關于開展社區(qū)矯正監(jiān)督工作的實踐與思考

社區(qū)矯正作為刑罰執(zhí)行的重要方式之一，是刑事訴訟的末端環(huán)節(jié)，其執(zhí)行的效果決定了刑事訴訟程序和刑法的效用能否真正體現(xiàn)。為強化刑事訴訟末端監(jiān)督，上海檢察機關從2010年開始探索由社區(qū)檢察室逐步承擔社區(qū)矯正監(jiān)督職能，并于2013年7月將社區(qū)矯正監(jiān)督職責從監(jiān)所檢察部門劃歸社區(qū)檢察部門，初步形成了具有上海特點的社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作機制。

一、社區(qū)檢察部門開展社區(qū)矯正監(jiān)督工作的職能定位

根據(jù)中央關于深化司法體制和工作機制改革的總體部署，2012年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部聯(lián)合制定了《社區(qū)矯正實施辦法》，將社區(qū)矯正的執(zhí)法主體從公安機關調(diào)整為社區(qū)矯正機構，使街鎮(zhèn)司法所成為最主要的社區(qū)矯正執(zhí)法力量。同年，修改后的《刑事訴訟法》規(guī)定，“對判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機構負責執(zhí)行”。黨的十八屆三中全會更是明確提出要“健全社區(qū)矯正制度”。這些都標志著社區(qū)矯正工作自2003年開始試點以來，在總結我國傳統(tǒng)非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度的基礎上，已初步建立了社區(qū)矯正法律制度，并逐步探索建立融教育矯正、監(jiān)督管理與社會適應性幫扶為一體的新型非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度。在此過程中，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，也需要對社區(qū)矯正監(jiān)督機制作相應調(diào)整和完善，通過派駐社區(qū)檢察室承擔此項職能，有利于檢察機關彌補對基層司法所監(jiān)督的空白，發(fā)揮檢察室貼近一線的平臺優(yōu)勢，在人員配備、工作方法等方面強化對社區(qū)矯正活動的監(jiān)督。

目前本市各社區(qū)檢察室均配1-2名社區(qū)矯正監(jiān)督專職干部負責管轄司法所的社區(qū)矯正監(jiān)督工作，各區(qū)縣院社區(qū)檢察科由專人負責全區(qū)縣社區(qū)矯正監(jiān)督工作匯總和分析，市檢察院社區(qū)處設專職崗位開展全市社區(qū)矯正監(jiān)督業(yè)務指導和協(xié)調(diào)，已形成市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)三級社區(qū)檢察部門對應社區(qū)矯正機構的分層監(jiān)督模式。2014年5月27日在北京召開了全國社區(qū)矯正工作會議，會上高檢院李如林副檢察長提出要“健全社區(qū)矯正檢察機構，特別是要加強基層檢察院的機構建設”，從全國來看，上海的社區(qū)矯正監(jiān)督，從職能定位、機構設置、監(jiān)督模式和隊伍建設等方面均具有較鮮明的工作特色，已初步實現(xiàn)了高檢院提出的“建立和完善派駐基層檢察室與社區(qū)矯正法律監(jiān)督的對接聯(lián)動機制”、建立“承擔社區(qū)矯正檢察任務的專門機構”的工作要求。

二、社區(qū)檢察部門對社區(qū)矯正活動的監(jiān)督模式和工作做法

目前全市共設立社區(qū)檢察室43個，已實現(xiàn)對全市17個區(qū)縣218個街鎮(zhèn)司法所社區(qū)矯正工作監(jiān)督全覆蓋。總體來看，我市社區(qū)矯正對象已從2012年的6000余人增加到目前的8500人左右，同時隨著勞教制度取消及速裁機制的推行，預計我市監(jiān)外服刑人數(shù)仍將持續(xù)高位運行，這對本市社區(qū)矯正及法律監(jiān)督工作的發(fā)展是機遇也是挑戰(zhàn)，需要社區(qū)矯正監(jiān)督工作的方式方法不斷與時俱進。

