“久齡家園”模式能否在上海推廣

上海不僅在20世紀(jì)80年代就比全國(guó)更早地進(jìn)入老齡化社會(huì)，而且近年來(lái)隨著“嬰兒潮”一代的退休，使得上海老齡化發(fā)展速度更快。2014年上海戶籍人口期望壽命82.9歲，高于全國(guó)平均水平，并早在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平。截至2013年12月31日，上海戶籍60歲及以上老年人共計(jì)378.62萬(wàn)人，占全市戶籍人口27.1%;其中70歲及以上老年人口171.93萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?2.0%;80歲及以上高齡老年人口71.55萬(wàn)人，占60歲及以上老年人口的18.5%，占總?cè)丝诘?.0%。估計(jì)到2015年底，戶籍60歲及以上老年人口將超過(guò)430萬(wàn)，人口比接近30%，80歲及以上高齡老人將達(dá)到80萬(wàn)。因此，上海老齡化趨勢(shì)發(fā)展迅猛，并呈現(xiàn)出高齡化的特征。

以上數(shù)據(jù)表明，上海人口老齡化具有進(jìn)入老齡化社會(huì)早、速度快、程度高的特點(diǎn);老年人口數(shù)量龐大，人口老齡化程度高。但上海又是執(zhí)行計(jì)劃生育最堅(jiān)決的城市，并且20世紀(jì)60年代后家庭生育子女?dāng)?shù)就開(kāi)始減少，因而老齡化又同時(shí)和獨(dú)生子女化、少子化相伴隨，純老（空巢）化問(wèn)題凸顯。這就意味著上海城市老齡化面臨的問(wèn)題要比全國(guó)其他地方更嚴(yán)峻。

上海老齡化問(wèn)題牽涉到千家萬(wàn)戶。由上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)調(diào)查中心進(jìn)行的“2014年上海民生民意”問(wèn)卷跟蹤調(diào)查結(jié)果顯示，2015年上海市政府實(shí)事優(yōu)先立項(xiàng)項(xiàng)目中民意基礎(chǔ)最高的就是“養(yǎng)老及為老服務(wù)類”，其中包括：新增養(yǎng)老床位、提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、新設(shè)社區(qū)老年人助餐點(diǎn)、新建老年人日托中心等;在名列前茅的市政府實(shí)事補(bǔ)充立項(xiàng)項(xiàng)目中有些也含有養(yǎng)老項(xiàng)目或?yàn)槔戏?wù)項(xiàng)目。

面對(duì)嚴(yán)峻的上海老齡化加速發(fā)展趨勢(shì)，上海市政府于2014年4月發(fā)布了《上海市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，提出了發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、主要任務(wù)和具體要求，規(guī)定了政府、社會(huì)、個(gè)人和市場(chǎng)應(yīng)該負(fù)有的責(zé)職：“充分發(fā)揮市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)資源配置方面的決定性作用，充分發(fā)揮政府在保障基本養(yǎng)老服務(wù)需求方面的主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)性作用”，通過(guò)體制機(jī)制改革和制度政策創(chuàng)新，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足老年人日益增長(zhǎng)的多層次、多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求。

上海市區(qū)兩級(jí)政府在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的過(guò)程中，在堅(jiān)持“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局前提下（即3%“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”、7%“居家養(yǎng)老”、90%“家庭養(yǎng)老”），對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老要加大財(cái)政投入，對(duì)居家養(yǎng)老要擴(kuò)大受益面，對(duì)家庭養(yǎng)老要提高護(hù)理水平。各區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中也發(fā)展出適合本區(qū)的各種模式和為老服務(wù)項(xiàng)目，如楊浦、黃浦、徐匯、金山、松江等區(qū)專門(mén)開(kāi)設(shè)了為老服務(wù)熱線;正在試點(diǎn)開(kāi)展的探索“老年宜居社區(qū)”;普陀區(qū)的“久齡家園”、靜安區(qū)的“樂(lè)齡家園”等。其中“久齡家園”具有覆蓋面較廣，功能較齊全，整合功能較強(qiáng)等特點(diǎn)，不僅受到老年人的好評(píng)，也獲得專家的高度評(píng)價(jià)，被認(rèn)為具有在全市推廣價(jià)值的為老服務(wù)平臺(tái)。

