打造久齡家園：多方共同參與提升居民幸福感

普陀區(qū)在社會養(yǎng)老服務中已經取得了較大成就。首先，形成了“專業(yè)部門使用管理資源;國資部門、機管局監(jiān)督管理資源;區(qū)發(fā)改委、區(qū)社區(qū)辦協(xié)調配置資源”的局面，新建、改造、置換了一批老年福利服務設施。其次，加強了養(yǎng)老服務組織建設，堅持居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老服務方向，重點解決了7%老年人的居家養(yǎng)老問題。第三，加緊建設了配套服務體系，提升養(yǎng)老服務質量。完成了一批“適老性”住房改造項目，推行了“老伙伴”計劃，創(chuàng)建了標準化的老年活動室，豐富了老年人的精神文化生活。

為了進一步提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務的水平，普陀區(qū)對老年人的各項需求進行了深入調查分析。據調查：提供生活護理服務十分必要而緊迫;19.19%的老年人希望有助餐配餐的服務;25.14%的老年人希望有專門人員提供家政服務;12.52%的老年人希望有專門人員提供助浴服務;33.32%的老年人需要有人陪同外出;超過半數(shù)的老年人家里沒有任何安全或疾病的急救設備，29%的老年人完全不會使用這些設備;27.34%的老年人需要提供相關的法律援助和咨詢服務;將近一半的老年人表示需要有人陪其聊天;15.4%的老年人去醫(yī)院看病配藥經常有人陪同;66.70%的老年人認為社區(qū)提供的活動質量一般，現(xiàn)有的社區(qū)娛樂活動還不能很好地滿足老年人的需求。

普陀區(qū)在養(yǎng)老服務需求調查的基礎上，對全區(qū)養(yǎng)老服務需求總量進行了預測。根據這些預測，在福利多元主義理論、居民導向理論、需求層次理論、服務質量評價理論的指導下，基于服務對象的普惠型、服務內容的精細化、服務提供的個性化三大理念，提出了建設宜居（適老型）社區(qū)的基本思路。

普陀區(qū)在構建具有引領性和前瞻性的社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系方面，盡管取得了顯著成績，但也可能面臨一些制約因素。普陀區(qū)統(tǒng)籌養(yǎng)老服務三大體系，把社區(qū)居家養(yǎng)老服務放在更加突出的地位;以老年需求為導向，構建“全人群、全領域、全過程”的社區(qū)居家養(yǎng)老服務機制;綜合利用政府與市場資源，建立多層次的社區(qū)居家養(yǎng)老服務新體系;確立多層次的長期保障體系;把社區(qū)居家養(yǎng)老資金籌集納入財政預算?？傊胀訁^(qū)構建養(yǎng)老服務體系方面，做了充分調研，找到了理論依據，確立了服務工作理念，建設思路具有創(chuàng)新性，方案符合區(qū)情可行。但放在全國經濟社會發(fā)展的大格局下看，建設“久齡家園”宜居型社區(qū)，還可能面臨一些瓶頸因素。

第一，在未建立長期護理保險制度的情況下，對于財政資金緊張的地區(qū)，資金短缺是長期面臨的大問題。上海市是我國經濟發(fā)達地區(qū)，各區(qū)縣財政資金相對充裕，統(tǒng)籌構建家庭養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、機構養(yǎng)老體系能夠得到財政的較多支持。而廣大的中西部地區(qū)，發(fā)展居家養(yǎng)老服務體系為基礎的養(yǎng)老服務體系，財政支持力度更加有限。因此，建立長期護理保險制度，通過職工和居民籌集養(yǎng)老服務的專項資金，意義重大。

第二，界定有償服務、低償服務、無償服務的項目范圍以及對象范圍，這是規(guī)范養(yǎng)老服務工作的難點之一。建立多層次的養(yǎng)老服務體系，要充分調動各方面資源，保證養(yǎng)老人群的全覆蓋。財政資助是社區(qū)居家養(yǎng)老服務的資金來源渠道之一，但財政資助受到各地經濟發(fā)展水平的制約。社會捐助也是社區(qū)居家養(yǎng)老服務資金來源渠道之一，社會捐助隨慈善人士的意愿變化，資金供給更加有限未必可持續(xù)。對養(yǎng)老服務項目適當收費，這是籌集養(yǎng)老服務資金的重要渠道。老年人的經濟能力差異很大，社區(qū)對養(yǎng)老服務項目收費，不能一刀切。根據老年人家庭的費用承擔能力及服務需求，確定服務的優(yōu)惠項目和優(yōu)惠對象。總體來說，對憑個人自身經濟能力都無法滿足初級需求的人群，由政府提供完全免費的養(yǎng)老服務。對家庭支付能力較強的老年人，政府提供有償服務或低償服務。

