社會(huì)治理創(chuàng)新需要建立“大社會(huì)自治”這個(gè)概念

“治理”理念的提出是我們黨中央和政府的一大亮點(diǎn)，中國(guó)經(jīng)過(guò)30多年的改革開放，已經(jīng)取得了很多的成績(jī)，無(wú)論在哪一方面，我們都是參加者、陪伴者、目擊者，都感同身受，也都是改革成果的分享者。但是，一個(gè)階段以來(lái)，改革已經(jīng)處于一種疲軟的狀態(tài)了，已經(jīng)在這樣一個(gè)天花板底下游移不動(dòng)，徘徊著，不能夠突破。所以，我們以習(xí)近平總書記為首的新的中央班子上來(lái)之后，有一系列的新的想法、新的理念，其中一個(gè)非常重要的理念就是提出治理的問(wèn)題，就是治理體系、治理能力的現(xiàn)代化。我認(rèn)為，這一點(diǎn)特別重要，治理和管理是不一樣的，管理說(shuō)到底是一個(gè)單向影響的關(guān)系。但是治理，從我們學(xué)者的角度認(rèn)為它是一個(gè)閉環(huán)系統(tǒng)，它不僅僅是一個(gè)公共權(quán)力對(duì)我們被管理者的一種影響，也反過(guò)來(lái)要肯定我們這些整個(gè)社會(huì)上的這樣一些被權(quán)力者和被管理者，被服務(wù)者的反向的一個(gè)影響。

為什么我們?cè)谶@個(gè)階段要提出來(lái)重構(gòu)這樣一個(gè)公私權(quán)的關(guān)系呢？它實(shí)際上是上層建筑的公共權(quán)力和我們經(jīng)濟(jì)與社會(huì)基礎(chǔ)之間的私權(quán)力這樣一個(gè)之間的關(guān)系，為什么要對(duì)其進(jìn)行重塑？我認(rèn)為這里大概是有我們這樣一個(gè)社會(huì)發(fā)展階段，新的社會(huì)矛盾所決定的。那么，所謂的社會(huì)階段，我們應(yīng)該客觀地承認(rèn)中國(guó)已經(jīng)經(jīng)過(guò)幾十年的改革開放，已告別了物質(zhì)匱乏的階段。也就是說(shuō)，我們?cè)缦鹊臅r(shí)候需要解決的基本生活、生存問(wèn)題，到現(xiàn)在已基本實(shí)現(xiàn)了，有了一個(gè)新的提升。有數(shù)據(jù)可以證明，比如，在2014年年底，我們的人均GDP要換算成美金的話，應(yīng)該是在7000多美元，如果要是大家覺著不服氣，覺著里邊有水分，我們要進(jìn)行打折的話，打20%的折可以吧，我們?nèi)匀皇窃谌司?000多美金。那這里，我們可以與2012年做一下對(duì)比，2012年世行有一個(gè)關(guān)于世界各國(guó)中上收入國(guó)家的一個(gè)門檻線，這個(gè)門檻線是多少呢，是人均4085美元，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我們可以說(shuō)我們達(dá)到了這個(gè)水平。

但是，我們現(xiàn)在的社會(huì)矛盾問(wèn)題呢？在以前的物資匱乏階段的時(shí)候，社會(huì)的主要矛盾大家都知道，是那一種我們物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)供給，不能夠滿足我們需求之間的這樣一個(gè)矛盾。但是，現(xiàn)在我認(rèn)為不是這樣，我認(rèn)為它是我們廣大社會(huì)成員對(duì)于參與的這樣一種欲望、這樣一種熱情和我們所能夠提供的這樣一種參與的條件不足之間的矛盾。這就是為什么現(xiàn)在生活條件都有很大的變化的情況下，還有這么多的“拿著筷子吃肉、放下筷子罵娘”。這種新的社會(huì)矛盾必須要重視。既然這個(gè)新的社會(huì)矛盾是存在的，那么接下來(lái)就需要在社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)參與這三個(gè)非常重要的選擇之間進(jìn)行一個(gè)調(diào)整。也就是說(shuō)，它們的權(quán)重需要調(diào)整，社會(huì)管理目前里看不如社會(huì)服務(wù)，社會(huì)服務(wù)尤其不如社會(huì)參與，這就是為什么我們現(xiàn)在這一屆新的中央，我們的中央政府比較智慧地提出來(lái)要國(guó)家治理，要社會(huì)治理，要推進(jìn)治理的現(xiàn)代化，因?yàn)檫@是一個(gè)戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型。

