非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目代建制的管理成熟度評(píng)價(jià)

0.引言

非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不僅為公民的生產(chǎn)生活提供相關(guān)服務(wù)，還是政府行使職能的重要措施之一，此外非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也起到推動(dòng)作用。因此，最近幾年政府加大了非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)力度。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)管理采用“建設(shè)、管理、使用”一體化的模式，卻暴露出了不少弊端，如項(xiàng)目資源浪費(fèi)嚴(yán)重、建設(shè)效率低、建設(shè)管理水平低下、投資失控等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為了提高政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，我國(guó)政府在非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理中采用了代建制。本文在非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施概念的基礎(chǔ)上，以非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為研究對(duì)象，通過(guò)借鑒經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目管理采用代建制模式，并通過(guò)成熟度模型分析代建制模式下的項(xiàng)目管理實(shí)施的現(xiàn)狀，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目代建制的管理成熟度進(jìn)行評(píng)價(jià)。

1.非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目管理模式分析

1.1非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目概述

城市基礎(chǔ)設(shè)施是指能為城市公民提供公共生產(chǎn)和公共生活的工程設(shè)施，它是城市賴以生產(chǎn)及發(fā)展的一般基礎(chǔ)條件。按照城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目提供的實(shí)物產(chǎn)品和公共服務(wù)的性質(zhì)，可以將城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目劃分為經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目。本文主要對(duì)非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目這一類基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行概述。

非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目屬于公共物品，公共物品在消費(fèi)過(guò)程中表現(xiàn)出的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，使得資源配置效率低下，造成非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)上的市場(chǎng)失靈。因?yàn)槭袌?chǎng)無(wú)法完全提供城市公民所需要的非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施，這就要求政府對(duì)非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施在供應(yīng)上參與和干預(yù)。為了滿足公民對(duì)生產(chǎn)生活的需求，政府會(huì)直接出資提供非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)然，隨著社會(huì)發(fā)展，市場(chǎng)完善，以及私人資本參與力度的加大，也就是說(shuō)非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目消費(fèi)會(huì)存在介于公共消費(fèi)與私人消費(fèi)之間，它的范圍是變化并且逐步縮小的。

1.2非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目常用管理模式分析

在現(xiàn)階段對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目的實(shí)際管理過(guò)程中，我國(guó)對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目常用的管理模式如下：

1.2.1工程建設(shè)指揮部模式

工程建設(shè)指揮部是我國(guó)計(jì)劃體制下，大中型基本建設(shè)項(xiàng)目管理所采用的一種基本組織形式。它是由建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、項(xiàng)目所在地從各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)抽調(diào)一些工作人員組建成臨時(shí)的建設(shè)工程項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，待工程項(xiàng)目竣工后，指揮部的人員都回到初始工作崗位，撤銷項(xiàng)目機(jī)構(gòu)。

1.2.2基建處模式

基建處是單位內(nèi)部負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部門(mén)。它主要的工作內(nèi)容：負(fù)責(zé)單位的土地管理和使用；制定總體規(guī)劃；制定基本建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃；負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；對(duì)工程進(jìn)行全方位管理；負(fù)責(zé)組織招投標(biāo)等。因此，基建處模式具有“建設(shè)、管理、使用”三者合一的特點(diǎn)。

1.2.3項(xiàng)目法人責(zé)任制模式

項(xiàng)目法人責(zé)任制是指建設(shè)項(xiàng)目由項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、償還債務(wù)和資產(chǎn)的保值增值實(shí)行全過(guò)程負(fù)責(zé)的一種項(xiàng)目管理模式。

雖然上述三種管理模式具有各自的優(yōu)勢(shì)，但是這三種管理模式都體現(xiàn)出建設(shè)單位與使用單位一體化的現(xiàn)象，即使用單位充當(dāng)著建設(shè)單位的角色，在投資過(guò)程中缺乏對(duì)成本控制的監(jiān)督，從而使得投資成本不能得到有效地控制；此外，由于此類項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)基本都是臨時(shí)性，其絕大部分相關(guān)工作人員也是臨時(shí)抽調(diào)而來(lái)，他們對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)所賦予給他們的崗位缺乏責(zé)任感，從而出現(xiàn)責(zé)任不清的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目管理效率的低下。

