淺談民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營障礙及對(duì)策

【摘 要】隨著我國老年人口快速增長，高齡老人越來越多，空巢家庭逐年增加，日趨嚴(yán)重的人口老齡化給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來了新挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)，解決養(yǎng)老需求，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，有必要對(duì)民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究。了解民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營障礙、分析其應(yīng)對(duì)策略并積極防范，不僅能促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，緩解養(yǎng)老壓力，更能提升養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的服務(wù)水平，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)資源的優(yōu)化配置，對(duì)我國國計(jì)民生有著重要意義。

【關(guān)鍵詞】民間資本；養(yǎng)老；對(duì)策

1.民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的必要性

1999年，我國進(jìn)入老齡化社會(huì)，人口老齡化加速發(fā)展。2012年底，我國60周歲以上老年人口已經(jīng)達(dá)到1.94億，預(yù)計(jì)2020年將超過2. 43億，2025年將達(dá)到3億以上。目前，我國已經(jīng)成為世界上人口老齡化情況最嚴(yán)峻的發(fā)展中國家。

在這種“未富先老”的國情下，我國的養(yǎng)老問題十分嚴(yán)重。然而，我國目前的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)還處在發(fā)展初期，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還以政府公辦為主，依賴政府財(cái)政撥款，數(shù)量少，服務(wù)水平低，難以滿足日益增長的養(yǎng)老需求。因此，引導(dǎo)、促進(jìn)民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是我國現(xiàn)今具體國情的要求。

此外，日益嚴(yán)重的養(yǎng)老問題已經(jīng)引起了社會(huì)各界的關(guān)注。我國政府相關(guān)部門接連下發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》 、《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》等文件，并制定了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可法》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)。今年2月份，十部委發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》提出“鼓勵(lì)民間資本參與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)”和“支持民間資本參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，并提出了推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展、完善投融資政策、落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠政策等扶持措施。在一定程度上，法律法規(guī)的制定和扶持政策的出臺(tái)代表著我國政府和民眾對(duì)養(yǎng)老問題，特別是民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)問題的關(guān)注，可見民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)勢在必行。

2.民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營障礙

2.1相關(guān)立法不完善、法律效力層次低

在關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方面，我國相關(guān)的法律規(guī)范還很不完善，缺乏體系化、系統(tǒng)化的立法規(guī)范構(gòu)建。長期以來，民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都因?yàn)榉梢?guī)范的缺失而困難重重。例如在融資制度方面，我國對(duì)民營企業(yè)就沒有建立完善的融資方式和渠道，民營融資的法律地位也未得到確立。民營企業(yè)雖有投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之心，但往往也苦于缺少籌措資金的合法渠道而止步。另外對(duì)作為養(yǎng)老服務(wù)提供方的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，其運(yùn)行中的權(quán)責(zé)劃分也缺乏明確細(xì)致的法律規(guī)定。在實(shí)踐中民營資本投資的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)常常會(huì)因?yàn)榕c入住老人雙方權(quán)責(zé)不清而遭遇對(duì)方提出的法律糾紛。這種權(quán)責(zé)不對(duì)等的后果不僅會(huì)使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于法律上的弱勢，還會(huì)在一定程度上降低民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在社會(huì)公眾心中的地位，增加輿論壓力和支出成本等。

其次，根據(jù)我國目前頒布或出臺(tái)的法律規(guī)范來看，在涉及民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的領(lǐng)域，由全國人民代表大會(huì)或全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過制定的法律性文件以及由國務(wù)院或省一級(jí)人民代表大會(huì)通過制定的法律性文件甚少，多以部門規(guī)章和規(guī)范性文件為主，如由國務(wù)院民政部出臺(tái)的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》，2014年寧波市人民政府頒布的《寧波市人民政府關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》。鼓勵(lì)民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律規(guī)范的效力層次低微也是目前阻礙民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的一大障礙，強(qiáng)有力的法律推動(dòng)力才能有效的促進(jìn)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

2.2民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金支持少，融資渠道少

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是為老年群體提供養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，具有社會(huì)福利、社會(huì)保障的性質(zhì)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在投入運(yùn)營之前，需要申請(qǐng)土地、配備專業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、雇傭?qū)I(yè)護(hù)理服務(wù)人員，因此其資本投資數(shù)額巨大。此外，目前我國老年群體普遍收入水平不高，難以支付高昂的養(yǎng)老費(fèi)用，因此選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人口較少，短期內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利潤率低，甚至難以收回成本，資金得不到保障。

