創(chuàng)新社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)立足于保障權(quán)利

現(xiàn)在從中央到地方對(duì)創(chuàng)新社會(huì)治理越來(lái)越重視，想了很多辦法，投入的人力物力也很多，但好像效果不怎么明顯，各地群體性事件還是居高不下。一個(gè)重要的原因是，還是沿用維穩(wěn)的思路抓社會(huì)治理，碰到問(wèn)題首先想到的是加大管控力度，結(jié)果發(fā)現(xiàn)力度越大問(wèn)題越多，按下葫蘆浮起瓢，十個(gè)鍋九個(gè)蓋，管不勝管。其實(shí)社會(huì)治理并不是管得越多越好，加大管控力度必然要限制公民權(quán)利，這就和創(chuàng)新社會(huì)治理的根本目的南轅北轍了。十八屆三中全會(huì)《決定》指出：創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益。而最廣大人民的根本利益集中表現(xiàn)為《憲法》規(guī)定的公民基本權(quán)利。所以創(chuàng)新社會(huì)治理，必須立足于保障公民基本權(quán)利，無(wú)論是方法選擇還是職能定位，都要致力于使《憲法》規(guī)定的這些條款得到有效實(shí)施。

一、基本權(quán)利保障是否有力直接影響社會(huì)治理效果

我們以《憲法》為例，看看基本權(quán)利保障和社會(huì)治理效果之間的關(guān)系?，F(xiàn)行《憲法》關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定集中在第33條至第50條，下面選部分條款敘之。

《憲法》第33條第二款規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。根據(jù)立法原意，公民在法律面前一律平等是指在法律實(shí)施上的平等，而不是指立法上的平等。這一觀點(diǎn)是基于法律階級(jí)性觀點(diǎn)產(chǎn)生的，認(rèn)為法律只體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志，而不能體現(xiàn)被統(tǒng)治階級(jí)的意志。但是我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，即便在統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部，比如作為統(tǒng)治階級(jí)主體的農(nóng)民和工人，在教育、就業(yè)、社會(huì)保障、稅收、財(cái)產(chǎn)保護(hù)等各方面，立法上都存在著諸多的不平等。農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口，背后的利益差別太大，農(nóng)民幾乎沒(méi)有什么保障，許多突出問(wèn)題的主要根源就在于此。

《憲法》第34條是對(duì)公民平等選舉權(quán)原則的規(guī)定，但在立法時(shí)沒(méi)有得到真正落實(shí)。按照1953年第一部選舉法的規(guī)定，全國(guó)人大代表一般是各省每八十萬(wàn)人選代表一人，但中央直轄市和人口在五十萬(wàn)以上的省轄工業(yè)市每十萬(wàn)人選代表一人;1979年修改選舉法，該比例未做修改，且進(jìn)一步明確“農(nóng)村每一個(gè)代表所代表的人口數(shù)八倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)”;1995年的《選舉法》將其改為4：1，直至2010年才改為1：1同票同權(quán)。與此相對(duì)應(yīng)的，近年來(lái)由于選舉問(wèn)題造成的群體性事件和社會(huì)矛盾時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定和諧，究其原因還是平等選舉權(quán)沒(méi)有落實(shí)好。

《憲法》第35條是對(duì)公民表達(dá)自由權(quán)的規(guī)定，具體包括言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行和示威。從立法現(xiàn)狀看，要么沒(méi)有具體法律予以實(shí)施而代之以條例等行政法規(guī)，要么雖然有了法律層面的規(guī)定，但內(nèi)容多為限制而非保障。這方面的保障不力造成社會(huì)矛盾無(wú)法得到及時(shí)、公開、有效的表達(dá)，減壓閥門被關(guān)閉了，社會(huì)壓力無(wú)法得到正常釋放，小矛盾累積成大問(wèn)題，個(gè)體問(wèn)題變成群體性事件。一套正常的、健康的、通暢的意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制是社會(huì)穩(wěn)定的保障。但是由于立法以及法律實(shí)施中對(duì)表達(dá)自由的限制，阻塞了社會(huì)底層和弱勢(shì)群體表達(dá)意見(jiàn)的正常渠道，使他們不得不采取鬧訪、越級(jí)上訪等非理性手段，造成各地信訪突出問(wèn)題此起彼伏。而在維穩(wěn)思路下對(duì)各種形式的信訪特別是進(jìn)京信訪的打壓，嚴(yán)重影響整個(gè)社會(huì)面的穩(wěn)定。

