國(guó)際法視角下論政府控制“洋垃圾”的障礙與策略

中央電視臺(tái)2013年6月4日?qǐng)?bào)道，廣東汕頭貴嶼鎮(zhèn)電子垃圾污染造成 9成兒童重金屬超標(biāo)，這些垃圾大都是以非法方式入境的“洋垃圾”。 2009年3月12日，美國(guó)《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道，美國(guó)大量生活垃圾以普通貨物等名義源源不斷運(yùn)往中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)；更多資料如：伊劍《電子“洋垃圾”走私：由沿海向內(nèi)地蔓延》等都俱已說(shuō)明，“廢物傾銷”（waste dumping）已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)的一大頑疾，而我國(guó)則成為發(fā)達(dá)國(guó)家廢物出口主要目的地國(guó)。自上世紀(jì)70年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家實(shí)施廢物傾銷的丑聞便不斷傳出，引發(fā)全世界的廣泛關(guān)注，各國(guó)、各地區(qū)紛紛出臺(tái)措施控制廢物的越境流動(dòng)，由此產(chǎn)生出內(nèi)容不同、效力各異的廢物控制國(guó)際、區(qū)際規(guī)范，如“OECD決議”、 歐盟規(guī)章、北美協(xié)議、歐洲協(xié)議、非洲協(xié)議、南太平洋協(xié)議、歐共體（EEC）與非洲、加勒比及太平洋國(guó)家（ACP）之間的協(xié)議等。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署于1989年主持通過(guò)的《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》（即《巴塞爾公約》，以下簡(jiǎn)稱《公約》）則是效力范圍最廣、影響最大的廢物控制國(guó)際公約，自1992年5月5日生效以來(lái)，其締約國(guó)已達(dá)170多個(gè)，成為國(guó)際社會(huì)廢物控制的主要法律依據(jù)。然而，在以《公約》為核心的雙邊、多邊、區(qū)域性廢物控制協(xié)議的規(guī)范下，世界范圍內(nèi)的廢物傾銷勢(shì)頭卻并未獲得有效控制，傾銷規(guī)模甚至還在不斷擴(kuò)大。據(jù)英國(guó)天空電視臺(tái)報(bào)道，英國(guó)運(yùn)往中國(guó)的廢物僅2005年便較1997年激增了158倍，達(dá)190萬(wàn)噸；2013年4月英國(guó)《每日郵報(bào)》報(bào)道，英國(guó)每年運(yùn)往中國(guó)、印度及印度尼西亞等發(fā)展中國(guó)家的生活垃圾已達(dá)1200萬(wàn)噸。“洋垃圾”泛濫使生效20余年的《公約》效力遭受質(zhì)疑。我國(guó)作為非法“洋垃圾”的主要受害國(guó)，政府十分重視“洋垃圾”對(duì)我國(guó)環(huán)境的消極影響，出臺(tái)了系列廢物控制相關(guān)制度。盡管如此，“洋垃圾”卻在我國(guó)屢禁不止，其原因在于以《公約》為首的廢物控制國(guó)際法規(guī)范本身存有漏洞、各規(guī)范間協(xié)調(diào)性不夠，加之各國(guó)廢物管理制度存在差異、我國(guó)進(jìn)出口廢物管理制度存在瑕疵等，導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家能夠肆無(wú)忌憚地將各種廢物出口到我國(guó)。本文擬對(duì)現(xiàn)有國(guó)際規(guī)范下我國(guó)政府在實(shí)施廢物控制方面遭遇的障礙進(jìn)行分析，并對(duì)克服這些障礙提出建議，以期為我國(guó)阻擊非法“洋垃圾”提供思路。

一、國(guó)際規(guī)范中廢物控制的基本原則及啟示

事實(shí)上，自上世紀(jì)70年代“洋垃圾”泛濫引發(fā)國(guó)際關(guān)注以來(lái)，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)逐步形成廢物控制系列原則，它們經(jīng)《巴塞爾公約》確認(rèn)而成為普遍適用的國(guó)際法規(guī)則，主要包括“自我消化原則”“就近處置原則”“事先同意原則”“分類控制原則”“責(zé)任延伸原則”等。

