“公益”與“公害”

摘 要：環(huán)境公益訴訟的適格提起主體問題在《民事訴訟法》修改后成為各方爭議的熱點。環(huán)保組織甚至公民個人究竟是否能夠提起環(huán)境公益訴訟？與此同時，法院卻在司法實踐中堅持較為保守的態(tài)度。以中日環(huán)境訴訟的提起主體對比為切入點，分析中國環(huán)境公益訴訟目前存在的具體問題并對法條規(guī)定加以評述，以期為中國環(huán)境公益訴訟的適格提起主體問題給出一個合適的答案。

關(guān)鍵詞：公害訴訟；公共利益；訴的利益；適格原告擴大化

中圖分類號：D915 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）02-0074-03

2012年修改的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，此規(guī)定一石激起千層浪，在學(xué)界和環(huán)保組織間引起強烈反響，對其如何把握和理解成為理論和實務(wù)界一個熱點問題。

盡管學(xué)界還在討論“有關(guān)組織”與社會團體的具體關(guān)系，通過與環(huán)保組織的有限接觸，筆者卻了解到環(huán)保組織早已把第55條視作為自己參與環(huán)境公益訴訟正名的“尚方寶劍”?？墒屡c愿違，中華環(huán)保聯(lián)合會①在年初共提起三個環(huán)境公益訴訟案件，卻無一成功立案。法院給出的無法立案理由令人唏噓不已，大都是難以對新法做出準確把握，沒有相關(guān)司法解釋暫時無法適用法律。從這個角度看來，法條出臺后法院對環(huán)境公益訴訟提起主體的把握較之前反而更為嚴苛，以上海市某區(qū)法院為例，據(jù)其工作人員透露目前法院基本上只會受理檢察院提起的環(huán)境公益訴訟，即修改后的《民事訴訟法》基本上沒有對實務(wù)起到作用。這樣的司法環(huán)境無異于向“一頭熱”的環(huán)保組織澆了一盆冷水，無怪乎部分環(huán)保人士紛紛出言懷念“曲靖鉻污染案件”②的難能可貴。

雖然環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的形勢尚不明朗，但筆者還是抱有較樂觀的態(tài)度，認為裹足不前僅是目前現(xiàn)狀，不久的將來在這個問題上還會有所突破。也正是懷抱有這樣的樂觀態(tài)度，筆者才有動力進行此文的寫作。在此以中日環(huán)境訴訟提起主體為切入點，通過與日本的分析對比，進一步對中國環(huán)境公益訴訟提起主體進行應(yīng)然與實然研究。

一、所謂“公益”與“公害”

有趣的是，我國對涉及環(huán)境保護方面的公益性訴訟稱“環(huán)境公益訴訟”，而日本卻將環(huán)境問題的相關(guān)訴訟統(tǒng)稱為“公害③訴訟”。“公益”與“公害”，這兩個截然相反的詞匯卻被用來形容相同的事件，筆者認為這是由于兩國在環(huán)境訴訟問題上出發(fā)點不同。我國將環(huán)境訴訟稱為“公益”，是從權(quán)益救濟角度出發(fā)。環(huán)境問題往往涉及公共利益，環(huán)境訴訟也正是對公共利益的救濟。而日本從環(huán)境問題本身出發(fā)，“公害”訴訟就是解決污染造成環(huán)境災(zāi)害問題的訴訟，其強調(diào)污染造成的災(zāi)害。

以此聯(lián)系環(huán)境訴訟的提起主體問題，筆者認為我國強調(diào)環(huán)境問題涉及“公共利益”，使得公眾對于環(huán)境污染問題普遍具有訴的利益，所以不妨較寬泛地認定環(huán)境公益訴訟的提起主體。而日本強調(diào)人為活動造成“環(huán)境災(zāi)害”，再由公害侵犯區(qū)域內(nèi)居民權(quán)益的民事侵權(quán)行為、沒有對公害盡到監(jiān)督管理義務(wù)的行政機關(guān)的不作為行為①以及造成公害的犯罪行為這三種不同行為對公害訴訟做出種類劃分，分為：公害民事訴訟、公害行政訴訟、公害刑事訴訟，以三種訴訟為基礎(chǔ)，分別存在不同的訴訟提起主體。

可見我國的環(huán)境公益訴訟與日本的公害訴訟存在一定差異?？梢哉f我國的環(huán)境公益訴訟是一個綱領(lǐng)性訴訟概念，從公益的角度出發(fā)，可以總結(jié)為目的出發(fā)型訴訟；而日本以公害相關(guān)的具體行為作為劃分標準，可以理解為行為出發(fā)型訴訟。

二、何謂“公共利益”

在探討具體“公共利益”之前，筆者認為應(yīng)分析其本身含義?！肮怖妗保≒ublicAdvantages/PublicInterest），簡稱公益，是指不特定的社會成員所享有的利益。各國立法基本都未對其進行精確定義，只采取抽象概括的方式進行規(guī)定。而公共利益的最大特點也正在于，它是一個框架性概念，具有高度的抽象性和概括性。邊沁認為“公共利益是組成共同體的若干成員的利益總和”[1]，這個定義較好地揭示出公益具有不特定性和一體性的特點。

在筆者看來，公共利益可以說是一個來源于個體又大于個體的概念。每一個個體的利益共同組成了公共利益，但一旦形成公共利益之后，當公共利益受到損害之時，卻并不是特定的某一個個體的利益具體受損?？梢杂谜軐W(xué)中“整體與部分”的相關(guān)知識來解釋公共利益與個體利益之間的關(guān)系。應(yīng)當說，公共利益與個體利益之間的關(guān)系是“1+1>2”公式的體現(xiàn)，正如整體由部分組成，卻又不單單是部分的簡單相加，而是相加之后又出現(xiàn)屬于整體本身的特性。