《憲法》第42條是對(duì)公民勞動(dòng)權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，第43條是對(duì)勞動(dòng)者休息權(quán)的規(guī)定。就業(yè)是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ);休息權(quán)體現(xiàn)了對(duì)勞動(dòng)者人權(quán)的尊重。現(xiàn)實(shí)中對(duì)公民勞動(dòng)權(quán)利的保障存在諸多問(wèn)題，比如黑窯工、童工在一些地方依然存在;某些特殊工種如礦工的工作環(huán)境惡劣，生命安全得不到有效保障;同工不同酬問(wèn)題依然突出;有的企業(yè)視工人為機(jī)器，采取各種手段逼迫工人加班，唯利是圖缺乏人性關(guān)懷，導(dǎo)致職工自殺事件時(shí)有發(fā)生。對(duì)公民勞動(dòng)權(quán)利保障不力也是目前影響社會(huì)穩(wěn)定的重要原因。

二、正確看待社會(huì)矛盾、創(chuàng)新和加強(qiáng)管理

討論社會(huì)治理創(chuàng)新，就必然涉及如何看待社會(huì)矛盾，進(jìn)而如何看待創(chuàng)新和加強(qiáng)管理的問(wèn)題。這些理念問(wèn)題解決好了，社會(huì)治理才會(huì)走上正確軌道。正確看待這些問(wèn)題，最根本的還是要用法治思維和法治方式。

（一）正確看待社會(huì)矛盾

當(dāng)前社會(huì)矛盾的表現(xiàn)形式呈現(xiàn)新的特點(diǎn)，一是群體性增強(qiáng)，少則幾十人、多則幾百人參與其中的社會(huì)矛盾已屢見(jiàn)不鮮。二是對(duì)抗性增強(qiáng)，由此引發(fā)的治安事件、刑事案件越來(lái)越多，動(dòng)用警力平息事件已成為常態(tài)。三是突發(fā)性增強(qiáng)，很多矛盾糾紛從發(fā)生到激化只有短短的時(shí)間，一觸即發(fā)。按照唯物主義的觀點(diǎn)，運(yùn)動(dòng)是絕對(duì)的，靜止是相對(duì)的，良好的社會(huì)治理并不是絕無(wú)矛盾存在，社會(huì)矛盾永遠(yuǎn)存在，但由于有通暢的、有效的矛盾化解機(jī)制，使大部分矛盾能夠得到及時(shí)化解，社會(huì)處于動(dòng)態(tài)平衡、動(dòng)態(tài)和諧中，這種機(jī)制就是法治的機(jī)制。而如果社會(huì)平衡被打破或者遲遲不能建立，矛盾化解機(jī)制失靈，社會(huì)矛盾就會(huì)易發(fā)多發(fā)、越積越多。這種社會(huì)平衡本質(zhì)上是權(quán)力與權(quán)利的平衡，導(dǎo)致我國(guó)目前社會(huì)矛盾多發(fā)的原因，主要是權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大，權(quán)利保障不力。認(rèn)識(shí)到這點(diǎn)，就為我們加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理找到了方向。

（二）正確看待創(chuàng)新

創(chuàng)新有兩種，一種是法律框架內(nèi)的創(chuàng)新，一種是突破法律搞創(chuàng)新。長(zhǎng)期以來(lái)由于我們已經(jīng)習(xí)慣了重結(jié)果不重過(guò)程，對(duì)突破法律的事情并沒(méi)有引起足夠的重視，甚至有的地方以創(chuàng)新為名隨意突破法律的界限。這種做法在改革開放初期各種法律制度不健全的情況下或許還有一定的存在道理，但是隨著我國(guó)社會(huì)主義法律體系的建立，突破法律搞創(chuàng)新已無(wú)繼續(xù)存在的理由。原因在于：第一，突破法律搞創(chuàng)新嚴(yán)重?fù)p害了法律的權(quán)威性。突破法律特別是公權(quán)力機(jī)關(guān)突破法律給人以法律不過(guò)兒戲的感覺(jué)，需要時(shí)重要，不需要時(shí)可以隨意踢開，大大降低法律在普通民眾心目中的地位，規(guī)則意識(shí)、守法意識(shí)大打折扣。二是突破法律搞創(chuàng)新嚴(yán)重?fù)p害法律的公信力。法律的作用之一在于指導(dǎo)人們的行為。如果法律可以隨意突破，人們將不知道何為正確、何為錯(cuò)誤，何為守法、何為違法。如果政府可以突破法律，公民、法人和各種社會(huì)組織將無(wú)法對(duì)自己行為作出預(yù)期判斷，政府的公信力也隨之大打折扣。三是突破法律搞創(chuàng)新不可持續(xù)。從個(gè)案來(lái)看突破法律確實(shí)能在一時(shí)、一地解決具體問(wèn)題。但后果是，這樣做會(huì)造成一種路徑依賴，碰到問(wèn)題首先想到突破法律，“擺平就是水平”，忽視制度建設(shè)，忽視建立和完善相應(yīng)的法律制度，窮于應(yīng)付不斷出現(xiàn)的各式各樣的問(wèn)題。而一旦突破法律成為常態(tài)，法律的權(quán)威性和公信力受損，必然造成更多的問(wèn)題產(chǎn)生，政府就會(huì)一直忙于救火，無(wú)論是對(duì)執(zhí)政還是社會(huì)治理都無(wú)以為繼、不可持續(xù)。