“久齡家園”是根據(jù)普陀區(qū)政府提出的推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的“五個(gè)結(jié)合”要求（與培育社會(huì)組織、推廣家庭醫(yī)生制度、加強(qiáng)智慧社區(qū)建設(shè)、深化志愿者服務(wù)、完善小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)相結(jié)合）下產(chǎn)生的。在分管區(qū)長(zhǎng)的帶領(lǐng)下，區(qū)民政局等相關(guān)單位到外區(qū)實(shí)地考察，學(xué)習(xí)理念、整合資源，結(jié)合宜居適老型社區(qū)建設(shè)，基本構(gòu)建了“一網(wǎng)、九圈、百站”為老服務(wù)平臺(tái)。

“一網(wǎng)、九圈、百站”為老服務(wù)平臺(tái)圍繞老年人生活照料、社區(qū)文化活動(dòng)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、老年人融入社會(huì)和法律維權(quán)等主題，構(gòu)建“沒(méi)有圍墻的養(yǎng)老院”，并相應(yīng)出臺(tái)了“一網(wǎng)、九圈、百站”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在各街道、鎮(zhèn)的努力下，目前已初具規(guī)模。

從“一網(wǎng)、九圈、百站”為老服務(wù)平臺(tái)開(kāi)始運(yùn)作以來(lái)已經(jīng)取得初步成效，平臺(tái)成為社區(qū)交流場(chǎng)所，愛(ài)心奉獻(xiàn)渠道、助老便民中心、老人的心理港灣，為促進(jìn)居民之間的互助，老人自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，社區(qū)志愿精神的傳承，不良情緒的有效疏導(dǎo)，以及建立和諧的社區(qū)氛圍提供了一個(gè)可以操作的框架結(jié)構(gòu)和制度條件。

雖然普陀區(qū)的“一網(wǎng)、九圈、百站”為老服務(wù)平臺(tái)的實(shí)踐開(kāi)始不久，還能難說(shuō)已經(jīng)做到全覆蓋和盡善盡美，但是，以“網(wǎng)、圈、站”框架為基礎(chǔ)的為老服務(wù)平臺(tái)，以區(qū)、街道鎮(zhèn)、居委會(huì)合力構(gòu)造的養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)，無(wú)疑為上海這樣的大城市開(kāi)展以居家養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式的普及提供了一個(gè)可以參照的模式。

“久齡家園”為老服務(wù)平臺(tái)的理念，是期望構(gòu)建一個(gè)“全人群、全領(lǐng)域、全過(guò)程”為特征的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，把社區(qū)建設(shè)成老年人“不離家、不離親人熟人、不離熟悉環(huán)境”，打造“沒(méi)有圍墻的養(yǎng)老院”。這樣的養(yǎng)老模式符合華人的養(yǎng)老理念，即使在現(xiàn)代化程度比較高的上海，大多數(shù)老人還是希望能在家庭養(yǎng)老。在政府的支持下，發(fā)掘社區(qū)的力量，調(diào)動(dòng)各方面的資源，有可能走出一條覆蓋面較廣的適合大城市居家養(yǎng)老的模式。

以“網(wǎng)、圈、站”框架結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的為老服務(wù)平臺(tái)，貫穿了以政府為主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、市場(chǎng)參與的多方合作發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的基本原則。雖然從目前運(yùn)行狀況看，普陀區(qū)的“一網(wǎng)、九圈、百站”為老服務(wù)平臺(tái)基本上是依靠政府的力量打造的，并主要通過(guò)區(qū)-街道鎮(zhèn)-居委會(huì)縱向網(wǎng)絡(luò)體系建立的，也引進(jìn)了一些社會(huì)組織承接具體的為老服務(wù)項(xiàng)目。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來(lái)看，單純依靠政府的力量是不可能維持運(yùn)作如此龐大的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，需要各方面的力量參與。但在中國(guó)，作為一項(xiàng)惠及全體老年人的社會(huì)福利和社會(huì)保障，也只有在政府的主導(dǎo)下，協(xié)同社會(huì)和市場(chǎng)的力量，才具有可持續(xù)發(fā)展的可能。