我國作為社會主義國家，公共利益概念更應(yīng)被強調(diào)。有學(xué)者將我國的公共利益分為四個層面：一是最基礎(chǔ)的層面，即共同體的生產(chǎn)力發(fā)展；二是公共利益就是每個社會成員都有可能受益的公共物品的生產(chǎn)，包括公共安全、公共秩序、公共衛(wèi)生等；三是社會每個成員正當權(quán)利和自由的保障；四是合理化的公共制度[2]。這樣的具體劃分可以幫助我們理解“公共利益”概念的內(nèi)涵，筆者在本文中所提“公益”也可參考上述分類具體理解把握。

討論“公共利益”具體含義，因為筆者試圖對“公共利益”概念與訴訟中“訴的利益”概念予以比較分析，而訴的利益與訴訟提起主義的適格問題又息息相關(guān)。

三、公共利益與適格原告擴大化

（一）公共利益的可訴性

可以說，社會公共利益的享有主體是不特定個體。而公共利益是否可以成為“訴的利益”的一種呢？筆者認為對此問題的回答直接決定公益訴訟的適格原告是否可以進行擴大。梁慧星先生贊同將公共利益作為一種訴的利益，他表示，“公益訴訟針對的行為損害的是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益，當然，損害社會公共利益最終要損害個人利益，但這里做狹義的理解，只是指沒有直接損害”[3]。從這段論述公益訴訟與個人利益的話中，我們可以間接推導(dǎo)出這個結(jié)論。筆者也認同將公共利益作為一種訴的利益加以看待，因為這正是我國提出“公益訴訟”的根本原因。如果否定公共利益的可訴性，則根本沒有必要在法條中規(guī)定所謂“公益訴訟”。以上是從規(guī)范出發(fā)得出的結(jié)論，從我國具體事實出發(fā)，也不難找到公共利益可訴的原因，這與我國的民眾法律素質(zhì)、保護消費者權(quán)益以及加速推動環(huán)境保護的切實需要緊密聯(lián)系在一起，筆者將在下文中予以重點論述。退一步講，即使是當事人雙方之外的第三人，如果其法律上所保護的利益受到侵害的話，也有成為適格原告提起訴訟的權(quán)利，何況是無人能置身事外的“公共利益”。

（二）公益訴訟②的適格原告擴大化

現(xiàn)階段我國大多數(shù)法院以原告環(huán)保組織與案件沒有直接關(guān)系為由，對環(huán)境公益訴訟不予立案。在筆者看來，這是由于他們對環(huán)境公益訴訟中訴的利益的把握尚停留在實體法律關(guān)系階段?？梢哉f他們以行為出發(fā)型環(huán)境訴訟的提起主體為適格原告，忽視我國環(huán)境公益訴訟的特性。公益這個概念的具體含義導(dǎo)致我國環(huán)境公益訴訟與一般環(huán)境民事侵權(quán)訴訟、環(huán)境行政訴訟以及環(huán)境刑事訴訟不同。當一個環(huán)境污染問題被提起公益訴訟時，它就具有了超越一般三類案件基本性質(zhì)的特質(zhì)。不過我國雖然提出“公益訴訟”這一概念，但并沒有建立其獨特的相關(guān)理論框架，而且提出公益訴訟概念之后，在理論其他方面仍依附于舊實體法規(guī)定。也正是由于這個原因，導(dǎo)致有對“公益訴訟”提起主體進行單獨討論之必要。

筆者認為，由于公共利益的可訴性導(dǎo)致存在不特定的多數(shù)人具有“訴的利益”，所以應(yīng)該對適格原告進行擴大化處理。

四、日本公害行政訴訟中原告適格的擴大化研究

日本在公害行政訴訟的提起主體方面也存在是否應(yīng)當將原告適格擴大化的爭議。最初設(shè)定訴的利益這一概念的理由是為了防止“訴訟爆炸”。而且，如果多數(shù)法院判決所需的程序仍在進行中，這會使法院的審理難以審慎進行。另一方面，對于被提起訴訟的一方來說，無論訴訟的內(nèi)容如何，只要被提起訴訟就必須應(yīng)訴?？梢哉f從法院和被告的角度來看，被判決的應(yīng)當是有審理價值的案件。

對于公害行政訴訟的提起主體，日本《行政事件訴訟法》在第9條規(guī)定：“只要是撤銷該處分或判決會擁有法律上的利益的人，就可以提起處分的撤銷之訴以及撤銷判決的訴訟”。一般認為法律通過此條文對原告適格問題加以規(guī)定。條文中所說的“擁有法律上的利益的人”即因該處分自己權(quán)利或者法律所保護利益受到侵害或者存在受侵害可能的人。此學(xué)說被稱為“法上利益保護說”。

另一方面，學(xué)者原田尚彥所主張的“應(yīng)然利益保護說”也存在大量支持者。前一學(xué)說以條文為根據(jù)，力求對在條文范圍內(nèi)解決問題；而原田的學(xué)說強調(diào)從社會正義的立場出發(fā)，考慮案件本身是否具有被給予法律保護必要性，以此決定法律上利益的范圍。此學(xué)說當然地擴大了適格原告的范圍。從救濟原告的立場來看，確實存在一定優(yōu)勢。