（三）正確看待加強(qiáng)管理

說(shuō)到加強(qiáng)管理，為政者往往想到擴(kuò)大權(quán)力。這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能政府的工作思路，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下有限政府的理念。第一，違背了創(chuàng)新社會(huì)治理的初衷。我們創(chuàng)新社會(huì)治理，是為了改變強(qiáng)政府、弱社會(huì)的現(xiàn)狀，構(gòu)建政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者相輔相成的、系統(tǒng)的、完善的、健全的架構(gòu)，而不是其中單一主體權(quán)利或權(quán)力的無(wú)限制擴(kuò)張。第二，造成權(quán)利與權(quán)力的更不平衡。本來(lái)社會(huì)治理中存在的主要問(wèn)題就是權(quán)利與權(quán)力失衡，權(quán)力過(guò)大擠占權(quán)利空間。若進(jìn)一步擴(kuò)大政府權(quán)力，無(wú)疑造成更大的失衡。并且，在擴(kuò)大權(quán)力的同時(shí)，還會(huì)引發(fā)權(quán)力縱向、橫向的失衡問(wèn)題，使社會(huì)問(wèn)題更加復(fù)雜。第三，會(huì)造成新的腐敗。權(quán)力背后就是利益，擴(kuò)張一份權(quán)力就多一份尋租的機(jī)會(huì)。以加強(qiáng)管理為名謀部門利益之實(shí)的例子已經(jīng)夠多，各種名目繁多的收費(fèi)一開始都是打著加強(qiáng)管理的幌子，結(jié)果秩序越管越亂，費(fèi)越收越多，民眾不堪重負(fù)。

三、從保障權(quán)利出發(fā)，正確定位各類主體的職能

“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，是中央對(duì)各類主體在創(chuàng)新社會(huì)治理體制中的職能定位。對(duì)此應(yīng)當(dāng)以保障基本權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，作出正確的理解。

（一）關(guān)于黨委領(lǐng)導(dǎo)

第一，對(duì)于不同層級(jí)的黨委而言，黨委領(lǐng)導(dǎo)的具體方式應(yīng)該有側(cè)重。黨的中央委員會(huì)應(yīng)當(dāng)主要通過(guò)把黨對(duì)社會(huì)治理的主張和政策通過(guò)立法，使之成為法律的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)。黨的各級(jí)地方委員會(huì)應(yīng)該主要通過(guò)監(jiān)督所屬黨的組織，比如政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院黨組執(zhí)行關(guān)于社會(huì)治理的政策以及法律、法規(guī)情況，監(jiān)督黨員干部執(zhí)行法律、法規(guī)的情況，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)本地區(qū)社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)。第二，黨委避免對(duì)涉法涉訴事件作出決定。一方面對(duì)此類已經(jīng)走司法程序的事件由黨委作判斷不符合司法獨(dú)立的原則，而且其中許多是民事案件、經(jīng)濟(jì)案件，且不說(shuō)黨委有關(guān)部門的專業(yè)知識(shí)如何，即便有足夠的專業(yè)知識(shí)，也不是黨委的職責(zé)所在。另一方面，對(duì)具體案件的介入容易把矛盾所指引向地方黨的組織，把許多純粹屬于民事糾紛的問(wèn)題變成指向黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、影響黨的執(zhí)政形象的政治問(wèn)題，把簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化。第三，對(duì)于基層黨組織而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在對(duì)普通公民和各種社會(huì)組織的整合能力上。這種整合應(yīng)該主要通過(guò)黨的基層干部和黨員模范遵守法律法規(guī)、模范遵守社會(huì)道德、密切聯(lián)系群眾、廣泛聽取民意、落實(shí)黨的政策并監(jiān)督其落實(shí)情況、加強(qiáng)黨員管理等渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（二）關(guān)于政府主導(dǎo)

政府主導(dǎo)，從法治的角度看，主要在于不折不扣地實(shí)施法律，包括通過(guò)制定行政法規(guī)、規(guī)章，發(fā)布決定、命令以及其他規(guī)范性文件，把法律落實(shí)到位。政府對(duì)社會(huì)治理領(lǐng)域的全面、深度介入是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展復(fù)雜性的客觀要求，讓政府退回到“守夜人”的角色不現(xiàn)實(shí)。但是政府對(duì)社會(huì)治理領(lǐng)域全面、深度介入會(huì)帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，就是對(duì)公民和社會(huì)組織的自主活動(dòng)造成干預(yù)和限制。因此，政府主導(dǎo)應(yīng)當(dāng)把握以下幾點(diǎn)：

