對森林分類經(jīng)營存在問題的對策及建議

【摘 要】森林分類經(jīng)營作為我國林業(yè)改革的關(guān)鍵一環(huán)，要走的路還很長，在實(shí)行林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的過程中，如何更好地實(shí)施分類經(jīng)營仍是我們關(guān)注的重點(diǎn)。本文提出森林分類經(jīng)營實(shí)施的關(guān)鍵問題是統(tǒng)籌安排，分門別類。對分類經(jīng)營管理體制尚不完善提出對策和建議。

【關(guān)鍵詞】森林分類經(jīng)營；政策；補(bǔ)償機(jī)制

1.森林分類經(jīng)營理

所謂森林分類經(jīng)營（Classified forest management），又稱為“森林多效益主導(dǎo)利用經(jīng)營，即以發(fā)揮某一林種某一效益為主，兼顧其它方面效益的經(jīng)營模式。它是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，根據(jù)社會對林業(yè)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的兩大要求，按照對森林多種功能主導(dǎo)利用的不同和森林發(fā)揮兩種功能所產(chǎn)生的“產(chǎn)品”的商品屬性和非商品屬性的不同，相應(yīng)的把森林劃分為公益林和商品林，并按各自特點(diǎn)和規(guī)律運(yùn)營的一種新型的林業(yè)經(jīng)營體制和發(fā)展模式。

2.森林分類經(jīng)營的政策和經(jīng)營體制問題

新時期、新形勢要求國家林業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。要達(dá)到國家林業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須根據(jù)森林的不同功能，實(shí)施分類經(jīng)營、分區(qū)突破、總體推進(jìn)的發(fā)展戰(zhàn)略。分類經(jīng)營是新時期林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和核心。森林分類經(jīng)營牽涉到林業(yè)發(fā)展的方向，牽涉到林區(qū)最廣大人民群眾的根本利益，牽涉到國家可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保障體系建設(shè)和國家財政經(jīng)濟(jì)利益。國家和地方的政策、法規(guī)是實(shí)施森林分類經(jīng)營的保障，經(jīng)營體制改革是實(shí)施森林分類經(jīng)營的措施。但目前在實(shí)施森林分類經(jīng)營中還存在有如下問題必須研究解決。

2.1國家和地方的生態(tài)公益林補(bǔ)償辦法尚未出臺

公益林的補(bǔ)償問題是制約公益林建設(shè)和實(shí)行分類經(jīng)營的關(guān)鍵。長期以來，因公益林具有效益外在性和受益對象廣泛性的特點(diǎn)，造成公益林“少數(shù)人負(fù)擔(dān)，全社會受益”、“相對不發(fā)達(dá)地區(qū)負(fù)擔(dān)，相對發(fā)達(dá)地區(qū)受益”、“上游負(fù)擔(dān)，下游受益”、“林業(yè)部門負(fù)擔(dān)，全社會受益”的不合理局面。再加上其牽涉面廣，政策性強(qiáng)，到目前為此，國家尚未對國家公益林的補(bǔ)償程序、補(bǔ)償辦法、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、籌資渠道等方面制訂出明晰的政策。在國家政策尚未出臺的情況下，各地政府也未對地方公益林制訂明晰的生態(tài)公益林補(bǔ)償政策和辦法。生態(tài)公益林補(bǔ)償政策和辦法是關(guān)系到森林分類經(jīng)營尤其是生態(tài)公益林發(fā)展和林區(qū)社會穩(wěn)定的關(guān)鍵，實(shí)行分類經(jīng)營，關(guān)鍵看能否建立健全有效的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，森林的生態(tài)、社會效益補(bǔ)償機(jī)制滯后，已成為制約林業(yè)分類經(jīng)營實(shí)際運(yùn)作的瓶頸。

2.2分類經(jīng)營管理體制尚不完善

長久以來，我國林業(yè)經(jīng)營一直擔(dān)負(fù)著兩大基本任務(wù)：一是為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國民生活提供木質(zhì)產(chǎn)品及其它林產(chǎn)品；二是改善國民生存環(huán)境。但事實(shí)上，我國林業(yè)幾十年來受傳統(tǒng)的管理體制和林業(yè)經(jīng)營模式以及國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求等影響，一直奉行以木材生產(chǎn)為中心，重采輕造、集中過伐的林業(yè)經(jīng)營模式。幾十年來，整個林業(yè)的基礎(chǔ)幾乎完全建立在森林采伐工業(yè)上，大規(guī)模開采國有林區(qū)與天然林區(qū)，造成天然林面積的劇減。實(shí)施森林分類經(jīng)營就必須要進(jìn)行森林的分類管理。

2.3社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對林產(chǎn)品需求矛盾依然存在

分類經(jīng)營實(shí)施之初，將現(xiàn)有森林劃分為公益林和商品林。公益林的主要功能是發(fā)揮其生態(tài)效益和社會效益，商品林則要承擔(dān)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對林產(chǎn)品需求的重任。由于自然條件和歷史的原因，我國森林資源現(xiàn)狀分布、結(jié)構(gòu)不均衡性及對天然林過量采伐，在分類經(jīng)營實(shí)施之初所區(qū)劃的商品林尚不能滿足社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對林產(chǎn)品的需求供給；同時，對森林分布較多，并以木材生產(chǎn)為財政和林農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入主要來源的林區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個較大的沖擊，資源危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危困已成為制約重點(diǎn)林區(qū)尤其是生態(tài)地位特別重要的林區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

