論中小學(xué)校的應(yīng)急能力

摘 要：“一案三制”是我國(guó)應(yīng)急管理的核心內(nèi)容，是我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件最有力的方法，“一案”指的是應(yīng)急預(yù)案，“三制”指的是應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制。中小學(xué)校提升應(yīng)急處置能力要科學(xué)運(yùn)用“一案三制”，著力加強(qiáng)預(yù)案建設(shè)、理順管理體制、構(gòu)建管理機(jī)制、健全應(yīng)急法制四個(gè)維度。

關(guān)鍵詞：一案三制；突發(fā)事件；中小學(xué)校

中圖分類號(hào)：G637 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）02-0200-02

近年來(lái)，因極端社會(huì)心理引發(fā)的群體性事件危機(jī)頻頻發(fā)生，特別是發(fā)生在中小學(xué)校園、針對(duì)青少年學(xué)生的意外傷害事件，更是引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。這其中包括交通事故、溺水事故，也包括暴力事件。這些事件的頻發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了校園的穩(wěn)定和正常的教學(xué)秩序，給學(xué)生的身心發(fā)展造成不可逆轉(zhuǎn)的危害甚至是生命的威脅，也給學(xué)生家長(zhǎng)也帶來(lái)了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和思想包袱。因此，提升中小學(xué)校應(yīng)急能力的建設(shè)迫在眉睫。科學(xué)地運(yùn)用“一案三制”，是提升突發(fā)事件應(yīng)急能力的最有效辦法。

一、正確認(rèn)識(shí)“一案三制”的基本內(nèi)涵

“一案”指的是應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理體系的第一步。它是作為一種預(yù)先制定的行動(dòng)方案，根據(jù)國(guó)家、地方法律、法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度，綜合本部門本單位的歷史經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐積累以及當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)靥厥獾牡赜?、政治、民族、民俗等?shí)際情況，針對(duì)各種突發(fā)事件類型而事先制訂的一套能切實(shí)迅速、有效、有序解決問(wèn)題的行動(dòng)計(jì)劃或方案[1]。

“三制”指的是應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制。應(yīng)急體制是應(yīng)急管理運(yùn)行的組織載體，健全的應(yīng)急管理體制是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的強(qiáng)有力保障。應(yīng)急機(jī)制是應(yīng)急管理的方法和措施，是在準(zhǔn)備階段、爆發(fā)階段、處置階段、善后階段中，采取的各種制度化、程序化的步驟，具有規(guī)范性、綜合性、固化性和發(fā)展性的特點(diǎn)。應(yīng)急法制是應(yīng)急管理過(guò)程中處理各種復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的法律原則和規(guī)范的總和[2]。

“一案三制”是我國(guó)應(yīng)急管理的核心內(nèi)容，是我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件最有力的方法。同樣也適用于中小學(xué)校，從作用地位看，通過(guò)對(duì)中小學(xué)校應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制等概念的闡述就會(huì)發(fā)現(xiàn)，“一案三制”是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件管理四個(gè)不同維度的統(tǒng)一綜合體，它們各自具有不同的內(nèi)涵、特征和功能。其中，“預(yù)案”是前提，針對(duì)可能發(fā)生的校園突發(fā)事件，保證迅速、有序、有效地開(kāi)展應(yīng)急處置與救援行動(dòng)，降低事故損失，而預(yù)先制定的防御計(jì)劃或行動(dòng)方案；“體制”是基礎(chǔ)，是學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制的組織載體，是直接關(guān)系到應(yīng)急管理功能的充分發(fā)揮的有機(jī)主體；“機(jī)制”是關(guān)鍵，是學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的核心，是學(xué)校根據(jù)自身情況有針對(duì)性地對(duì)學(xué)校突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)的分析、日積月累起來(lái)的方法和措施；“法制”是保障，應(yīng)急管理法制的建設(shè)，為學(xué)校在突發(fā)事件應(yīng)急管理中實(shí)行法治提供了法律依據(jù)。它們共同構(gòu)成了應(yīng)急管理體系不可分割的四個(gè)核心要素。作為應(yīng)急管理體系的四個(gè)子系統(tǒng)，“一案三制”共同作用于中小學(xué)校應(yīng)急管理的各個(gè)層面，促進(jìn)學(xué)校應(yīng)對(duì)突發(fā)事件管理的良性循環(huán)和持續(xù)發(fā)展。

