萬余元。

2.程序不夠規(guī)范，拆遷管理混亂。一是重點(diǎn)環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)。調(diào)查摸底是做好做實(shí)征地拆遷工作的依據(jù)和基礎(chǔ)，但有的工作人員責(zé)任心不強(qiáng)，調(diào)查摸底工作未嚴(yán)格按照制度執(zhí)行。比如按規(guī)定需兩名以上工作人員在場(chǎng)或是要求多方單位同時(shí)在場(chǎng)的環(huán)節(jié)，有的工作人員獨(dú)自一人操作完成，這就提供了“暗箱操作”的機(jī)會(huì)，放大了個(gè)人權(quán)力。二是公開內(nèi)容不全面。征地拆遷工作雖然公布了征地拆遷政策規(guī)定、拆遷戶姓名和評(píng)估后的征地拆遷費(fèi)等內(nèi)容，但具體征地拆遷面積、附作物數(shù)量等并不公開，使核算補(bǔ)償與實(shí)際情況存在差異難以得到監(jiān)督，人民群眾無法真正參與到監(jiān)督工作中來，從而助長(zhǎng)了虛列、重報(bào)、虛報(bào)、虛增、冒領(lǐng)的歪風(fēng)。三是相關(guān)手續(xù)不完備。有的拆遷項(xiàng)目個(gè)案資料沒有按規(guī)定及時(shí)歸檔，有的拆遷戶檔案資料不全，缺少房屋、土地權(quán)屬證件、自建物的相關(guān)資料和附屬物明細(xì)資料等。房屋拆了、土地征了就等于毀滅了證據(jù)，事后再想調(diào)查難度極大，導(dǎo)致個(gè)別人員虛報(bào)、冒領(lǐng)有恃無恐。

3.監(jiān)督制度缺位，監(jiān)管力度乏力。一是內(nèi)部監(jiān)管不嚴(yán)。征地拆遷部門被賦予較多的職權(quán)，有一定的自由裁量權(quán)，而征地小組成員間職責(zé)不清，缺乏有效監(jiān)督制約，給不法分子利用“潛規(guī)則”留下了空間，提供了職務(wù)犯罪的機(jī)會(huì)。如征地小組內(nèi)部成員之間對(duì)相互的工作動(dòng)態(tài)不了解，甚至出現(xiàn)被代簽而不知情的情況。另外，農(nóng)村集體土地征地拆遷工作存在階段性、區(qū)域性等特點(diǎn)，干部流動(dòng)性比較大，對(duì)階段性的拆遷工作缺乏檢查考核，導(dǎo)致有的拆遷工作人員更加膽大妄為。二是上級(jí)監(jiān)督流于形式。審核一般僅限于書面審查，遇有疑問再口頭詢問，缺乏實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，給別有用心的拆遷人員留下了違紀(jì)違法謀取私利的空間，采取虛報(bào)冒領(lǐng)等方式謀取私利。如2012年查辦的原岳林街道新民村村書記陸某利用金鐘路改造征地領(lǐng)導(dǎo)小組土地征用組成員身份通過偽造被征用戶資料、編造虛假補(bǔ)償項(xiàng)目等手段將110894元補(bǔ)償款予以侵吞。三是群眾監(jiān)督不到位。拆遷政策宣傳力度還不夠大，工作還不夠透明，該公示的沒有公示或者公示不全面，導(dǎo)致群眾無法參與監(jiān)督，從而給不法分子提供了渾水摸魚的機(jī)會(huì)。

對(duì)策和建議

1.敲響“警示鐘”，加大法紀(jì)教育力度。一要增加法紀(jì)宣講場(chǎng)次。要充分利用已有的“普法宣講團(tuán)”、“預(yù)防職務(wù)犯罪宣講團(tuán)”等宣講組織，積極組織法紀(jì)宣講進(jìn)鎮(zhèn)（街道）、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村，重點(diǎn)宣講反腐敗的法律、法規(guī)、制度和政策，著力提高在征地拆遷領(lǐng)域中的農(nóng)村基層組織干部遵紀(jì)守法的自覺性，樹立法律意識(shí)，消除腐敗動(dòng)機(jī)，營(yíng)造法治氛圍。二要多組織參觀廉政教育基地。要充分發(fā)揮各級(jí)反腐倡廉宣傳教育基地的作用，定期不定期地組織黨員干部參觀廉政教育基地，提高其抗腐能力，加強(qiáng)公共道德修養(yǎng)，鼓勵(lì)人民群眾同腐敗勢(shì)力作斗爭(zhēng)，從而有效推動(dòng)廉政文化建設(shè)。三要利用媒體加強(qiáng)預(yù)防宣傳。要充分發(fā)揮好電臺(tái)、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體宣傳平臺(tái)的作用，廣泛運(yùn)用公益廣告、廉政教育片、宣傳冊(cè)、微博、論壇等多種形式，擴(kuò)大社會(huì)影響，形成“深入反腐敗、大家來預(yù)防”的良好氛圍。