1.3代建制模式分析

基于在上述傳統(tǒng)管理模式的劣勢(shì)現(xiàn)象中，代建制就是在這種情況下作為對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目而言的一種新型管理模式產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的。代建制起源于美國(guó)的建設(shè)經(jīng)理制（CM），它是通過(guò)與我國(guó)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐結(jié)合而產(chǎn)生出的一種非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的管理模式。從2004年七月我國(guó)明確提出“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制”，直至今日我國(guó)絕大部分省市都推行了代建制，部分地區(qū)并已取得了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委起草、國(guó)務(wù)院原則通過(guò)的《投資體制改革的決定》，代建制是指政府通過(guò)招標(biāo)的方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，即代建單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建制管理模式最大的特色，即在代建制管理模式中建設(shè)單位、代建單位，使用單位通過(guò)經(jīng)濟(jì)合同確定三者關(guān)系，建設(shè)單位的職責(zé)有了新的劃分，它不再是唯一的業(yè)主。由于在代建制模式中，代建單位要對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和施工進(jìn)行負(fù)責(zé)，以及對(duì)項(xiàng)目成本、工期、質(zhì)量進(jìn)行控制，因此代建單位在建設(shè)期間扮演著建設(shè)單位的角色，這使得代建單位不再局限于所謂咨詢顧問(wèn)的角色。這種管理模式對(duì)解決我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的“建設(shè)、管理、使用”三者合一，投資成本失控，項(xiàng)目管理效率低下等現(xiàn)象起到了很大的作用。所以，代建制模式是一種更適合于非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的管理模式。

2.建立非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目代建制的管理成熟度模型

2.1項(xiàng)目管理成熟度概念介紹

項(xiàng)目管理成熟度所要表達(dá)的是一個(gè)組織（通常指一個(gè)企業(yè)）具有的按照預(yù)定目標(biāo)和條件成功地、可靠地實(shí)施項(xiàng)目的能力。換句話說(shuō)，項(xiàng)目管理成熟度應(yīng)該指的是項(xiàng)目管理過(guò)程的成熟程度。

項(xiàng)目管理成熟度模型是在項(xiàng)目管理過(guò)程成熟度概念的基礎(chǔ)上演化而來(lái)。根據(jù)以往項(xiàng)目管理實(shí)踐所積累的經(jīng)驗(yàn)得出，項(xiàng)目的管理過(guò)程對(duì)項(xiàng)目的成功或者失敗有很大程度的影響，因此研究者們提出了項(xiàng)目管理過(guò)程成熟度模型的概念，該模型主要用來(lái)評(píng)估整個(gè)項(xiàng)目管理過(guò)程的測(cè)量、控制、管理和有效的程度，從而發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)的解決辦法。

2.2非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理成熟度模型的構(gòu)建

目前，檢測(cè)項(xiàng)目管理成熟度模型總數(shù)超過(guò)了30種。其中，以CMM模型OPM3模型、K-PMMM模型、FMS-PMMM模型等最為有名，這些模型都是以定性或者定量檢測(cè)為基礎(chǔ)。本文對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理成熟度的檢測(cè)，是在參考以往學(xué)者在代建制模式下對(duì)經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理成熟度模型的探索與研究， 即：在OPM3 成熟度模型的基礎(chǔ)上，擬采用定量測(cè)量方法構(gòu)建一個(gè)三維的項(xiàng)目管理成熟度模型，并使用“風(fēng)玫瑰圖”的計(jì)算方法測(cè)量研究對(duì)象的成熟度等級(jí)。

2.2.1構(gòu)建非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理成熟度模型的維度

本文基于非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所構(gòu)建的一個(gè)項(xiàng)目管理成熟度模型的三維結(jié)構(gòu)，如下圖1所示。

圖中維度1為項(xiàng)目管理九要素，這八要素在不同的角度對(duì)整個(gè)項(xiàng)目構(gòu)成了全面的管理，這八要素分別為：合同管理要素、質(zhì)量控制要素、進(jìn)度控制要素、成本控制要素、風(fēng)險(xiǎn)控制要素、安全與環(huán)境管理要素、全過(guò)程信息管理與協(xié)調(diào)要素、保修期管理要素。維度2為項(xiàng)目管理全壽命周期階段，全壽命周期階段共分為五個(gè)階段：決策、設(shè)計(jì)、施工、使用、以及維修保養(yǎng)階段。維度3是項(xiàng)目成熟度等級(jí)。項(xiàng)目管理成熟度總共分為五個(gè)等級(jí)，具體的描述如表所示。其中等級(jí) 1 混亂級(jí)是最低級(jí)別，該級(jí)別的顯著特征是企業(yè)開(kāi)始意識(shí)到項(xiàng)目管理對(duì)于企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升作用，但是對(duì)于項(xiàng)目管理還處于無(wú)序狀態(tài)；當(dāng)組織管理成熟度在等級(jí)2時(shí)，組織已建立初步的項(xiàng)目管理過(guò)程，但整體的項(xiàng)目管理水平依舊較低，該級(jí)別為簡(jiǎn)單級(jí)；處于成熟度等級(jí) 3 時(shí)，組織對(duì)項(xiàng)目管理具有高度的關(guān)注，且管理過(guò)程有嚴(yán)格得規(guī)范界定，該級(jí)別可稱作規(guī)范級(jí)；處在等級(jí) 4 的成熟度水平，企業(yè)能夠掌握控制項(xiàng)目管理的各種要素，可稱該級(jí)別為精益級(jí)，此時(shí)企業(yè)集成能力得到極大的提高。循序漸進(jìn)到最高級(jí)別的項(xiàng)目管理成熟度等級(jí) 5，該級(jí)別的顯著特征是企業(yè)的項(xiàng)目綜合管理已經(jīng)形成比較完善的體系，需要保持優(yōu)化，所以該級(jí)別也叫做保優(yōu)級(jí)。