（一）對外搭建監(jiān)督配合平臺

一是搭建聯(lián)系平臺，加強監(jiān)督機制建設。市院社區(qū)檢察部門注重與市社區(qū)矯正機構加強工作聯(lián)系，在市級層面建立社區(qū)矯正監(jiān)督協(xié)作機制，會簽雙方關于進一步加強社區(qū)矯正監(jiān)督工作支持配合的若干意見，旨在通過制發(fā)工作意見，固定檢察監(jiān)督方式方法，促進社區(qū)矯正監(jiān)督的規(guī)范有效。同時各區(qū)縣院社區(qū)檢察部門與同級社區(qū)矯正部門已普遍建立起聯(lián)席會議、情況通報、聯(lián)組學習等工作機制，通過常態(tài)化的工作互通聯(lián)系，深化監(jiān)督工作。

二是搭建數(shù)據(jù)交換平臺，多層次開展底數(shù)核對。依托社區(qū)矯正對象信息交換工作機制，全市各級社區(qū)檢察部門及時掌握本地區(qū)社區(qū)矯正對象底數(shù)和交付執(zhí)行情況，通過多層次底數(shù)核對，從源頭預防和減少脫漏管。目前，各派駐社區(qū)檢察室通過日常巡檢工作，對街鎮(zhèn)司法所進行常態(tài)監(jiān)督，及時核對進入和終止社區(qū)矯正的人數(shù)；社區(qū)檢察科與區(qū)縣司法局于每月25日核對在冊社區(qū)矯正人數(shù)，及時排查和糾正脫漏管；市院社區(qū)處和本市法院、監(jiān)獄、公安機關與市矯正辦形成每季度核對全市各類社區(qū)矯正對象人數(shù)機制，通過對判、交、送、接、管各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)的綜合比對，發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行銜接中出現(xiàn)的問題。

三是搭建信息化共享平臺，推進實時動態(tài)監(jiān)督。信息化動態(tài)監(jiān)督是社區(qū)矯正及監(jiān)督工作發(fā)展的方向，目前在全市各區(qū)縣已成立或試運行的社區(qū)矯正中心，社區(qū)檢察部門已接入?yún)^(qū)域社區(qū)矯正管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)瀏覽終端，提高了對社區(qū)矯正底數(shù)核對的及時性和準確性。在此基礎上，市院社區(qū)處與市矯正辦正結合各自業(yè)務軟件的研發(fā)和升級，探索建立市級層面的社區(qū)矯正數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，以實現(xiàn)對全市社區(qū)矯正執(zhí)法情況的動態(tài)掌握和同步監(jiān)督。

（二）內(nèi)部建立“三位一體”監(jiān)督機制

一是逐人建檔開展日常巡檢。社區(qū)檢察室對管轄內(nèi)的社區(qū)矯正對象實行一人一檔制度，通過開展社區(qū)矯正執(zhí)法一線現(xiàn)場檢察、文書審查、約見談話、臺賬核查等工作，檢察日常監(jiān)管和矯治措施是否落實到位，并將監(jiān)督措施與結果記入檢察檔案，實現(xiàn)對監(jiān)督工作的動態(tài)管理。在開展日常巡檢的同時，突出對監(jiān)外執(zhí)行重點對象的刑罰執(zhí)行監(jiān)督，2014年初，市院社區(qū)處通過對重新犯罪、社區(qū)矯正機構風險分級等情況的分析，并經(jīng)過在部分區(qū)縣的比例測算，下發(fā)了《關于對監(jiān)外執(zhí)行重點對象刑罰執(zhí)行加強監(jiān)督的通知》，明確將：1.被社區(qū)矯正機構納入一級矯正的社區(qū)矯正對象；2.經(jīng)常居住地不在列管地的監(jiān)外執(zhí)行對象；3.涉毒罪犯（依照《刑法》第六章第七節(jié)定罪量刑的罪犯）；4. 因同一性質(zhì)犯罪行為被處兩次以上（含兩次）刑罰的監(jiān)外執(zhí)行對象等四類對象列為社區(qū)矯正重控對象，在日常巡檢中要求逐人參加列管宣告、約見談話，強化檢察措施，并重點檢察其集中教育、公益勞動、矯正檔案及獎懲情況，及時預防和糾正監(jiān)外執(zhí)行對象漏管脫管，控制重新犯罪率。