治理的關(guān)鍵詞里，一個(gè)是參與；第二個(gè)是協(xié)同；第三是共治。其中，參與是關(guān)鍵中的關(guān)鍵，治理理念的提出又預(yù)示著我們中國(guó)政府的這樣一個(gè)模式進(jìn)入一個(gè)新的調(diào)整期。從我們過(guò)去黨委、政府為核心的這種上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的這樣一種關(guān)系向公權(quán)力和私權(quán)力合作共治的方向來(lái)調(diào)整。那么，在這個(gè)劃時(shí)代的偉大的實(shí)踐貫通的過(guò)程當(dāng)中，我們執(zhí)政者的一些政策導(dǎo)向，還有一些實(shí)踐的導(dǎo)向還存在著與我們這樣一種治理目標(biāo)的追求相抵觸、相沖擊的地方。比如在社會(huì)組織發(fā)展的方向上，在推進(jìn)社會(huì)組織的這樣一個(gè)大力發(fā)展上，在社會(huì)建設(shè)的方向上，在簡(jiǎn)政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變上，在政策分開去官僚化、去行政化方面，還有在我們的黨社關(guān)系、政策關(guān)系這些方面，都值得我們?nèi)シ此肌?/p>

如何來(lái)獲得治理的有效性？治理的有效性就是說(shuō)有效的社會(huì)治理需要有效的社會(huì)參與，有效的社會(huì)參與需要社會(huì)力量的成長(zhǎng)，社會(huì)力量的成長(zhǎng)需要公權(quán)力來(lái)讓步空間?；剡^(guò)頭來(lái)看一看我們目前的這樣一個(gè)治理體制以及我們治理的這樣一系列的安排，叫做“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政策指導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”，這中間我們都知道哪些是強(qiáng)勢(shì)，哪一些是短板。我們都知道這是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)體制，所謂領(lǐng)導(dǎo)體制作為領(lǐng)導(dǎo)來(lái)講，包含四種境界。第一種境界叫做仇之恨之；第二種領(lǐng)導(dǎo)是叫做為之懼之；第三種領(lǐng)導(dǎo)叫敬之遠(yuǎn)之；第四種領(lǐng)導(dǎo)叫不知有之。那么，現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)體制，是在哪個(gè)位置上，我認(rèn)為，對(duì)于整體的治理體制，這里邊我們需要很好地去進(jìn)行反思?，F(xiàn)在，大家能夠駕輕就熟、得心應(yīng)手，就是說(shuō)順?biāo)兄?、不理自行的是什么，是黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)。而社會(huì)協(xié)同、公眾參與這一塊顯然不是我們熟悉的，是我們的短板，包括法制保障也是。因此，我們需要在反思的基礎(chǔ)上尋求一個(gè)新的目標(biāo)。這個(gè)新的目標(biāo)是什么，就應(yīng)該是走向大社會(huì)自治。

大社會(huì)自治核心就是我們平常所說(shuō)的小政府、大社會(huì)的問(wèn)題。關(guān)于小政府、大社會(huì)大家都說(shuō)得很多很多了，但是在這個(gè)地方我有我的理解。我認(rèn)為，這個(gè)小政府、大社會(huì)是“三少三多”，第一少第一多就是政府自己花錢要少，政府為社會(huì)花錢要多。目前來(lái)講，大家可以考量一下，我們是不是符合這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，如果覺得這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)的話，我認(rèn)為目前還達(dá)不到。比如這個(gè)自己花錢要少，現(xiàn)在不是很少，至少我們現(xiàn)在的行政開支占到我們的公共財(cái)政的這個(gè)比例在2006年最后報(bào)出來(lái)的時(shí)候，是18%多，接近19%，按照國(guó)際社會(huì)的這樣一些統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該再加上技術(shù)科技的支出，去年我們技術(shù)科技的支出是4.4%，總共就是23%多了。還有，我們現(xiàn)在龐大的行政開支，比如村委會(huì)、居委會(huì)這塊，現(xiàn)在大概有工作人員281萬(wàn)，這281萬(wàn)人那都是靠財(cái)政養(yǎng)著的，我們叫補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼，一個(gè)人補(bǔ)貼多少，就山東濰坊沂蒙山區(qū)，三個(gè)村委會(huì)的人，每個(gè)人一年補(bǔ)貼兩萬(wàn)。上海市補(bǔ)貼多少呢？如果就按照兩萬(wàn)塊錢一年的補(bǔ)貼，已經(jīng)達(dá)到了652個(gè)億。按照這個(gè)計(jì)算，就是行政開支都應(yīng)該超過(guò)25%。而其他國(guó)家一般是在10%到15%，土耳其是個(gè)例外，25%?？墒?，我們?yōu)樯鐣?huì)花了這許多錢，費(fèi)了九牛二虎之力，到去年年底的時(shí)候，我們的幾大公認(rèn)的社會(huì)保障項(xiàng)目、社會(huì)服務(wù)支出才達(dá)到35%，但這在其他國(guó)家，它最低也是50%，一般是55%，為什么我們的差距這么大？