“自我消化原則”要求各國(guó)必須自我處置所產(chǎn)生的廢物，非因無(wú)力處置不得出口。《公約》規(guī)定，除非因有處置能力的進(jìn)口國(guó)亟需相關(guān)廢物作為其再循環(huán)或回收工業(yè)的原料，各締約國(guó)間的廢物轉(zhuǎn)移僅在出口國(guó)沒有技術(shù)及必要設(shè)備、設(shè)施或適當(dāng)場(chǎng)所時(shí)才被允許?！熬徒幹迷瓌t”則要求各國(guó)須以“最有利于環(huán)境”的方式盡可能對(duì)廢物實(shí)施就地處置，避免因其轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致難以預(yù)料的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。“事先同意原則”源于《公約》的廢物出口“事先同意條款” （prior consent provisions），依據(jù)該條款，如果確有必要對(duì)廢物進(jìn)行越境轉(zhuǎn)移，出口國(guó)必須事先向進(jìn)口國(guó)及過(guò)境國(guó)通報(bào)廢物的數(shù)量及性質(zhì)，并取得相關(guān)國(guó)家的同意。“分類控制原則”則針對(duì)不同廢物對(duì)環(huán)境及人類健康的危害將其進(jìn)行分類，對(duì)不同類別的廢物轉(zhuǎn)移實(shí)施分類控制。“責(zé)任延伸原則”則指《公約》將廢物出口方的責(zé)任延伸至廢物的最后處理環(huán)節(jié)，一旦廢物最終未能獲得有效處理，出口方便負(fù)有收回并妥善處理之責(zé)任。除了以上普遍適用的原則外，《公約》還明確禁止締約國(guó)與非締約國(guó)之間的廢物進(jìn)出口，而被稱為“巴塞爾禁令”的《公約》1995年修正案更是明確禁止發(fā)達(dá)國(guó)家以“處置”之目的向發(fā)展中國(guó)家出口相關(guān)廢物，并要求發(fā)達(dá)國(guó)家在1997年底以前全面停止向發(fā)展中國(guó)家出口用于“回收”的廢物?！鞍腿麪柦睢钡男ЯΛ@得各國(guó)、各區(qū)域立法的承認(rèn)，該禁令于1997年被納入歐盟立法，（參見EC《廢物裝運(yùn)規(guī)則》（WSR）第14條和第16條。）經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）也對(duì)其予以確認(rèn)。

可見，根據(jù)《巴塞爾公約》所確立的上述原則，一項(xiàng)廢物僅在出口國(guó)“無(wú)力處置”、或應(yīng)進(jìn)口國(guó)“原料供給”要求，并在合理預(yù)見其能夠獲得“有效處置”、其轉(zhuǎn)移“無(wú)害于環(huán)境”前提下，經(jīng)相關(guān)國(guó)家“書面同意”后，方能實(shí)施出口。上述原則的確立，無(wú)疑為廢物的越境控制提供了清晰的國(guó)際法依據(jù)，也為我國(guó)應(yīng)對(duì)“洋垃圾”提供了依據(jù)。然而，由于《公約》等國(guó)際規(guī)范尚存漏洞，使上述原則的適用遭遇困難，也給我國(guó)的廢物控制造成障礙。

二、“廢物”概念歧義導(dǎo)致我國(guó)政府的“洋垃圾”控制障礙

廢物控制的首要問(wèn)題是弄清何為“廢物”（waste），即對(duì)“廢物”概念進(jìn)行界定。何為廢物？不同立法對(duì)其有不同的定義，這些定義歧義給“廢物”控制造成障礙：