從外部關(guān)系看，“一案三制”是一個(gè)統(tǒng)一的、系統(tǒng)的、環(huán)環(huán)相扣的整體，作用于應(yīng)急管理體系的各個(gè)層面。同時(shí)“一案三制”在特定時(shí)空條件下，又是相互獨(dú)立、層次清晰，具有特定優(yōu)先權(quán)的個(gè)體系統(tǒng)，在變化演進(jìn)過(guò)程中具有動(dòng)態(tài)發(fā)展的特征。因此，隨著社會(huì)發(fā)展和環(huán)境的變化，應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制表現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系需要不斷調(diào)整和完善。本文研究的中小學(xué)校突發(fā)事件是指在中小學(xué)校園內(nèi)突然爆發(fā)的，造成或者可能造成人員傷害及財(cái)產(chǎn)損失的，給學(xué)校的和諧穩(wěn)定構(gòu)成威脅的，需要立即妥善處理的緊急事件。

二、科學(xué)運(yùn)用“一案三制”，提升學(xué)校應(yīng)急能力

（一）加強(qiáng)預(yù)案建設(shè)

中小學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理預(yù)案是針對(duì)可能發(fā)生在學(xué)校的緊急事件，為保證準(zhǔn)確、快速、有效地開(kāi)展應(yīng)急與救援工作，降低事故所帶來(lái)的損失而預(yù)先制定的計(jì)劃或行動(dòng)方案。應(yīng)急預(yù)案既可以為可能到來(lái)的突發(fā)事件提供最合理的應(yīng)對(duì)處置方法，也可以為提高中小學(xué)校應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力而進(jìn)行的日常實(shí)踐演練方案。對(duì)于應(yīng)急預(yù)案的管理工作，首先，樹(shù)立動(dòng)態(tài)跟進(jìn)管理的理念。從應(yīng)急預(yù)案的制定和實(shí)施，再到修改完善的制定和實(shí)施，全面考查預(yù)案編制的質(zhì)量和實(shí)施的效果，使其符合中小學(xué)校突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展的客觀規(guī)律，減少不必要的重復(fù)損失。其次，模擬真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景。以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)開(kāi)始應(yīng)急預(yù)案的編制，提高預(yù)案的針對(duì)性和實(shí)操性，拋棄過(guò)去機(jī)械的、生硬的、自上而下的編制程序轉(zhuǎn)向靈活的、以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的、自下而上編制程序。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)校園潛在安全隱患進(jìn)行及時(shí)的整改，統(tǒng)籌安排中小學(xué)校突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后的各個(gè)階段，針對(duì)不同類別的突發(fā)事件制定不同的應(yīng)急預(yù)案，扼殺因某些偶然因素的演變而導(dǎo)致的突發(fā)事件。最后，進(jìn)行實(shí)踐演練。應(yīng)急預(yù)案制定后，學(xué)校要通過(guò)應(yīng)急演練來(lái)驗(yàn)證應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、合理性和實(shí)操性，并及時(shí)進(jìn)行修改和完善，保證預(yù)案的實(shí)用性。