二是常見多發(fā)問題重點檢察。重點檢察主要是圍繞社區(qū)矯正工作中的判執(zhí)交接、列管宣告、外出請假、教育勞動、期滿解除等重要環(huán)節(jié)中的常見多發(fā)問題，開展有針對性的檢察監(jiān)督，重點查明社區(qū)矯正的銜接、監(jiān)管、檢察監(jiān)督等各環(huán)節(jié)上存在的銜接疏漏、監(jiān)管不嚴等問題，提出有針對性的防范措施，防止類似情況再度發(fā)生。如在判執(zhí)交接環(huán)節(jié)，針對日常檢察中發(fā)現(xiàn)的審前社會調(diào)查制度執(zhí)行不到位、列管地核實不準確、執(zhí)行文書送達不規(guī)范而導致延期宣告多發(fā)的問題，加強與社區(qū)矯正職能部門的底數(shù)核對和文書核查工作。如靜安區(qū)院與區(qū)司法局、區(qū)法院會簽了《關于社區(qū)矯正判執(zhí)交接工作的若干規(guī)定》，通過建立被告人保證和承諾責任制度、明確區(qū)司法局指定列管的期限、探索核實列管地聽證會制度等方法，解決因司法行政機關對法院確定的列管地有異議而互相推諉不予列管的問題，自文件會簽以來，區(qū)域內(nèi)再未發(fā)生過因居住地爭議引發(fā)的社區(qū)矯正人員脫漏管情況，總體運行情況較好。又如在宣告納管環(huán)節(jié)，針對部分地區(qū)派出所參與社區(qū)矯正宣告的積極性不高、參與率較低等問題，黃浦、徐匯社區(qū)檢察部門重點關注此類情形，統(tǒng)計民警參與率，向分局法制辦進行通報，并針對公安機關配合社區(qū)矯正工作意識上、警力安排上的問題，提出解決對策，并且把專項檢察后公安機關采納意見、整改情況作為日常重點監(jiān)督事項。通過檢察，黃浦、徐匯兩區(qū)建立了社區(qū)矯正宣告前向民警預通知制度，徐匯更是將通知納入了信息化管理的網(wǎng)絡平臺，即將宣告時間預先輸入信息管理平臺系統(tǒng)，由系統(tǒng)自動向列管地派出所民警手機發(fā)送通知短信。目前，兩區(qū)均做到社區(qū)矯正宣告執(zhí)行地民警全參與，保障了刑罰執(zhí)行的嚴肅性和有效性。

三是突出問題專項檢察。圍繞社區(qū)矯正活動及監(jiān)督工作重點及發(fā)現(xiàn)的突出問題，開展專項檢察，力求通過專項檢察反映并解決影響社區(qū)矯正規(guī)范運行的一類問題。2011年以來在全市層面，已開展“監(jiān)外執(zhí)行對象脫漏管”專項檢察和“社區(qū)矯正人員監(jiān)管矯正措施落實情況”專項檢察，通過深入查找脫漏管癥結，排查監(jiān)管矯正措施不到位而形成重新違法犯罪風險的隱患，提出了落實社會調(diào)查制度、強化被告人承諾保證義務、提升矯治針對性等建議，并促進建立全市社區(qū)矯正信息聯(lián)動平臺。同時，各區(qū)縣院結合本地區(qū)社區(qū)矯正工作特點，針對執(zhí)法中的典型性、普遍性問題開展專項檢察。2013年，全市各區(qū)縣院社區(qū)檢察部門共開展“交付執(zhí)行銜接”“未成年人社區(qū)矯正”“列管宣告程序規(guī)范性”等主題的專項檢察12個，有效促進了區(qū)域內(nèi)社區(qū)矯正執(zhí)行的規(guī)范性。2014-2015年，市院社區(qū)處連續(xù)兩年與上海市社區(qū)矯正部門共同部署，針對當前暫予監(jiān)外執(zhí)行在法規(guī)規(guī)定的合理性、統(tǒng)一性和操作的規(guī)范性都有所欠缺，且容易受到法外因素干擾，暴露出很多執(zhí)法難點的問題，由兩家單位共同制文，聯(lián)合開展“暫予監(jiān)外執(zhí)行專項檢查”活動，重點檢察判執(zhí)交接、監(jiān)內(nèi)監(jiān)外銜接的交付執(zhí)行和收監(jiān)執(zhí)行環(huán)節(jié)。檢查發(fā)現(xiàn)暫予監(jiān)外執(zhí)行存在執(zhí)行標準不一、特殊對象（流浪人員、精神病人、艾滋病人、未成年子女唯一監(jiān)護人等）暫予監(jiān)外執(zhí)行管理及收監(jiān)困難、暫予監(jiān)外執(zhí)行對象重新犯罪收監(jiān)難等問題，各級社區(qū)檢察部門將根據(jù)問題的典型性和嚴重性，按照個別問題口頭糾正、嚴重問題發(fā)文糾正、一類問題匯總通報的形式，跟蹤檢察糾正情況，并注重在更高層面推動一類問題的協(xié)調(diào)和解決。