（一）《公約》對(duì)廢物定義的漏洞導(dǎo)致障礙

根據(jù)《巴塞爾公約》的定義，“廢物”是指“受處置（disposed）或打算受處置、或按國(guó)內(nèi)法規(guī)定必須加以處置的物質(zhì)或物品”。 該定義以某物是否是“處置”之對(duì)象作為其是否“廢物”的標(biāo)準(zhǔn)，屬于典型的“處置論”標(biāo)準(zhǔn)。即一項(xiàng)物品無(wú)論其成色如何、性狀如何、是否有用，只要其最終歸屬是被“處置”，其便為“廢物”，反之則不為廢物。然而，依據(jù)現(xiàn)代語(yǔ)境，“處置” 與“回收”（recovery）是兩個(gè)截然不同的概念，“處置”僅意味著對(duì)通?！盁o(wú)用的”（useless）東西加以處理使之走向人類利用的終點(diǎn)，一般方法如“填埋”“焚燒”“溶解”“封存”等?！盎厥铡眲t旨在對(duì)某物進(jìn)行“循環(huán)利用”（recycling），被回收的物品首先被認(rèn)為是“有用的”（useful），與處置物的“無(wú)用”有著本質(zhì)區(qū)別，在回收過(guò)程中，回收物被認(rèn)為是一種“次生原料”（secondary material），該過(guò)程因此被認(rèn)為是一“生產(chǎn)過(guò)程”而非“處置過(guò)程”。由于《公約》頒布時(shí)國(guó)際社會(huì)對(duì)廢物再利用的認(rèn)知還不成熟，《公約》在廢物定義時(shí)并未過(guò)多考慮“回收”（recovery）因素，由此形成廢物定義漏洞。因?yàn)?，按文意理解，狹義的“處置”并不包括“回收”。因此，依據(jù)公約對(duì)廢物的“處置論”定義，僅受“處置”的物品為廢物而被“回收”的物品則不為廢物，這無(wú)疑使大量可回收的“洋垃圾”被排除在“廢物”之外，從而給各國(guó)的廢物控制帶來(lái)麻煩。

盡管上述歧義在《公約》的修訂與解釋中得到了最大程度的修補(bǔ)，定義中的“處置”通常被認(rèn)為既包含了“處置”、也包含了“回收”，如作為“巴塞爾禁令”的《公約》1995修正案便專門出臺(tái)“回收決議”，表明其對(duì)“處置”概念以擴(kuò)大解釋，但上述定義在用詞上本身的缺陷無(wú)疑給發(fā)達(dá)國(guó)家的“洋垃圾”出口以藉口。事實(shí)上，發(fā)達(dá)國(guó)家正是利用《公約》對(duì)廢物定義的上述缺陷，在區(qū)域協(xié)定及其國(guó)內(nèi)立法中對(duì)“處置”與“回收”概念進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，對(duì)“處置”進(jìn)行狹義解釋使之與“回收”相對(duì)立，并在嚴(yán)格限制“處置”名義的廢物出口的同時(shí)，放任甚至鼓勵(lì)“回收”名義的廢物出口，以此規(guī)避《公約》關(guān)于廢物控制的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)其廢物越境轉(zhuǎn)移的真實(shí)目的。典型的如“OECD決議”（ OECD Decision C（92）39，簡(jiǎn)稱“OECD決議”）、歐盟規(guī)章（EC Regulation 259/93 on the Supervision and Control of Shipments of Waste，簡(jiǎn)稱“歐盟規(guī)章”）、英國(guó)國(guó)內(nèi)法及美國(guó)法等，比如“OECD決議”、歐盟規(guī)章等都對(duì)“處置”與“回收”嚴(yán)格區(qū)分，并在廢物越境轉(zhuǎn)移上對(duì)“處置”目的的廢物嚴(yán)加控制，而對(duì)“回收”目的的廢物則控制較松；英國(guó)法與美國(guó)法不但嚴(yán)格區(qū)分“處置”與“回收”，還對(duì)二者區(qū)別對(duì)待，法律在嚴(yán)格控制以“處置”為目的的廢物出口同時(shí)，又放任甚至鼓勵(lì)“回收”目的的廢物出口。（參見Env't Agency Press Office， Breakdown of Waste Contained in the Ships Currently En Route to UK， Nov. 6， 2003， available at）這些無(wú)疑給我國(guó)政府依據(jù)《公約》控制“洋垃圾”設(shè)置了障礙。