2.4林產(chǎn)品稅費(fèi)比例過高

據(jù)對部分?。▍^(qū)）調(diào)研，林產(chǎn)品稅費(fèi)征收比例占銷售價的比例偏大，尤其在商品材上表現(xiàn)較突出。商品材平均稅費(fèi)比例占商品材銷售的40%～50%，特別是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅在商品材生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)雙重征收8%，在很大程度上影響了林農(nóng)對商品材生產(chǎn)的積極性，影響了商品林的發(fā)展。

2.5生態(tài)公益林的人工林問題

各地在分類經(jīng)營區(qū)劃中界定的生態(tài)公益林有許多人工林，這些劃入公益林區(qū)域內(nèi)的人工林除部分為生態(tài)工程建設(shè)投資營造的如長江防護(hù)林、退耕還林（草）等國家生態(tài)工程林外，尚有相當(dāng)部分是世界銀行貸款造林的速生豐產(chǎn)林和群眾自發(fā)營造的用材林。這些已界定為生態(tài)公益林區(qū)的人工林尤其是世行貸款造的人工林和農(nóng)民自發(fā)營造的用材林全部劃入禁伐區(qū)勢必影響世行貸款的債權(quán)和債務(wù)償還，影響林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)利益而挫傷群眾造林積極性，除天保工程外，其他生態(tài)公益林區(qū)也有類似情況。

3.實(shí)施森林分類經(jīng)營有關(guān)對策和建議

實(shí)行森林分類經(jīng)營是一項(xiàng)根本性和全局性的改革，其主要任務(wù)并不在于對森林進(jìn)行簡單的劃類，而在于圍繞分類經(jīng)營這一個基本要求必須進(jìn)行的從管理體制、經(jīng)營方式、經(jīng)濟(jì)政策等一系列相關(guān)方面的配套改革，以推進(jìn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)的全面的可持續(xù)發(fā)展。

3.1盡快制訂和完善政策法規(guī)，建立管理辦法

森林分類經(jīng)營是一項(xiàng)全新的工作，各種政策、法規(guī)還不十分完善，正在積極探索之中。建議國家林業(yè)局在詳細(xì)調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡快出臺森林分類經(jīng)營政策法規(guī)，如“公益林管理辦法”、“商品林管理辦法”、“公益林補(bǔ)償資金管理辦法”等。各級地方政府根據(jù)國家有關(guān)森林分類經(jīng)營的法規(guī)法律制訂適合本地區(qū)的相關(guān)政策，使森林分類經(jīng)營的管理和公益林的補(bǔ)償、補(bǔ)助資金的使用與管理納入法制化軌道。

3.2成立公益林、商品林管理機(jī)構(gòu)，實(shí)施分類管理

應(yīng)建立與分類經(jīng)營相適應(yīng)的林業(yè)管理體制，將公益林建設(shè)納入政府行為范疇，實(shí)行事業(yè)化管理，建議國家林業(yè)局成立公益林管理中心，統(tǒng)一組織國家公益林建設(shè)，將退耕還林（草）、天然林保護(hù)、防護(hù)林建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等公益林建設(shè)統(tǒng)一納入其管理范圍，以免互相重迭，避免重復(fù)建設(shè)。這既是森林分類經(jīng)營的要求，也是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

3.3改進(jìn)在分類經(jīng)營條件下對森林的經(jīng)營方式

根據(jù)生態(tài)公益林和商品林經(jīng)營的不同要求和特點(diǎn)，分別采用不同的管理和經(jīng)營方法。公益林建設(shè)以最大限度地發(fā)揮生態(tài)和社會效益為目標(biāo)，應(yīng)該根據(jù)不同的社會經(jīng)濟(jì)和自然條件，因地制宜地采取封山育林、封山護(hù)林等營林方式，實(shí)行喬灌草結(jié)合、針闊葉混交合理搭配，以充分發(fā)揮森林的各種生態(tài)功能。對于商品林建設(shè)，以追求最大的經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，根據(jù)市場的需求，采用高投入（包括高科技的投入）、高產(chǎn)出、高效益的“三高”模式的集約化經(jīng)營。

3.4幫助生態(tài)公益林區(qū)群眾解決實(shí)際困難

引導(dǎo)生態(tài)公益林區(qū)群眾在不破壞環(huán)境建設(shè)的條件下發(fā)展經(jīng)濟(jì)，解決林區(qū)群眾的實(shí)際困難，推廣節(jié)能技術(shù)，發(fā)展沼氣解決群眾燒柴問題，發(fā)展林下養(yǎng)殖、種植業(yè)，開發(fā)新的產(chǎn)業(yè)，讓林農(nóng)增加收入，解決森林資源保護(hù)與林農(nóng)生活提高的矛盾。