“一網(wǎng)、九圈、百站”為老服務(wù)平臺(tái)除了滿足養(yǎng)老服務(wù)的基本要求以外，還要向多樣化發(fā)展，滿足上海老年人多層次的養(yǎng)老需要。上海老年人其實(shí)也是一個(gè)分化程度或差異較大的群體。從年齡結(jié)構(gòu)看，可以分為低齡老人（55-69歲）、中齡老人（70-79歲）、高齡老人（80歲及以上），隨著生活水平的提高，醫(yī)療條件的改善，大多數(shù)老年人的身體健康總體上還能保持良好的狀況，尤其是在75歲之前。從滿足老年人基本生活需要來(lái)看，低齡老人基本上以“自養(yǎng)”為主，中齡老人基本上以“助養(yǎng)”為主，高齡老人由于身體健康趨向于衰弱，行動(dòng)不便，可能大部分需要“全養(yǎng)”。因此，在滿足基本生活方面，城市為老服務(wù)的重點(diǎn)是那些中齡老人和高齡老人，尤其是高齡老人，當(dāng)然也包括失能、貧困老人。

在城市老人中，還存在不少條件較好的家庭，無(wú)論是本人還是子女，社會(huì)地位比較高，收入也比較高，這部分老人除了需要一般養(yǎng)老服務(wù)之外，還需要由市場(chǎng)提供的，能滿足他們較高需求的養(yǎng)老服務(wù)，將是發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的重要基礎(chǔ)。

對(duì)于低齡老人來(lái)說(shuō)，雖然他們的日常生活主要以“自養(yǎng)”為主，但是他們中的很多人，都有繼續(xù)發(fā)展的要求。他們剛剛進(jìn)入晚年的門(mén)檻，很多人的心理年齡還小于生理年齡，還具有較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力，因此學(xué)習(xí)、旅游、攝影、烹調(diào)、健身、文化活動(dòng)等文化發(fā)展是這個(gè)階段老人的強(qiáng)烈需求。滿足低齡老人包括一部分中齡老人的文化發(fā)展需求，不僅能夠豐富他們的晚年生活，補(bǔ)償他們?cè)诠ぷ髌陂g的辛勞而無(wú)法享受的豐富多彩的文化活動(dòng)，而且能夠提高他們的文化素養(yǎng)，成為青年人有教養(yǎng)的文明生活的榜樣。

本文在撰寫(xiě)之前走訪了普陀區(qū)老齡事業(yè)發(fā)展中心主任凌峰，除了了解該區(qū)“久齡家園”的建立和發(fā)展過(guò)程外，還詢問(wèn)了目前存在的問(wèn)題。他認(rèn)為，對(duì)于城市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展來(lái)說(shuō)，最關(guān)鍵的是要把握各種“度”：即政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)參與各自的“度”，以及被服務(wù)對(duì)象對(duì)為老服務(wù)需求的“度”。