（二）各法的對(duì)廢物定義的缺陷導(dǎo)致障礙

除了《公約》的定義外，目前國(guó)際上許多國(guó)家和地區(qū)對(duì)廢物定義采用了“棄置論”標(biāo)準(zhǔn)，典型的如歐盟規(guī)章、英國(guó)國(guó)內(nèi)法等。以歐盟規(guī)章為例，其對(duì)廢物的定義參照了歐盟《廢物構(gòu)架指令》第1條a款，即：“物主棄置或打算棄置，或按要求必須棄置的、列于附錄1分類列表中的任何物質(zhì)或物品?！?區(qū)別于“處置論”標(biāo)準(zhǔn)，“棄置論”標(biāo)準(zhǔn)以某物是否受物主“棄置”（discarded）作為認(rèn)定是否廢物的標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，幾乎一切物品都可能被認(rèn)定為“廢物”而無(wú)論其“有用”（useful）、“無(wú)用”（useless），也無(wú)論其歸屬是“回收”（recovery）還是“處置”（disposal）。因此，依據(jù)該定義，“廢物”不僅包括通常意義上的“垃圾”，也包括常人眼中“有用”但被物主“棄置”的各種物品，如：舊機(jī)器設(shè)備、電器等。

依據(jù)“棄置論”觀點(diǎn)，無(wú)論某物是否被“回收”還是受“處置”，只要其轉(zhuǎn)移后不再按原設(shè)計(jì)之用途使用或稱再使用（re-use）便可認(rèn)為受“棄置”，該物即為“廢物”。 此種情形歐洲法院（European Court of Justice，ECJ）曾在Tombesi一案中做了闡述，法院并且認(rèn)為，一項(xiàng)名義上“可再使用”（be re-usable）的物品，按照再使用之“特點(diǎn)”或“目的”其最終難以明確的，該物品仍應(yīng)被認(rèn)定為“廢物”。（參見 Criminal Proceedings Against Tombesi ，Env.L.R. 59[1998]）例如：一臺(tái)尚能運(yùn)行的汽車在物主售出后可能有兩種歸宿，一是被拆解回收或處置掉；另一種則被再使用（re-use），即按其原設(shè)計(jì)功能用作交通工具。按 “棄置論”觀點(diǎn)，當(dāng)其遭受第一種命運(yùn)時(shí)，它即為“廢物”；而遭受第二種命運(yùn)時(shí)，它則不是“廢物”。 這便意味著，依據(jù)“棄置論”觀點(diǎn)，在某物被售出前很難判定它是否“廢物”，因?yàn)殡y以確定它是受“處置”、被“回收”，還是“再使用”。盡管相關(guān)立法的目的是對(duì)廢物“轉(zhuǎn)移”予以規(guī)制，在其轉(zhuǎn)移前不能判定是否“廢物”并不影響法律的適用。但是，實(shí)踐中物主轉(zhuǎn)移該物的真實(shí)目的卻很難判定，買方購(gòu)買該物后如何處理也難以事先確定，導(dǎo)致適用法律障礙。例如：即使物主轉(zhuǎn)移該物時(shí)其目的是“再使用”，買方也可能改變其最終用途，這都給判定該物是否“廢物”造成麻煩，從而影響法律的適用。

實(shí)踐中，其后果便是買賣雙方可能打著“再使用”的目的以普通“貨物”的名義對(duì)外出口廢物，而這些廢物最終卻并非“再使用”而是被拆解或處置掉，進(jìn)口國(guó)政府因此也很難對(duì)這些以普通物品名義進(jìn)口的廢物加以控制。事實(shí)上，發(fā)達(dá)國(guó)家向我國(guó)等發(fā)展中國(guó)家出口的大量“洋垃圾”便無(wú)疑利用了廢物定義的上述漏洞，它們?cè)诒緡?guó)立法中采用“棄置論”標(biāo)準(zhǔn)而將廢物按“再使用”目的以普通貨物名義轉(zhuǎn)移至我國(guó)，規(guī)避我國(guó)政府對(duì)“洋垃圾”的打擊。比如，英國(guó)《獨(dú)立報(bào)》2005年3月28日?qǐng)?bào)道，荷蘭查獲一艘運(yùn)往中國(guó)申報(bào)為“干凈廢紙”的裝有1000噸“生活垃圾”的英國(guó)貨船；美國(guó)《紐約時(shí)報(bào)》2009年3月12日?qǐng)?bào)道，美國(guó)大量生活垃圾以普通貨物等名義源源不斷運(yùn)往中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)；2010年8月，巴西查獲22噸申報(bào)為“塑料”的來(lái)自德國(guó)的危險(xiǎn)廢物，包括清潔用品包裝容器、免洗尿布和受污染的廢物等。