第二少第二多是什么，就是政府親力親為要少，讓社會(huì)承擔(dān)事情要多。在目前看來(lái)，我覺得我們也得積極地努力，包括我們現(xiàn)在行政審批改革簡(jiǎn)政放權(quán)，包括我們職能轉(zhuǎn)變、激發(fā)社會(huì)活力做得很多了。但是，比如說(shuō)目前一些權(quán)力機(jī)構(gòu)，它們正在擠壓著社會(huì)。一些似是而非的中介組織在欺騙著社會(huì)或者叫混同社會(huì)，這個(gè)都有的，環(huán)評(píng)、水評(píng)、能評(píng)、安評(píng)、災(zāi)評(píng)等都是和權(quán)力機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)穿著連體褲的，是明修棧道，暗渡陳倉(cāng)。還有一個(gè)，一些官辦、群團(tuán)取代社會(huì)組織，群團(tuán)是社會(huì)組織嗎？這個(gè)問(wèn)題是很值得嚴(yán)肅討論的，我在這里不敢枉講，但是如果把這個(gè)東西就當(dāng)做社會(huì)組織的全部，我認(rèn)為是不妥的，而且現(xiàn)在大有這種潮流之勢(shì)。這個(gè)問(wèn)題就是關(guān)于小和大的問(wèn)題，仍然是一個(gè)問(wèn)題，我們這個(gè)官僚社會(huì)組織是有編制的，是有官方職能的，是花財(cái)政錢的，是有級(jí)別的，說(shuō)到底它就是一個(gè)政治組織，就是政府的二政府組織。這個(gè)問(wèn)題如果要是你說(shuō)成為社會(huì)組織的話，你要做很多的改革工作。

第三少和多是政府機(jī)構(gòu)編制要少，社會(huì)自主數(shù)量要多。目前來(lái)看，我們進(jìn)行了一系列的政府改革和包括大部門制改革，但是我們現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題在哪兒，就像我剛才所說(shuō)的，我們現(xiàn)在的公共權(quán)力和行政權(quán)力，包括政治權(quán)力無(wú)所不在。那么，我現(xiàn)在可以這么說(shuō)，我們現(xiàn)在不是《憲法》的四級(jí)政府，也不是現(xiàn)在實(shí)際當(dāng)中的五級(jí)政府。我們現(xiàn)在是六級(jí)政府，這個(gè)問(wèn)題確確實(shí)實(shí)值得我們?nèi)シ此?。所以，這是我們的目標(biāo)，應(yīng)該走向大社會(huì)自治。反過(guò)來(lái)，我們的自治數(shù)量大家都知道，萬(wàn)人擁有的社會(huì)組織在國(guó)際當(dāng)中一般是10個(gè)，有一些發(fā)達(dá)國(guó)家都20—50個(gè)?，F(xiàn)在上海的自主治數(shù)量、組織數(shù)量應(yīng)該是萬(wàn)人擁有8個(gè)左右，這個(gè)數(shù)據(jù)已經(jīng)是領(lǐng)先的了，已經(jīng)是很不錯(cuò)的了，在其他地方，如寧夏、浙江、青海、江蘇、福建等都到不了這個(gè)數(shù)字，全國(guó)平均也就是4個(gè)左右。所以，我們社會(huì)的自主治數(shù)量還太少。

為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，我們第一個(gè)舉措，要擴(kuò)大社會(huì)空間，政府必須要讓位。我認(rèn)為，政府空間定位要確立，對(duì)政府而言，這不是政社不分，而是要政社合作。政府管什么，政府是管出錢的、是管政策的、是管監(jiān)管的。而社會(huì)是管什么的，社會(huì)是出人的、出力的、出智慧的、出參與的、出服務(wù)的。對(duì)黨委的空間定位也要恰當(dāng)，不是黨社不分，而是以黨助社。尤其是在一些基層治理當(dāng)中，在一些社會(huì)組織、社區(qū)組織當(dāng)中，我們黨委到底是一個(gè)什么樣的角色，我認(rèn)為非常值得很客觀地去評(píng)價(jià)。我們大家都希望把它做得更好，但是我們用一個(gè)什么樣的身份去做，值得我們?nèi)ズ煤玫厮伎?。比如一個(gè)居民委員會(huì)，一個(gè)物業(yè)委員會(huì)，它有代表大會(huì)，代表大會(huì)我們作為黨組織，黨員的先鋒模范性應(yīng)該是通過(guò)自己的努力去競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)該是進(jìn)入這樣一個(gè)意識(shí)程序當(dāng)中去。