首先，政府要明確職責(zé)。哪些服務(wù)是應(yīng)該政府提供的？比如在“9073”格局中，政府能做到哪一步，不能過(guò)度服務(wù)，尤其是在政府財(cái)政能力有限的情況下，不能將養(yǎng)老事業(yè)當(dāng)做政府的政績(jī)工程，而應(yīng)該從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮政府在城市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中的地位和作用。第二，對(duì)社會(huì)組織培育的支持力度還要加強(qiáng)?，F(xiàn)在能夠承接養(yǎng)老服務(wù)工作的專業(yè)化社會(huì)組織不多，而且社會(huì)組織職責(zé)比較混亂，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的需要，社會(huì)在為老服務(wù)的參與度上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。第三，增強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)養(yǎng)老事業(yè)的參與度。由于一些企業(yè)生產(chǎn)的保健養(yǎng)生類或理療類產(chǎn)品存在很多欺詐行為，目前還不敢將市場(chǎng)力量引入進(jìn)平臺(tái);養(yǎng)老市場(chǎng)盈利的“度”和提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)之間界限還不能把握。第四，探索養(yǎng)老的收費(fèi)服務(wù)。不少老年人認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)該是免費(fèi)的，例如街道曾經(jīng)提供身份證復(fù)印服務(wù)，即使收取紙張等成本費(fèi)他們也不愿意，盡管成本費(fèi)要比市場(chǎng)價(jià)格便宜，因此對(duì)于被服務(wù)對(duì)象來(lái)說(shuō)也有一個(gè)“度”的把握，要通過(guò)宣傳使老年人知道哪些服務(wù)是政府免費(fèi)提供的，哪些需要收取適當(dāng)費(fèi)用的，哪些是由市場(chǎng)或社會(huì)組織提供的，并要個(gè)人承擔(dān)費(fèi)用的。

除此以外，平臺(tái)運(yùn)作模式要適合社區(qū)老人需要，提供多元化服務(wù)。要進(jìn)一步整合全區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和職能，建立一個(gè)包括生活服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、文化服務(wù)等在內(nèi)的全方位的平臺(tái)，目前整合這樣的平臺(tái)還存在體制和機(jī)制的障礙。

結(jié)合訪談，本文認(rèn)為，要能在全市推廣“久齡家園”養(yǎng)老模式，還存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

第一，平臺(tái)建設(shè)。建立一個(gè)政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、市場(chǎng)參與的全市性的為老服務(wù)平臺(tái)是最為關(guān)鍵的。以普陀區(qū)的經(jīng)驗(yàn)為例，“久齡家園”之所以能取得一定成功，在于將區(qū)轄內(nèi)的與為老服務(wù)有關(guān)的主要職能部門(mén)整合在一起，雖然還不能全部整合，但至少在政府層面上打通了區(qū)、街道鎮(zhèn)到居委會(huì)的縱向聯(lián)系，使得為老服務(wù)項(xiàng)目得到實(shí)施。但就為老服務(wù)的基本需求來(lái)看，與這些需求相關(guān)的職能部門(mén)還不能完全整合，在滿足老年人基本需要的衣食住行、醫(yī)療衛(wèi)生等養(yǎng)老服務(wù)方面，政府不同部門(mén)之間的協(xié)調(diào)整合還缺少相應(yīng)的機(jī)制和制度。

第二，活力與規(guī)范。為老服務(wù)平臺(tái)的建立主要依靠政府力量推動(dòng)，養(yǎng)老事業(yè)是政府的一項(xiàng)重要工作，政府主導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)在于能夠充分調(diào)動(dòng)各種資源，尤其是行政資源，開(kāi)展為老服務(wù)的各項(xiàng)活動(dòng)。但是，在此基礎(chǔ)上，如何增加平臺(tái)活力和提高管理的規(guī)范性水平，是為老服務(wù)平臺(tái)可持續(xù)性發(fā)展的重要因素?！熬谬g家園”的運(yùn)作基本上是在政府層面上推動(dòng)的，社會(huì)組織已有一定參與，但市場(chǎng)力量還不能進(jìn)入，整體活力還不夠，有可能造成一種局面，即將養(yǎng)老事業(yè)僅僅看做是政府的工作。一個(gè)比較理想的為老服務(wù)平臺(tái)最好由第三方運(yùn)作管理，政府在其中既起到主導(dǎo)作用，但又不直接參與管理;平臺(tái)的運(yùn)作和管理方式采用“理事會(huì)”的形式，具有一定的開(kāi)放性，能夠容納行政力量、社會(huì)力量和市場(chǎng)力量共同參與。同時(shí)，探索建立統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估體系和科學(xué)的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)監(jiān)管體系，保障和提高養(yǎng)老服務(wù)管理水平和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量。