三、 “危險(xiǎn)性”標(biāo)準(zhǔn)歧義導(dǎo)致我國(guó)政府的“洋垃圾”控制障礙

總體而言，國(guó)際公約及各國(guó)、各區(qū)域立法均將廢物的“危險(xiǎn)性”作為廢物控制的“金”標(biāo)準(zhǔn)，各法對(duì)“危險(xiǎn)性”強(qiáng)的廢物實(shí)施嚴(yán)格控制，而對(duì)“危險(xiǎn)性”弱甚至不具“危險(xiǎn)性”的廢物則控制較弱，在貿(mào)易方面可能不加限制。但看似統(tǒng)一的“危險(xiǎn)性”標(biāo)準(zhǔn)在具體的法律中卻存在巨大差異，如在A法中被認(rèn)定為“危險(xiǎn)”廢物的在B法中卻可能不具“危險(xiǎn)性”。典型的如“電子垃圾”，目前國(guó)際規(guī)范對(duì)電子廢物的危險(xiǎn)性判定存在差異，各國(guó)立法對(duì)其認(rèn)定也存在差異，許多國(guó)家也僅將部分而非所有電子垃圾認(rèn)定為受控制的“危險(xiǎn)”廢物，導(dǎo)致我國(guó)政府各部門對(duì)該廢物的控制產(chǎn)生困難。

例如，“OECD決議”將廢物分為“紅色”“橙色”“綠色”三種，前兩類屬應(yīng)受控制的“危險(xiǎn)”廢物，第三類則屬不受控制的非危險(xiǎn)廢物。就電子垃圾而言，除“陰極射線管” （CRTs）被列為“橙色”廢物外，其余均屬不受控制的“綠色”廢物。并且，“OECD決議”認(rèn)為一般的“固態(tài)金屬”性態(tài)穩(wěn)定、不易擴(kuò)散，其運(yùn)用于電子設(shè)備中不屬于“危險(xiǎn)廢物”。但事實(shí)上，金屬的穩(wěn)定性是相對(duì)的，如“陰極射線管”的玻璃涂層含有大量的鉛，在玻璃完好時(shí)其性態(tài)穩(wěn)定，一旦玻璃破碎其穩(wěn)定性便被打破而成為極具污染性的危險(xiǎn)物質(zhì)。線路板、鍵盤等部件中的金屬物質(zhì)同樣如此，但“OECD決議”迄今也沒有將線路板等其他電子垃圾列入危險(xiǎn)廢物之中，導(dǎo)致其流動(dòng)不受“OECD決議”的限制。美國(guó)法對(duì)電子廢物危險(xiǎn)性的認(rèn)定與“OECD決議”相似，其也僅將“陰極顯像管”（CRTs） 列為受控制的“危險(xiǎn)”廢物，其他部件如鍵盤、線路板、鼠標(biāo)等皆不屬于“危險(xiǎn)”廢物，而這些部件中含有大量的鉛、汞、溴化阻燃劑等有毒物質(zhì)，必然給我國(guó)等電子垃圾目的地國(guó)環(huán)境造成巨大損害。

《巴塞爾公約》則根據(jù)物質(zhì)的“危險(xiǎn)屬性”（hazardous characteristics）將所有含危險(xiǎn)成分的廢物均列為“危險(xiǎn)性”廢物。根據(jù)《公約》規(guī)定，“危險(xiǎn)性”包括但不限于“易爆、易燃、有毒、傳染性、腐蝕性”等性質(zhì)， 這意味著上述含有重金屬物質(zhì)的電子垃圾皆屬受《公約》控制的“危險(xiǎn)性”廢物，這些廢物轉(zhuǎn)移必須遵循廢物控制的國(guó)際法原則。但是，由于各法對(duì)“危險(xiǎn)性”判定存在差異，導(dǎo)致《公約》的廢物控制程序在實(shí)踐中難以充分發(fā)揮作用。例如：盡管為避免各法的沖突《公約》要求締約國(guó)間在實(shí)施危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移時(shí)應(yīng)充分尊重進(jìn)口國(guó)的法律，并且《公約》還設(shè)計(jì)了締約國(guó)共同遵守的“危險(xiǎn)”廢物列表及標(biāo)準(zhǔn)，使締約國(guó)間的“危險(xiǎn)”廢物認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的障礙得到一定程度的化解， 但《公約》對(duì)非締約國(guó)向締約國(guó)的“洋垃圾”傾銷則無(wú)能為力。