2.2.2構(gòu)建代建制下非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理成熟度模型

該模型是在定量的基礎(chǔ)上，用動(dòng)態(tài)的視角測(cè)量評(píng)估對(duì)象所處的項(xiàng)目管理成熟度等級(jí)。模型的基本思路如下：首先設(shè)定成熟度等級(jí)與評(píng)估值的對(duì)應(yīng)關(guān)系，接下來(lái)設(shè)定評(píng)估的角度和相應(yīng)的指標(biāo)體系，然后對(duì)所評(píng)估對(duì)象在這些指標(biāo)上的測(cè)量值進(jìn)行計(jì)算，最后根據(jù)這些測(cè)量值得出評(píng)估對(duì)象所處的項(xiàng)目管理成熟度等級(jí)。本模型選取上述三個(gè)維度中的維度二，即對(duì)項(xiàng)目管理全壽命周期階段進(jìn)行測(cè)評(píng)。

步驟1中，成熟度等級(jí)與成熟度評(píng)估值的關(guān)系如下表所示：

步驟2中，參考以往項(xiàng)目管理成熟度模型評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)立方法，本模型的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為三個(gè)等級(jí)：第一指標(biāo)體系是對(duì)評(píng)估對(duì)象在全壽命周期各個(gè)階段的項(xiàng)目管理成熟度指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估；第二級(jí)指標(biāo)體系是對(duì)第一級(jí)指標(biāo)體系進(jìn)行細(xì)化；第三級(jí)指標(biāo)體系則是對(duì)第二級(jí)指標(biāo)體系的細(xì)化，它具有可操作性。

步驟3中，通過(guò)風(fēng)玫瑰圖中所表現(xiàn)出的最小陰影面積來(lái)得到項(xiàng)目成熟度評(píng)估值，其中風(fēng)玫瑰圖的做法在實(shí)例中進(jìn)行闡述。

當(dāng)一級(jí)指標(biāo)的項(xiàng)目為偶數(shù)2n時(shí)，按升序?qū)λ性u(píng)估值進(jìn)行排列得到a1，a2，…，a2n。

則成熟度評(píng)估值=

當(dāng)一級(jí)指標(biāo)的項(xiàng)目為奇數(shù)2n+1時(shí)，按升序?qū)λ性u(píng)估值進(jìn)行排列得到a1，a2，…，a2n+1。

則成熟度評(píng)估值=

步驟4中，將步驟3得出的項(xiàng)目管理成熟度評(píng)估值與步驟1所設(shè)立的成熟等級(jí)進(jìn)行對(duì)比，確定項(xiàng)目成熟度等級(jí)。

3.代建制模式下管理成熟度模型在博物館項(xiàng)目中的應(yīng)用

3.1項(xiàng)目背景介紹

博物館是一個(gè)國(guó)家的文化符號(hào)，承載著一個(gè)國(guó)家的文化精髓，加強(qiáng)博物館建設(shè)，對(duì)于傳承中華文明，傳播科學(xué)知識(shí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展，提高民眾生活品質(zhì)，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。博物館的性質(zhì)決定了它屬于公共物品，因?yàn)椴┪镳^可以供社會(huì)全體成員共同享用，能夠滿足社會(huì)不同層次中公民的需求，且在消費(fèi)過(guò)程中表現(xiàn)出非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，所以博物館是非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施?，F(xiàn)某市預(yù)建一座歷史博物館，該項(xiàng)目占地面積60000平方米，建筑面積50800平方米，文物庫(kù)區(qū)面積7500平方米，展廳面積10500平方米。該市代建辦承接該博物館工程項(xiàng)目的建設(shè)，這種模式就是典型的事業(yè)單位代建制管理模式。