在我國目前的融資體制給予民間資本的融資渠道較少，與國有資本相比還處于劣勢地位，目前我國民營企業(yè)的融資方式主要以銀行貸款為主。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為社會(huì)養(yǎng)老環(huán)節(jié)的重要組成部分，帶有一定的公益色彩，因此在進(jìn)行銀行貸款時(shí)，銀行對(duì)民間企業(yè)或個(gè)人可以提供的抵押物會(huì)十分謹(jǐn)慎；且其利潤率低，資金回籠慢，銀行也會(huì)因企業(yè)或個(gè)人是否能保有穩(wěn)定的現(xiàn)金流來償還貸款而持保留態(tài)度。

總之，當(dāng)前我國民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本處于完全依賴自身資金的情況，加上經(jīng)營利潤低，融資途徑少，自籌資金投資或擴(kuò)建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)極易陷入資金困難的境地，影響其正常經(jīng)營活動(dòng)。因此，我國的民資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)急需其他資金的參與支持和融資途徑的增加。

2.3民間資本投資機(jī)構(gòu)經(jīng)營運(yùn)行難

2.3.1民資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)土地申請(qǐng)難獲審批

對(duì)于民間資本投資者，申請(qǐng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地是一項(xiàng)重要問題。但民資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有營利性和公益性雙重特點(diǎn)，與工業(yè)用地等相比，由于不直接與政府部門的工作績效掛鉤，在土地申請(qǐng)時(shí)更易受到阻礙，難以獲得養(yǎng)老用地資格。

2.3.2民資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)護(hù)理和服務(wù)人員

目前，我國大部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理人員、服務(wù)人員沒有經(jīng)過相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)，甚至大多數(shù)工作人員的學(xué)歷是初中或初中文化程度以下，極少有大學(xué)畢業(yè)或經(jīng)過專業(yè)學(xué)習(xí)的工作人員。而民資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的絕大多數(shù)工作人員為下崗職工或農(nóng)民工，其學(xué)歷較低，且沒有經(jīng)過系統(tǒng)專業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)，缺乏基本的醫(yī)療、護(hù)理知識(shí)，難以勝任養(yǎng)老服務(wù)工作。缺乏專業(yè)工作人員不僅僅難以滿足老年群體的養(yǎng)老服務(wù)需求，服務(wù)質(zhì)量和管理水平難以提高，同時(shí)更容易引起老年群體的不滿，甚至產(chǎn)生糾紛。

2.3.3民資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理水平低，服務(wù)意識(shí)差

作為我國社會(huì)養(yǎng)老的重要組成部分，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅要滿足老年群體的吃、住、醫(yī)等基本生活需求，更要為老年群體的心理、精神、娛樂等方面提供服務(wù)。然而目前我國絕大多數(shù)民資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)項(xiàng)目單一，服務(wù)設(shè)施簡陋，服務(wù)意識(shí)差，難以滿足老年群體的進(jìn)一步生活需求。此外，為了方便經(jīng)營管理，大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)模式雷同，缺乏服務(wù)特色和個(gè)性服務(wù)，難以做到真正以老年群體為本。

2.4監(jiān)管制度不明確，缺乏科學(xué)的監(jiān)管方式

我國對(duì)民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)定上存在規(guī)則缺失。首先，關(guān)于民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體規(guī)定不明，由于缺乏統(tǒng)一有效的法律規(guī)定，在實(shí)務(wù)中民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往缺乏科學(xué)規(guī)范的監(jiān)管，常常會(huì)出現(xiàn)“民政局”和“工商局”相互扯皮的現(xiàn)象。其次我國對(duì)民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)定以行政規(guī)章、地方性政策文件居多，法律效力低下，往往執(zhí)行起來缺乏透明度，條款之間有時(shí)還會(huì)產(chǎn)生沖突，這種情況下不僅不利于監(jiān)管行為的進(jìn)行，甚至?xí)l(fā)監(jiān)管部門與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的矛盾。另外在監(jiān)管方式上也缺乏科學(xué)有效的監(jiān)管措施，如信息公開，定期審核等。