另外，還有一個(gè)就是關(guān)于社會(huì)立法，社會(huì)立法意義要正確，不是依法治社，而是依法護(hù)社。要善法、良法和好法，如果達(dá)不到這種法的條件的話，還不如不立?，F(xiàn)在爭(zhēng)的轟轟烈烈的一個(gè)問(wèn)題就是關(guān)于機(jī)構(gòu)社會(huì)組織管理法，這目前暫時(shí)需要放下，前兩天公安部的部長(zhǎng)關(guān)于境外社會(huì)組織的情況作了分析，首先做了充分的肯定，但是這個(gè)境外社會(huì)組織法出來(lái)之后，我是參加過(guò)三次協(xié)商的，我們確實(shí)看到里邊有一些問(wèn)題，境外社會(huì)組織，應(yīng)該是說(shuō)我們有國(guó)民待遇的這么一個(gè)原則才行，應(yīng)該維護(hù)我們改革開放的形象，應(yīng)該去立足于激發(fā)各種社會(huì)力量，保護(hù)境外來(lái)華的社會(huì)組織它們的活力才行。

第二個(gè)舉措，是激發(fā)社會(huì)活力。一個(gè)是用社會(huì)改革來(lái)激活，主要是官辦組織要改革，對(duì)事業(yè)單位體制不要改革，對(duì)于社會(huì)組織的管理要改革。目標(biāo)是要建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制，就像當(dāng)年建立現(xiàn)代企業(yè)制度一樣，現(xiàn)在需要這樣的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。再一個(gè)就是用政策支持來(lái)激活。還有一個(gè)就是用自治參與來(lái)激活，現(xiàn)在自治是很值得我們往前推動(dòng)的，特別是在基層治理當(dāng)中，到底怎么來(lái)治理，這是一個(gè)問(wèn)題。我覺著現(xiàn)在我們圍繞著社區(qū)治理、基層治理有一些問(wèn)題，第一個(gè)問(wèn)題是概念不清、方向迷亂，不知道什么叫社會(huì)基層治理，也不知道什么叫社區(qū)治理。第二個(gè)問(wèn)題就是鳩占鵲巢、替人做主。比如在一個(gè)社區(qū)里有好多的組織，有政府的社工站、有黨委的組織、有社區(qū)服務(wù)中心、有志愿義工組織，、有物業(yè)組織、有業(yè)主會(huì)、有居委會(huì)。因此，必須在這些組織當(dāng)中要處理好三個(gè)關(guān)系。第一要處理好輔體和主體的關(guān)系。誰(shuí)是主體，誰(shuí)是輔體。第二，要處理好共治和自治的關(guān)系。哪些是需要共治的，哪些需要自治的。第三，要處理好工具和目的的關(guān)系。誰(shuí)是工具，誰(shuí)是目的。第三個(gè)問(wèn)題就是不計(jì)成本、任性服務(wù)。打著公共服務(wù)的名義和社會(huì)服務(wù)的名義去任性服務(wù)、無(wú)限服務(wù)，這是錯(cuò)誤的。第四個(gè)問(wèn)題是，過(guò)度管理、泛化政治。

第三個(gè)舉措是培養(yǎng)國(guó)家公民。我們現(xiàn)在搞社會(huì)治理，搞國(guó)家治理，搞基層治理，急需培養(yǎng)公民意識(shí)。我們現(xiàn)在要想治理，我們就要拒絕奴民，就要拒絕臣民，就要拒絕私民。什么是奴民，是奴隸的奴；臣民，是相對(duì)君而言的臣；私民，就是那些“關(guān)起門來(lái)朝天過(guò)，老婆、孩子熱炕頭”，在公共空間里與我無(wú)干，抱著絕對(duì)不管的態(tài)度。而國(guó)家公民應(yīng)該具備奉獻(xiàn)的境界與素養(yǎng)，需要對(duì)權(quán)力與主張有認(rèn)識(shí)，知道其價(jià)值，需要有責(zé)任和參與的能力，需要堅(jiān)持與妥協(xié)的分寸與原則，需要律己與約束的修養(yǎng)與自覺。公民是國(guó)家與社會(huì)治理、國(guó)家治理的根基，過(guò)分地極權(quán)會(huì)誘致公眾的依賴，懶惰、偏狹、功利、自私、失去，導(dǎo)致社會(huì)的刁民化。而這個(gè)公共治理能培養(yǎng)公眾的自立、奉獻(xiàn)、自律、責(zé)任、信任、秩序，并促進(jìn)社會(huì)公民化。

（馬慶玉，國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部副主任、教授。）