以美國(guó)向我國(guó)出口“洋垃圾”為例，根據(jù)《公約》所確定的原則，危險(xiǎn)廢物的越境轉(zhuǎn)移須履行“通知”并獲“同意”程序。而我國(guó)的《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》較之《巴塞爾公約》更為詳盡，設(shè)計(jì)了更為嚴(yán)格的危險(xiǎn)廢物控制標(biāo)準(zhǔn)及廢物控制法律程序，涉及申請(qǐng)、越境轉(zhuǎn)移通知、危險(xiǎn)廢物數(shù)據(jù)表、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案、運(yùn)輸線路等十二道程序，但由于美國(guó)法將大量電子垃圾排除在“危險(xiǎn)”廢物之外，而它又沒批準(zhǔn)《公約》，《公約》效力對(duì)其便難以發(fā)生作用，即使我國(guó)將這些廢物列為“危險(xiǎn)”廢物，美國(guó)也可依據(jù)其國(guó)內(nèi)法在不“通知”并獲“同意”情形下對(duì)該物向我國(guó)實(shí)施出口。又如，美國(guó)作為OECD成員國(guó)，其廢物越境轉(zhuǎn)移受“OECD決議”的約束，而“OECD決議”承認(rèn)1995“巴塞爾禁令”的效力，即禁止成員國(guó)向發(fā)展中國(guó)家出口危險(xiǎn)廢物，但由于美國(guó)沒有批準(zhǔn)《公約》，其國(guó)內(nèi)立法又沒將上述廢物列為“危險(xiǎn)廢物”，導(dǎo)致其對(duì)上述廢物的出口既不受《公約》約束，也沒違反“OECD決議”的禁止性規(guī)定。事實(shí)上，正是因?yàn)榉蓪?duì)電子垃圾“危險(xiǎn)性”標(biāo)準(zhǔn)上的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致電子垃圾在國(guó)際上成為廢物貿(mào)易的主力，美國(guó)則成為“電子垃圾”的傾銷大國(guó)，而我國(guó)則成為其電子垃圾的主要受害國(guó)。美國(guó)利用上述國(guó)際規(guī)則漏洞及我國(guó)相關(guān)部門執(zhí)法及管理等疏漏，將大量有毒“電子垃圾”出口至我國(guó)，實(shí)現(xiàn)其“洋垃圾”向海外轉(zhuǎn)移的目的，也給我國(guó)政府應(yīng)對(duì)“洋垃圾”提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

四、我國(guó)政府克服廢物控制障礙的策略分析

在現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則框架下，我國(guó)應(yīng)對(duì)“洋垃圾”泛濫存在諸多障礙，“廢物傾銷”難以真正獲得控制，而導(dǎo)致這些障礙的因素很多，有政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面因素，但發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)與發(fā)展中國(guó)家不同的利益訴求則是主要原因，致使在廢物控制問(wèn)題上二者很難達(dá)成一致。以《巴塞爾公約》為例，“洋垃圾”丑聞引發(fā)公憤推動(dòng)了《公約》的出臺(tái)，但其實(shí)施對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家等洋垃圾出口國(guó)不利而對(duì)受害者發(fā)展中國(guó)家有利，致使“洋垃圾”出口大國(guó)不批準(zhǔn)《公約》，即使批準(zhǔn)也通過(guò)各種手段規(guī)避《公約》的約束，使《公約》效力難以真正發(fā)揮。而在發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)的利益沖突難以獲得真正化解之前，要完全消除上述障礙是不現(xiàn)實(shí)的。鑒于此，立足現(xiàn)有國(guó)際貿(mào)易環(huán)境，采取適當(dāng)措施克服上述障礙的不利影響，是我國(guó)政府應(yīng)對(duì)“洋垃圾”泛濫的明智之舉。具體措施如下。