三、關于我市社區(qū)矯正及監(jiān)督工作的設想與思考

社區(qū)檢察室通過下沉工作平臺、充實監(jiān)督力量、深化監(jiān)督措施，改變了傳統(tǒng)社區(qū)矯正監(jiān)督主要依靠對數(shù)據(jù)、查文書的模式，使刑事訴訟末端監(jiān)督得以強化。但同時隨著社區(qū)矯正工作的快速發(fā)展，對監(jiān)督工作的規(guī)范化和實效性也提出了更高的要求和挑戰(zhàn)，需要我們深化認識，轉變觀念，通過認真做好檢察環(huán)節(jié)的社區(qū)矯正監(jiān)督工作，推動社區(qū)矯正整體水平的提高，服務新型非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度和社會科學治理。

一是積極轉變觀念，應對新形勢對社區(qū)矯正監(jiān)督的新要求。習近平總書記近期在聽取司法部工作時指出：“社區(qū)矯正已在試點的基礎上全面推開，新情況新問題會不斷出現(xiàn)。要持續(xù)跟蹤完善社區(qū)矯正制度，加快推進立法，理順工作體制機制，加強矯正機構和隊伍建設，切實提高社區(qū)矯正工作水平?！绷暯娇倳浀闹甘緸樽龊眯滦蝿菹碌纳鐓^(qū)矯正工作指明了方向，也對檢察監(jiān)督工作提出了更高的要求，一方面在思想意識方面，針對行刑社會化趨勢日益明顯、勞教制度取消及速裁機制可能帶來的社區(qū)矯正對象增多的趨勢，需要社區(qū)檢察部門進一步強化思想認識、轉變工作觀念，變被動檢察核對為主動推進制度完善，實現(xiàn)在觀念和監(jiān)督方式上的與時俱進；深刻認識當前“社區(qū)矯正工作經(jīng)過試點試行已具備了較好的工作基礎，《社區(qū)矯正法》已經(jīng)列入立法規(guī)劃，進一步全面推開社區(qū)矯正的時機和條件已經(jīng)成熟”的工作機遇，在市級層面積極推動社區(qū)矯正制度的建立和完善，推進上海社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作走在全國前列。另一方面在自身建設方面，針對上海社區(qū)矯正工作在矯正中心建設、專職社工隊伍建設等方面全國領先的狀況，需要檢察機關在相應機構設置上給予進一步的適應和匹配，健全三級對應的監(jiān)督模式，實現(xiàn)在監(jiān)督方法上的進一步對接和深入；同時針對我市社區(qū)矯正機構在隊伍結構上的充實和制度建設上的需求，也需要社區(qū)檢察部門進一步提高社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的人員能力和相關配套建設，全方位補強監(jiān)督力量上的欠缺與不足。