（二）理順管理體制

應(yīng)急體制是學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)，也是應(yīng)急管理機(jī)制的組織載體，它影響著學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理功能的正常發(fā)揮。學(xué)校應(yīng)急管理體制主要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是確定學(xué)校應(yīng)急管理過(guò)程中的參與主體，二是確定各參與主體的職能權(quán)限和運(yùn)作形式。應(yīng)當(dāng)明確，在當(dāng)前社會(huì)多元治理的大背景下，學(xué)校只是突發(fā)事件應(yīng)急管理過(guò)程中首要的參與者和應(yīng)對(duì)者，但其絕非是該過(guò)程中唯一的參與者和應(yīng)對(duì)者[3]。為實(shí)現(xiàn)各種應(yīng)急資源的最優(yōu)組合，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第4條明確要求“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。以學(xué)校為視角對(duì)外，地方政府肩負(fù)著組織、協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門和機(jī)構(gòu)參與學(xué)校應(yīng)急管理的重要職責(zé)。對(duì)于中小學(xué)校的應(yīng)急管理體制構(gòu)建，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起校園突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)工作，幫助中小學(xué)校的管理者與其他相關(guān)職能部門進(jìn)行良好的溝通、有效的合作。各中小學(xué)校、相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)在構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急體制時(shí)，要堅(jiān)持以突發(fā)事件為主線，以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的工作流程為重點(diǎn)，在這個(gè)工作流程的基礎(chǔ)上來(lái)制定應(yīng)急措施。對(duì)內(nèi)合理構(gòu)建協(xié)調(diào)一致的學(xué)校內(nèi)部突發(fā)事件應(yīng)急組織體系。通過(guò)科學(xué)評(píng)估，明確在實(shí)際應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)所承擔(dān)預(yù)警責(zé)任的“突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的第一反應(yīng)人”；同時(shí)，還要確定應(yīng)急處置突發(fā)事件的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或組織，由其在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，負(fù)責(zé)指揮整個(gè)應(yīng)急處置工作，確定各個(gè)應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)和責(zé)任人，切實(shí)做到應(yīng)急處置中的每一個(gè)步驟、相關(guān)負(fù)責(zé)人與學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急場(chǎng)景的一一對(duì)應(yīng)，避免責(zé)任疏漏。不同機(jī)構(gòu)之間通過(guò)工作計(jì)劃來(lái)明確各自的分工與職責(zé)，確保協(xié)調(diào)互助，避免應(yīng)急處置時(shí)發(fā)生混亂。充分發(fā)揮學(xué)校黨團(tuán)組織、教師、學(xué)生干部以及社會(huì)團(tuán)體和廣大公民在應(yīng)急處置突發(fā)事件中的作用。

（三）構(gòu)建管理機(jī)制

應(yīng)急機(jī)制是學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的核心，是突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，學(xué)校在應(yīng)急處置過(guò)程中積累、總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，主要表現(xiàn)為學(xué)校針對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理過(guò)程中的各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法、制度和措施。構(gòu)建合理的應(yīng)急管理機(jī)制需要做好以下幾個(gè)方面：第一，學(xué)校的基本情況。每一所學(xué)校都有其獨(dú)特性，所以學(xué)校管理者和應(yīng)急組織才應(yīng)該全面地掌握突發(fā)事件發(fā)生學(xué)校的基本信息，一是學(xué)校的占地面積、校舍使用情況、在校師生的人數(shù)、師生配置比例，二是各學(xué)科實(shí)驗(yàn)室、活動(dòng)場(chǎng)地的使用管理情況。第二，事前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)防措施，事前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)防監(jiān)測(cè)是中小學(xué)校園突發(fā)事件的“前行軍”，積極消除不穩(wěn)定因素，對(duì)校園及周邊環(huán)境的安全隱患排查工作應(yīng)該做到常態(tài)化。第三，人員的組成及責(zé)任的分配制度。對(duì)于學(xué)校應(yīng)急管理的人員組成應(yīng)做到“責(zé)任分配到個(gè)人，出現(xiàn)紕漏追究到個(gè)人”的追責(zé)機(jī)制。如主管領(lǐng)導(dǎo)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中存在失當(dāng)行為，就要對(duì)其進(jìn)行行政追責(zé)，造成重大損失的，應(yīng)追究其相應(yīng)的刑事責(zé)任。第四，制定相應(yīng)預(yù)案。由于當(dāng)今社會(huì)矛盾復(fù)雜多樣，致使校園突發(fā)事件層出不窮，因此，應(yīng)急預(yù)案的制定及演練，也要根據(jù)不同類型突發(fā)事件及演化趨勢(shì)，分別制定相應(yīng)的預(yù)案，使學(xué)校能夠迅速及時(shí)、合理正確地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，第五，應(yīng)急處置機(jī)制。應(yīng)急處置環(huán)節(jié)是應(yīng)急管理機(jī)制的核心，也是整個(gè)校園應(yīng)急管理過(guò)程中難度最大、情況最復(fù)雜的環(huán)節(jié)，中小學(xué)校應(yīng)急處置機(jī)制是突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)或決策組織根據(jù)事先制定的應(yīng)急預(yù)案，采取相應(yīng)的應(yīng)急行動(dòng)，即減緩或者控制正在發(fā)生的校園突發(fā)事件，保護(hù)全體師生生命財(cái)產(chǎn)安全的措施。第六，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)機(jī)制。以客觀、公正、科學(xué)為原則，建立事后的調(diào)查評(píng)估和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)制，把各類突發(fā)事件中的個(gè)別人、少數(shù)人的不幸經(jīng)歷變?yōu)榇蠖鄶?shù)人的共同經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。第七，建立相應(yīng)的公眾參與機(jī)制。校園安全屬于社會(huì)問(wèn)題，應(yīng)該依靠全社會(huì)的力量來(lái)進(jìn)行預(yù)防和整治，要有效利用提供物資支持和服務(wù)的其他部門，減輕學(xué)校和相關(guān)部門的壓力，還孩子們一個(gè)和諧有序的校園環(huán)境。