一是政府應(yīng)當(dāng)減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)。對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)放松干預(yù)，有利于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的積極性、創(chuàng)造性，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主體即普通公民和社會(huì)組織的獨(dú)立性;有利于減少權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，減少腐敗對(duì)社會(huì)治理的影響。

二是政府應(yīng)當(dāng)更加注重提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。公共服務(wù)包括社會(huì)治安、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保障以及科學(xué)教育文化衛(wèi)生等眾多領(lǐng)域。優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：第一，成本低，質(zhì)量好。我們國(guó)家無(wú)論是普通公民還是企業(yè)，平均稅負(fù)水平在世界上屬于比較高的，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。然而對(duì)比我們能獲得的公共服務(wù)，比如醫(yī)療衛(wèi)生，質(zhì)次價(jià)高的問(wèn)題非常嚴(yán)重。第二，服務(wù)的質(zhì)和量應(yīng)當(dāng)均衡。大城市和小城市、城市和農(nóng)村、中心城區(qū)和郊區(qū)、黨員干部和普通群眾、有權(quán)者和無(wú)權(quán)者，在享受公共服務(wù)方面應(yīng)該是平等的。第三，應(yīng)當(dāng)以服務(wù)為本。特別要防止以服務(wù)為名行管理、管控之實(shí)。

三是政府應(yīng)當(dāng)依法提供公共服務(wù)。第一，政府提供公共服務(wù)，形式上是服務(wù)，實(shí)質(zhì)上是履行職責(zé)。履行得好不需要表?yè)P(yáng)，履行不到位應(yīng)該追責(zé)。第二，公共服務(wù)支出應(yīng)當(dāng)公開，而且公開應(yīng)當(dāng)盡量細(xì)化。要讓老百姓知道到底有多少錢花在了老百姓頭上。支出不公開就給尋租留下了空間，有的地方以加強(qiáng)裝備為名，購(gòu)買高級(jí)汽車、高價(jià)電腦等等，無(wú)不是在為了更好地服務(wù)公眾的名義下進(jìn)行的。第三，政府不能不作為。比如為所有適齡兒童包括農(nóng)民工子女提供教育服務(wù)是政府的基本職責(zé)，但有的地方政府非但這方面提供不足，而且以安全、資質(zhì)、審批等理由將所謂不合格民辦學(xué)校關(guān)閉（當(dāng)然這里面確實(shí)有不合格學(xué)校），又不給這些學(xué)生安排出路。政府這種挑肥揀瘦、拈輕怕重式的公共服務(wù)模式背離了法治原則，其實(shí)質(zhì)是沒(méi)有履行《憲法》和法律規(guī)定的職責(zé)。

（三）關(guān)于社會(huì)各方面參與

社會(huì)各方面參與的主要載體是社會(huì)組織，公眾作為個(gè)體參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì)和程度是比較低的，個(gè)體的公眾只有結(jié)合起來(lái)以社會(huì)組織的形式才能有效和深度參與社會(huì)治理。

現(xiàn)實(shí)的情況是，居委會(huì)和村委會(huì)在法律上不具備政府的職能，在法理上不具備真正意義上的自治功能，既實(shí)現(xiàn)不了政府預(yù)期的目標(biāo)，也實(shí)現(xiàn)不了居民的期望。政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)機(jī)制還沒(méi)有形成，政府的部分社會(huì)治理和公共服務(wù)職能還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)與社區(qū)民主自治功能的有機(jī)聯(lián)系和融合。在這種情況下，政府面臨著巨大的管理壓力和治理成本。

公眾參與社會(huì)治理不應(yīng)當(dāng)局限于在政府的組織下參與簡(jiǎn)單的、輔助性的社會(huì)治理。首先，在政府決策方面，公眾參與應(yīng)當(dāng)成為必經(jīng)程序和環(huán)節(jié)，并發(fā)揮獨(dú)特的作用。其次，公眾應(yīng)當(dāng)通過(guò)參與立法來(lái)實(shí)現(xiàn)參與社會(huì)治理。三是公眾應(yīng)當(dāng)通過(guò)參與行政執(zhí)法來(lái)改善社會(huì)治理。近些年來(lái)在這方面已出現(xiàn)較多的制度創(chuàng)新，使得傳統(tǒng)行政管理方式發(fā)生了民主化轉(zhuǎn)型，成效日益凸現(xiàn)。

（曹秋龍，華東政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生。）