二是深入開展監(jiān)督，切實提升一類問題監(jiān)督水平和成效。我國社區(qū)矯正工作于2003年開始在北京、上海、江蘇等六省市試點，2005年進一步擴大試點省份，2009年全國全面試行，各地普遍建立了黨委、政府統(tǒng)一領導，司法行政機關負責組織實施、指導管理，法院、檢察院、公安等部門協(xié)調(diào)配合，社會力量廣泛參與的領導體制與工作機制，工作發(fā)展較快。但同時在快速發(fā)展過程中也暴露出很多困難和難題，需要社區(qū)檢察部門在工作中予以關注和推進解決。一方面立足職能，注重一類問題的提煉剖析。隨著社區(qū)矯正工作的快速發(fā)展，社區(qū)矯正法律制度不盡完善，執(zhí)行主體變更后相應職權承接不清，基層司法所執(zhí)法力量不足，相關單位協(xié)作配合機制不健全等問題也日趨突出。這些問題并不僅僅是預防和減少脫漏管、個案糾正就能解決，更需要社區(qū)檢察部門在檢察監(jiān)督的過程中發(fā)揮深入基層、專門化監(jiān)督的職能優(yōu)勢，及時發(fā)現(xiàn)并剖析一類問題的形成原因及解決方法。另一方面善用載體，促進社區(qū)矯正工作規(guī)范有序。如針對實時定位監(jiān)控缺乏制度規(guī)范、我市暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)管標準不統(tǒng)一、社區(qū)矯正執(zhí)行中止的條件及做法不一致等問題，需要社區(qū)檢察部門加強同司法行政機關、審判機關和公安機關等部門的溝通協(xié)作，依托社區(qū)矯正聯(lián)席會議、監(jiān)外執(zhí)行工作領導小組等平臺，運用情況通報、監(jiān)督白皮書等載體推進一類問題的解決，在市級層面促進相關工作制度的建立和完善，實現(xiàn)監(jiān)督廣度與深度的良性循環(huán)和有機統(tǒng)一，同時通過經(jīng)驗方法的積累和總結，為本市及全國的相關立法工作及制度構建提供案例和參考。

三是創(chuàng)新工作方法，提高社區(qū)矯正的監(jiān)管水平和技術含量?，F(xiàn)代的社會管理方式和司法理念，都致力于通過創(chuàng)新且相對合理的制度嘗試，尋求一種更有效率和更有益于適應社會的社會化行刑方式，這也要求我們在社區(qū)矯正執(zhí)行及監(jiān)督工作中，不斷更新觀念及監(jiān)管方式，提高社區(qū)矯正及監(jiān)督的科學性和有效性。一方面推動社區(qū)矯正管理科技化。實時定位監(jiān)控作為一項創(chuàng)新的技術手段，對于增強社區(qū)矯正人員服刑意識、提高社區(qū)矯正工作效率、深化刑罰執(zhí)行效果具有很強的現(xiàn)實意義和社會價值，但相較于部分省市（如浙江）對社區(qū)矯正對象的實時定位監(jiān)控高達70%的覆蓋率，我市在此項工作中依然存在較大的顧慮，尚未形成規(guī)范性的做法。結合今年人大代表關于實時定位監(jiān)控措施的書面意見，我們認為有必要進一步推進實時定位監(jiān)控工作力度，通過探索建立社區(qū)矯正計分管理制度，制訂多層次的獎懲規(guī)則等方式，加強對實時定位監(jiān)控使用中違規(guī)行為的界定和管理，彌補當前實時定位監(jiān)控適用及獎懲措施上的制度空白，使之成為社區(qū)矯正執(zhí)行中可用有效的監(jiān)管方式和教育手段。另一方面推進社區(qū)矯正數(shù)據(jù)共享信息化。社區(qū)矯正對象的信息不僅是其刑事判決、執(zhí)行變更的依據(jù)，也是其在社區(qū)服刑考察的重要內(nèi)容，直接影響對其的獎懲手段及制訂個性化的幫教措施，但隨著執(zhí)法主體的轉變，對于社區(qū)矯正對象重新犯罪、前科劣跡、行政處罰、采取強制措施等信息，司法行政機關與公安機關溝通不暢的問題越來越突出，亟需通過信息化建設打破溝通壁壘。建議在市委政法委領導下，積極推進本市公、檢、法、司監(jiān)外執(zhí)行工作數(shù)據(jù)平臺建設，形成社區(qū)矯正的大數(shù)據(jù)管理和大格局監(jiān)管，在根本上解決各職能部門間信息溝通不暢、協(xié)調(diào)配合不順的問題，增強社區(qū)矯正的針對性和實效性。

（張曦、金曄，上海市人民檢察院。）