第三，子女贍養(yǎng)父母的責任意識淡薄，孝道文化宣傳力度不足，這對做好居家養(yǎng)老服務工作極為不利。家庭養(yǎng)老服務是老年人的生活照料等養(yǎng)老需求完全是由家庭成員提供;居家養(yǎng)老服務的出力者主要還是家庭成員，只是在家庭養(yǎng)老力量不足時社區(qū)給予幫助，社區(qū)養(yǎng)老服務內容與家庭養(yǎng)老服務內容互為補充。家庭養(yǎng)老與居家養(yǎng)老服務是養(yǎng)老體系的主體，絕大部分人的養(yǎng)老服務是由家庭成員提供的。因此，中國要大力宣揚孝道文化，教育人們要懂得感恩。

第四，老年人口規(guī)模龐大，養(yǎng)老服務需求呈現(xiàn)多層次，老年人經濟支付能力、身體狀況也有差異，要求提供養(yǎng)老服務的人員數(shù)量多和素質高。而我國養(yǎng)老服務行業(yè)由于薪酬水平較低，相當一部分具有專業(yè)知識的大學畢業(yè)生往往不愿意從事本專業(yè)工作，而正在從事本行業(yè)工作的往往是由農民工和下崗女職工轉化而來。因此，加強在職人員的職業(yè)道德、專業(yè)知識與崗位技能培訓，尤為迫切;采取政府補助的方式提高養(yǎng)老服務員工的工資水平，吸納具有心理學、社會工作、醫(yī)療護理專業(yè)知識的大學生中專生，把他們充實到養(yǎng)老服務的隊伍中，提高養(yǎng)老服務的專業(yè)化水平;大力發(fā)展志愿者隊伍，尤其是充分利用老年人的人力資源，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供多樣化的服務，也為老年人實現(xiàn)人生價值和發(fā)揮余熱提供機會和平臺。

第五，目前社區(qū)老齡服務產業(yè)和服務品種欠缺、門類不全，無法全面滿足老年人的需求;政府可以選擇適當?shù)捻椖恳再徺I服務的方式，利用市場提供專業(yè)化服務。要提高養(yǎng)老服務的效率與水準，必須精細化分工，分工越細，就是實現(xiàn)專業(yè)化服務。社會化養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展要按照產業(yè)化、市場化的發(fā)展思路，在管理方式、用人制度、分配制度、責任制度等引入市場機制，開拓社區(qū)老齡服務產業(yè)，豐富老年人生活，提高老年人生活質量。發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務，有些服務項目可以由政府直接提供，可政府未必要包辦一切，可以選擇合適的項目采取購買公共服務的方式，發(fā)揮社會組織的比較優(yōu)勢。大中城市人口密集，利用市場的力量滿足老年人的部分需求，養(yǎng)老服務公司更有可能獲得規(guī)模經濟的好處;換言之，某些項目由市場供給與由政府直接供給相比，可能獲得更高的經濟效率。

第六，目前我國異地就醫(yī)仍然沒有實現(xiàn)，異地高考基本沒有實現(xiàn)，農民工城市化面臨諸多的制約因素，這些制約因素也妨礙了許多老人隨子女異地養(yǎng)老。子女為了生計在外務工，老年人為了照顧孫輩讀書，只能在家鄉(xiāng)生活，晚年即使身體不好，也無法得到子女的照顧。再加上異地就醫(yī)報銷很麻煩，老年人與子女一年也難聚首幾天，常年天各一方。一方面，我國要推動社會保障制度改革與教育制度的創(chuàng)新，有序推進城市化進程;另一方面，我國既要大力發(fā)展城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務事業(yè)，城市社區(qū)應該根據財力情況把隨子女異地養(yǎng)老的老年人也納入服務的對象范圍，又要大力完善農村社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系。

（盧馳文，上海政法學院副教授，社會保障教研室主任，經濟學博士。）