第三，社會(huì)與市場(chǎng)。要能在全市范圍內(nèi)推廣“久齡家園”養(yǎng)老模式，現(xiàn)在還缺少足夠的社會(huì)力量和市場(chǎng)力量的支撐。即使在普陀區(qū)的“久齡家園”為老服務(wù)平臺(tái)中，社會(huì)組織的參與度也不高，市場(chǎng)力量還不敢引進(jìn)。養(yǎng)老事業(yè)的社會(huì)參與包括兩個(gè)方面，一是以低齡老人為主建立老年人志愿組織。在上海老年人中還有大量的具有較高教育程度的專業(yè)化人才，可以發(fā)揮這些老人的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，組織各種符合老年人需要的“講師團(tuán)”，如醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)生健身、法律知識(shí)、和諧家庭、時(shí)事政治、社會(huì)發(fā)展、文明規(guī)范、家電維護(hù)、信息科學(xué)等，提高老年人的文化素養(yǎng)，改變不良生活方式和習(xí)慣，維護(hù)和遵守社會(huì)公德，鞏固和養(yǎng)成文明行為;還包括一些具有家庭護(hù)理技能的低齡老人為失能老人提供無(wú)償或低償、有償服務(wù)。這些活動(dòng)雖然在一些社區(qū)中已有開(kāi)展，但需要建立一個(gè)規(guī)范性程度更高的、覆蓋面更廣的以志愿者為主的志愿組織。二是發(fā)展非營(yíng)利性的為老服務(wù)社會(huì)組織。上海目前能夠提供專業(yè)化、高質(zhì)量為老服務(wù)的管理規(guī)范的非營(yíng)利性社會(huì)組織為數(shù)不多，其中最主要的原因除了制度創(chuàng)新不夠之外，還存在專業(yè)化程度較低和收入不高的因素。由于為老服務(wù)不僅需要專業(yè)技能還需要良好的心理素質(zhì)和交往溝通能力，必須經(jīng)過(guò)一定的專業(yè)培訓(xùn)，但是現(xiàn)在從事為老服務(wù)的人員，很多缺少專業(yè)培訓(xùn)，加上收入較低，很難成為吸引人的一份職業(yè)。

為老服務(wù)除了需要大量非營(yíng)利性社會(huì)組織以外，還需要市場(chǎng)參與，由企業(yè)生產(chǎn)出各種為老服務(wù)產(chǎn)品，滿足老年人多樣化、高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)需求。養(yǎng)老事業(yè)不僅是一種政府主導(dǎo)下的社會(huì)保障，而且也是第三產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的組成部分，完全有可能發(fā)展為“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”。但是目前養(yǎng)老市場(chǎng)魚(yú)龍混雜，假冒偽劣產(chǎn)品屢禁不止，政府監(jiān)管失控。不僅多數(shù)老年人對(duì)其敬而遠(yuǎn)之，政府部門(mén)也不敢將市場(chǎng)引入服務(wù)平臺(tái)。在中國(guó)，任何市場(chǎng)的培育都離不開(kāi)政府，因此，養(yǎng)老市場(chǎng)的培育也需要政府的支持，政府應(yīng)該鼓勵(lì)一些具有社會(huì)責(zé)任的大公司一起培育養(yǎng)老市場(chǎng)，逐步建立一個(gè)有序的、規(guī)范的、能提供高質(zhì)量產(chǎn)品的養(yǎng)老市場(chǎng)。上海市政府既然能夠?yàn)榕嘤闱蚴袌?chǎng)牽線搭橋，更應(yīng)該為培育規(guī)范的養(yǎng)老市場(chǎng)牽線搭橋，以造福上海的千家萬(wàn)戶?！?/p>

（仇立平，上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授。）