3.對(duì)策與建議

3.1完善法律規(guī)范，提高立法層次

法律作為一種強(qiáng)制性的行為規(guī)則，它具有任何行政手段或是經(jīng)濟(jì)手段都無法比擬的作用，在鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方面也具有更大的推動(dòng)力。根據(jù)國內(nèi)外公用事業(yè)的民營化改革來看，法律都是先行者，唯有以法為指導(dǎo)，改革才能減少阻礙并且少走彎路。就我國民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的角度看，筆者建議可有全國人民代表大會(huì)通過制定一部完整系統(tǒng)的法律規(guī)范用以引導(dǎo)全國民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的事業(yè)。該法可以民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的過程結(jié)構(gòu)模式來建立法律體系，即以民間資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的過程、民間資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營過程以及退出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)過程的各個(gè)環(huán)節(jié)作為法律規(guī)范的對(duì)象?；诖朔N認(rèn)識(shí)，該體系可以包括民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入法律、民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營法、民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管法、爭議處理法等。另外雖然各地應(yīng)當(dāng)而且需要按照本地實(shí)際情況來制定適用于本地的鼓勵(lì)民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)施辦法，但是在具體操作規(guī)范之上建立一個(gè)統(tǒng)一的法律規(guī)范也是必不可少的，這要求我們盡快制定并通過高位階的法律法規(guī)。

3.2拓寬民間資本的融資渠道，適當(dāng)提供資金支持

政府相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)針對(duì)民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策，并加以落實(shí)；同時(shí)在適當(dāng)情況下給予資金支持。在民間資本投資者開始投資籌資時(shí)，為其提供良好的申請(qǐng)貸款的環(huán)境，鼓勵(lì)民間資本擴(kuò)大投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資本來源；與商業(yè)銀行合作，開發(fā)適合民資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信貸服務(wù)品種，拓寬融資渠道。此外，對(duì)于投資者而言，應(yīng)當(dāng)在投資前對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)市場進(jìn)行考察，了解養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的各項(xiàng)法規(guī)和政策，全面分析其行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)研，結(jié)合自身資金狀況和市場定位，科學(xué)投資，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。

3.3建立民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)機(jī)制，提升民資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平

針對(duì)民資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地申請(qǐng)難獲批準(zhǔn)的問題，政府相關(guān)部門要結(jié)合當(dāng)?shù)赜玫貙?shí)際，建立起相應(yīng)簡化的審批制度，去除繁瑣的審批過程，將民資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展與部門工作業(yè)績掛鉤，提高用地審批效率。同時(shí)要建立人才培養(yǎng)機(jī)制，按照《養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》的要求，加大對(duì)民資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員的培訓(xùn)和審核，提高工作人員的專業(yè)素質(zhì)，特別是要加強(qiáng)安全檢查和醫(yī)療服務(wù)人員的培訓(xùn)，盡量避免突發(fā)危害事件的產(chǎn)生。此外，還要加強(qiáng)對(duì)工作人員的思想道德教育，提高其服務(wù)意識(shí)和道德修養(yǎng)，將養(yǎng)老服務(wù)工作當(dāng)成一項(xiàng)事業(yè)而非產(chǎn)業(yè)來對(duì)待，自覺提高服務(wù)水平，建立一支高素質(zhì)的工作隊(duì)伍，創(chuàng)建安全、文明、溫暖、幸福的養(yǎng)老氛圍。

3.4明確監(jiān)管主體、完善監(jiān)管制度

明確民間資本投資經(jīng)營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是完善監(jiān)管制度的重中之重，只有確立監(jiān)管主體，才能使權(quán)責(zé)明晰，監(jiān)管職責(zé)得以履行。筆者建議盡快明確民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體，有利于改變實(shí)踐中的部門扯皮現(xiàn)象，規(guī)范民間資本投資經(jīng)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行為標(biāo)準(zhǔn)；從另一方面講也有利于增強(qiáng)政府部門在社會(huì)公眾中的信譽(yù)，使之更得人民信任。除此之外建立科學(xué)有效的監(jiān)管方式也是十分重要的，筆者認(rèn)為可以采取信息公開制度，使監(jiān)管部門的監(jiān)管行為、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資經(jīng)營行為透明化，讓社會(huì)公眾、大眾媒體等都可以參與其中作為監(jiān)督的一員。另外定期審核也是一項(xiàng)有益的監(jiān)管措施，監(jiān)管部門定期對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行考察審核，不僅利于督促養(yǎng)老機(jī)構(gòu)積極經(jīng)營，也有利于及時(shí)淘汰不合格的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，保持市場的健康與穩(wěn)定。

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