2.提高“公信力”，加強(qiáng)公示公開力度。一要建立健全征地拆遷領(lǐng)域信息公開制度，規(guī)范信息公開流程。既要對(duì)征地拆遷政策、面積、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公開，也要對(duì)被拆遷的產(chǎn)權(quán)人、附屬物、補(bǔ)償金額等具體事項(xiàng)向群眾公示。二要多渠道進(jìn)行信息公開?？刹捎迷诒徊鸬囟卧O(shè)立公示欄進(jìn)行公開，同時(shí)也應(yīng)將相關(guān)信息發(fā)布到互聯(lián)網(wǎng)和報(bào)刊進(jìn)行公示，公布拆遷單位及工作人員身份，公開舉報(bào)電話、接待信訪時(shí)間等投訴和復(fù)議渠道，接受廣大群眾的監(jiān)督，真正做到陽光拆遷。三要將信息公開制度貫穿于征地拆遷的全過程。可在征地拆遷前舉行聽證，向群眾宣傳講解征地拆遷補(bǔ)償文件和操作程序，讓群眾了解正當(dāng)?shù)某绦蚝蜆?biāo)準(zhǔn)。在征地拆遷過程中及時(shí)將進(jìn)展情況進(jìn)行公示。征地拆遷完成后，對(duì)完成征地拆遷的全過程進(jìn)行公開，細(xì)化到各個(gè)流程，真正實(shí)現(xiàn)以公開促監(jiān)督。

3.吹起“監(jiān)督哨”，加強(qiáng)監(jiān)督審核力度。一要完善內(nèi)部監(jiān)督。通過完善內(nèi)部規(guī)范，形成分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的工作機(jī)制。拆遷項(xiàng)目和大額拆遷補(bǔ)償資金的支付等重大事項(xiàng)必須明確審批權(quán)限和辦事程序，防止個(gè)人權(quán)力的濫用。實(shí)行崗位輪換制和人員定期考核制，加強(qiáng)對(duì)調(diào)查、審核、動(dòng)遷、資金支付等關(guān)鍵崗位的管理，必要時(shí)可采取突擊式稽核檢查制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任。二要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。聯(lián)合主管部門、基層代表對(duì)轄區(qū)內(nèi)的拆遷項(xiàng)目進(jìn)行抽查和審計(jì)，通過深入征地拆遷工程現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查征地拆遷政策的執(zhí)行情況，走訪被征地拆遷戶，核實(shí)補(bǔ)償款的落實(shí)等手段，共同做好監(jiān)督工作。三要加強(qiáng)群眾監(jiān)督。實(shí)行拆遷透明化，加大宣傳力度，完善公示程序，豐富公開內(nèi)容，包括拆遷政策、標(biāo)準(zhǔn)、拆遷戶的面積、附屬物、補(bǔ)償金額、支付期限、項(xiàng)目拆遷資金的整體情況等具體內(nèi)容進(jìn)行公示，實(shí)行信息公開的最大化，加強(qiáng)基層群眾對(duì)補(bǔ)償工作的監(jiān)督，公開舉報(bào)電話、信箱等舉報(bào)方式，不斷拓寬群眾舉報(bào)渠道，增強(qiáng)震懾力，從而杜絕征地拆遷領(lǐng)域貪污、行賄、受賄等犯罪問題的發(fā)生。

4.筑牢“防腐墻”，加大懲處打擊力度。一要繼續(xù)保持查辦該領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件的高壓態(tài)勢(shì)。要緊緊圍繞人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，重點(diǎn)查處涉及在征地拆遷領(lǐng)域中貪污賄賂、濫用職權(quán)和玩忽職守等案件，對(duì)暴露出來的問題一查到底，決不心慈手軟，姑息遷就，用黨紀(jì)國(guó)法的威嚴(yán)讓違紀(jì)違法的農(nóng)村基層干部切身感受到“不劃算”，徹底打消一些人的僥幸心理。二要加強(qiáng)溝通配合，開展綜合治理。積極爭(zhēng)取黨委、政府的支持，加強(qiáng)與城建、土地、紀(jì)檢、監(jiān)察、公安等有關(guān)部門的溝通和協(xié)作配合。對(duì)不構(gòu)成立案條件的要及時(shí)移送并監(jiān)督有關(guān)部門進(jìn)行黨紀(jì)、政紀(jì)處分和經(jīng)濟(jì)處罰，形成全方位、全覆蓋的懲治網(wǎng)絡(luò)。三要深挖案件資源，做好辦案后半篇文章。認(rèn)真貫徹“預(yù)防為主、懲防結(jié)合”的方針，積極探索適合農(nóng)村征地拆遷工作實(shí)際的預(yù)防職務(wù)犯罪工作方法，加強(qiáng)對(duì)類似犯罪案件的調(diào)查分析，探索發(fā)案規(guī)律、特點(diǎn)，不斷改進(jìn)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的方向和手段，從而有效減少和遏制農(nóng)村征地拆遷領(lǐng)域內(nèi)職務(wù)犯罪的發(fā)生。

（曾慶綱，奉化市人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防科科長(zhǎng)；王爽爽，奉化市人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防科副主任科員。）