（四）健全應(yīng)急法制

由于突發(fā)事件的發(fā)生威脅著中小學(xué)校的安全與穩(wěn)定，我國(guó)就有必要為學(xué)生制定或完善的中小學(xué)校園安全法規(guī)，以全面保障學(xué)校的各種關(guān)系，如師生的人身、財(cái)產(chǎn)安全，學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序。因此，進(jìn)一步完善中小學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理法制就顯得格外重要，應(yīng)急管理法制指的是應(yīng)急管理的法律、法規(guī)和規(guī)章，即在突發(fā)事件引起的公共緊急情況下處理國(guó)家權(quán)力之間、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總和，其核心和主干是憲法中的緊急條款和統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法或緊急狀態(tài)法[4]。在學(xué)校形成的這種關(guān)系是以學(xué)校、全體師生安全為視角的關(guān)系，即學(xué)校安全關(guān)系。健全的法制體系可以妥善處理學(xué)校與其他部門、學(xué)校與師生、師生之間的這種安全關(guān)系，它是一種不同于其他的社會(huì)關(guān)系的關(guān)系，是學(xué)校、教育行政部門、衛(wèi)生、公安等和教師、學(xué)生、學(xué)生的父母或其他監(jiān)護(hù)人以及社會(huì)的相關(guān)組織和個(gè)人圍繞如何應(yīng)對(duì)學(xué)校突發(fā)事件而產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系。換句話說(shuō)就是，學(xué)校安全關(guān)系是一種綜合的、復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。它包括民事關(guān)系、行政關(guān)系，還包括刑事關(guān)系。

“一案三制”是我國(guó)應(yīng)急工作十年的有益經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，可以使用于中小學(xué)校應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的管理工作中，“一案三制”制定的好壞直接關(guān)系到中小學(xué)校應(yīng)急能力的強(qiáng)弱，關(guān)系到學(xué)生、教師的身心和財(cái)產(chǎn)安全，怎樣科學(xué)地運(yùn)用“一案三制”提高學(xué)校應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力是學(xué)校管理者應(yīng)當(dāng)重視的課題，也是家長(zhǎng)和全社會(huì)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注的問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)：

[1]鐘開(kāi)斌，張佳.論應(yīng)急預(yù)案的編制與管理[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2006（3）：240-243.

[2]鐘開(kāi)斌.中國(guó)應(yīng)急管理的演進(jìn)與轉(zhuǎn)換：從體系建構(gòu)到能力提升[J].理論探討，2014（2）：17-21.

[3]王宇飛.“一案三制”是學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理的治本之策[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011（3）：29-31.

[4]薛瀾，張強(qiáng)，等.危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2003：157-158.