第一，完善我國(guó)廢物控制法律制度，提高政府的整體管理水平，封堵廢物流入漏洞。目前來(lái)看，“洋垃圾”泛濫之所以得逞除了國(guó)際法的漏洞以外，各發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部存在制度及管理漏洞也是主要原因，致使他國(guó)能夠利用漏洞“合法”對(duì)其實(shí)施廢物出口。例如，在國(guó)際規(guī)范對(duì)廢物定義寬泛而缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而發(fā)展中國(guó)家立法又沒對(duì)其進(jìn)行有效界定前提下，發(fā)達(dá)國(guó)家便能夠?qū)U物以“普通貨物”名義對(duì)我國(guó)等發(fā)展中國(guó)家實(shí)施傾銷?；蛘?，在我國(guó)國(guó)內(nèi)立法沒有與時(shí)俱進(jìn)對(duì)《公約》中的“處置”概念做出擴(kuò)大解釋前提下，發(fā)達(dá)國(guó)家便能夠以“回收”名義對(duì)我國(guó)實(shí)施廢物出口等。例如，我國(guó)《固體廢物污染環(huán)境防治法》對(duì)固體廢物的定義為：“在生產(chǎn)、生活和其他活動(dòng)中產(chǎn)生的喪失原有利用價(jià)值或者雖未喪失利用價(jià)值但被拋棄或者放棄的固態(tài)、半固態(tài)和置于容器中的氣態(tài)的物品、物質(zhì)以及法律、行政法規(guī)規(guī)定納入固體廢物管理的物品、物質(zhì)”。該定義將物的“利用價(jià)值”作為認(rèn)定是否廢物的標(biāo)準(zhǔn)，屬于落后的“有用論”標(biāo)準(zhǔn)，其漏洞相較“處置論”或“棄置論”更大，給發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)避《公約》及我國(guó)廢物管理以可乘之機(jī)。

并且，出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，我國(guó)部分地區(qū)存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，當(dāng)?shù)卣疄榱私?jīng)濟(jì)利益不惜犧牲生態(tài)環(huán)境，加之政府各部門在廢物管理與執(zhí)法方面多頭現(xiàn)象突出、部門間難以形成廢物控制合力等，都給“洋垃圾”泛濫以可乘之機(jī)。鑒于此，應(yīng)對(duì)“洋垃圾”泛濫，我國(guó)必須完善本國(guó)立法，將國(guó)際法中的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)化為國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)立法對(duì)進(jìn)出口雙方責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格限定，延伸出口者責(zé)任、強(qiáng)化進(jìn)口者義務(wù)，并對(duì)可能產(chǎn)生歧義的概念及程序進(jìn)行明確界定，同時(shí)政府相關(guān)部門須加大廢物的管理與執(zhí)法力度、理順管理體制、提高管理水平，以此封堵發(fā)達(dá)國(guó)家利用我國(guó)自身的制度漏洞實(shí)施廢物出口的可能性。

第二，以應(yīng)對(duì)廢物非法轉(zhuǎn)移為目的，加強(qiáng)國(guó)際間的交流與合作。作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)有著發(fā)達(dá)國(guó)家羨慕不已的巨大市場(chǎng)，在阻止發(fā)達(dá)國(guó)家的“洋垃圾”方面，我國(guó)政府必須充分利用自己在市場(chǎng)、資源及勞動(dòng)力方面的優(yōu)勢(shì)與發(fā)達(dá)國(guó)家政府抗?fàn)?，明確表達(dá)自己的訴求，加強(qiáng)相互間的溝通與談判，充分表達(dá)我國(guó)的“可持續(xù)發(fā)展”意圖及在資源與環(huán)境保護(hù)方面決不退讓的決心，打消其對(duì)我國(guó)的“洋垃圾”出口念頭。同時(shí)，加強(qiáng)與發(fā)展中國(guó)家的溝通與合作。同為“洋垃圾”的受害者，各發(fā)展中國(guó)家有共同的利益訴求，由于經(jīng)濟(jì)地位的不平等，在國(guó)際事務(wù)中歷來(lái)受發(fā)達(dá)國(guó)家所左右，在規(guī)則的制定與國(guó)際事務(wù)決策中均受制于發(fā)達(dá)國(guó)家，其僅憑一國(guó)之力很難與發(fā)達(dá)國(guó)家相抗衡。因此，加強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家政府間的雙邊、多邊與區(qū)域合作，在反“洋垃圾”方面形成聯(lián)盟，并加強(qiáng)彼此間的支持與信任，方能在國(guó)際規(guī)則的制定與修改方面與發(fā)達(dá)國(guó)家相抗衡，促進(jìn)國(guó)際規(guī)則的協(xié)調(diào)與完善，使相關(guān)國(guó)際規(guī)則在廢物控制方面能夠充分發(fā)揮作用，有效阻止發(fā)達(dá)國(guó)家有針對(duì)性的“洋垃圾”出口。