3.2具體應(yīng)用過(guò)程概述

本文選取博物館工程項(xiàng)目作研究對(duì)象，對(duì)本項(xiàng)目的全壽命周期五個(gè)階段設(shè)置評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)成熟度分別進(jìn)行測(cè)量。因?yàn)楦麟A段的測(cè)算步驟基本相同，所以只選取施工階段的測(cè)量過(guò)程做詳細(xì)論述。先將第一級(jí)指標(biāo)體系分為 12 項(xiàng)要素：開(kāi)發(fā)管理要素、質(zhì)量控制要素、進(jìn)度控制要素、成本控制要素、風(fēng)險(xiǎn)管理要素、財(cái)務(wù)管理要素、安全與環(huán)境管理要素、信息管理與協(xié)調(diào)要素、綜合管理要素、采購(gòu)管理要素、合同管理要素、后期管理要素，接下來(lái)通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷使受訪者評(píng)估各個(gè)生命周期階段上述 12 項(xiàng)要素在各個(gè)壽命周期的重要程度。本文實(shí)例分析采用問(wèn)卷調(diào)查的方法取得相關(guān)研究數(shù)據(jù)，根據(jù)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)本工程的12位技術(shù)工作人員和項(xiàng)目管理人員發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷。回收調(diào)查問(wèn)卷12份，回收率百分之百。其中委托方項(xiàng)目管理人員4人，代建單位技術(shù)人員及項(xiàng)目管理人員共5人，代建單位一般工作人員3人。本模型一級(jí)指標(biāo)的篩選標(biāo)準(zhǔn)以平均值 4.0 做基準(zhǔn)，選取大于 4.0 的作為一級(jí)指標(biāo)，結(jié)果如表2所示。

由于五個(gè)階段的測(cè)量步驟基本相同，因此本文僅選取施工階段的測(cè)量過(guò)程做出詳細(xì)說(shuō)明。結(jié)果如表3所示。

根據(jù)表中的評(píng)分結(jié)果再結(jié)合第三章中所介紹的計(jì)算公式，可以得出博物館工程在施工階段的一級(jí)指標(biāo)評(píng)分結(jié)果。按照施工階段使用的方法原理，通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷獲取數(shù)據(jù)，運(yùn)用風(fēng)玫瑰圖的思想并結(jié)合相關(guān)公式就可以算出其余壽命周期階段的項(xiàng)目管理成熟度評(píng)估值。由于本文篇幅的原因，具體的實(shí)證過(guò)程及調(diào)查所得數(shù)據(jù)不再一一詳細(xì)說(shuō)明，僅指出最后所求得的每個(gè)生命周期階段的一級(jí)指標(biāo)評(píng)估值。

將壽命周期各個(gè)階段的一級(jí)指標(biāo)評(píng)分結(jié)果按照第三章中風(fēng)玫瑰圖的思想和所列的計(jì)算公式就可以得到項(xiàng)目管理在個(gè)生命周期階段的成熟度評(píng)估值，具體結(jié)果如表5所示：

將上述所求得的五個(gè)階段項(xiàng)目管理成熟度評(píng)估值按照風(fēng)玫瑰圖的思想求得整個(gè)項(xiàng)目的成熟度評(píng)估值為4.47。根據(jù)成熟度等級(jí)與成熟度評(píng)估值的對(duì)應(yīng)關(guān)系，可以認(rèn)為該項(xiàng)目整體的成熟度屬于第四等級(jí)——控制級(jí)。

4.結(jié)語(yǔ)

通過(guò)實(shí)證分析和計(jì)算得出本文實(shí)證研究所選取的博物館工程項(xiàng)目項(xiàng)目管理成熟度處于控制級(jí)，雖然這個(gè)結(jié)果與調(diào)查問(wèn)卷的對(duì)象大部分和代建公司有關(guān)，但結(jié)果在一定程度上說(shuō)明了該工程的項(xiàng)目管理能力比較優(yōu)秀。

此外，本文須承認(rèn)的是僅僅根據(jù)一個(gè)項(xiàng)目的成熟度等級(jí)來(lái)斷定代建制模式到底可行與否具有一定的片面性，但是該項(xiàng)目的成熟度等級(jí)在某種意義上還是說(shuō)明了代建制并非不適應(yīng)于博物館項(xiàng)目，至少目前我們可以認(rèn)為在博物館工程項(xiàng)目中采用代建制是值得繼續(xù)嘗試的。并且在未來(lái)我們還可以繼續(xù)研究基于代建制的其它非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的管理成熟度。 [科]

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