第三，充分利用現(xiàn)有國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制，積極提出權(quán)利訴求。盡管現(xiàn)有國(guó)際規(guī)范存在諸多缺陷，如其協(xié)調(diào)性不夠、強(qiáng)制力有限、對(duì)廢物跨境非法轉(zhuǎn)移的控制存在明顯漏洞等，但其設(shè)計(jì)的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制還是給各國(guó)主張權(quán)利提供了重要途徑。例如，《巴塞爾公約》設(shè)計(jì)了相應(yīng)的爭(zhēng)端解決程序，一旦成員國(guó)就相關(guān)問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，可以通過(guò)協(xié)商、或在雙方同意前提下提交國(guó)際法院仲裁或?qū)徟械确绞浇鉀Q糾紛；在責(zé)任承擔(dān)方面，各成員國(guó)同意就危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移造成之損害共商責(zé)任及賠償事宜等。而WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制也為成員國(guó)間因貿(mào)易引發(fā)的糾紛提供了救濟(jì)渠道，GATT第20條“例外情形”b款與g款專門涉及“人類、動(dòng)植物的生命或健康”內(nèi)容，這都給我國(guó)在遭受貿(mào)易引起的環(huán)境侵權(quán)提供了法律依據(jù)，“洋垃圾”侵權(quán)也不例外。盡管目前基于GATT“例外情形”提出的權(quán)利主張多而基于違反《巴塞爾公約》的主張少，但這并不意味著相關(guān)機(jī)制沒有實(shí)際價(jià)值，一旦我國(guó)遭受非法“洋垃圾”侵害，以上機(jī)制皆能為我國(guó)主張權(quán)利提供救濟(jì)。而我國(guó)政府必須在加強(qiáng)各部門的環(huán)境保護(hù)意識(shí)與完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)前提下，強(qiáng)化我國(guó)的維權(quán)意識(shí)，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家“洋垃圾”給我國(guó)造成的實(shí)際損害果斷提起權(quán)利訴求，并由此形成判例，為進(jìn)一步維權(quán)積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由此推進(jìn)救濟(jì)機(jī)制的不斷完善，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)“洋垃圾”出口行為的有效控制。

五、結(jié)語(yǔ)

綜述所述，“洋垃圾”泛濫是一個(gè)復(fù)雜的國(guó)際問(wèn)題，盡管國(guó)際法規(guī)范已經(jīng)對(duì)其進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)制，但由于上述種種原因，這些規(guī)制并未真正發(fā)揮作用，其實(shí)現(xiàn)還存在諸多障礙，打破這些障礙需要國(guó)際社會(huì)的共同努力。我國(guó)作為洋垃圾的主要受害者，政府管理部門必須強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，并與其他發(fā)展中國(guó)家團(tuán)結(jié)一致，積極參與國(guó)際合作，打破發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際規(guī)則制定中的壟斷地位，推進(jìn)國(guó)際廢物控制及救濟(jì)機(jī)制的完善，并在加強(qiáng)本國(guó)的廢物控制法制建設(shè)基礎(chǔ)上，提高本國(guó)的廢物控制管理水平，切實(shí)履行政府部門相關(guān)職能，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（張劍波，法學(xué)博士，西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師。研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法、國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。）