理性城鎮(zhèn)化:反思與借鑒中的發(fā)展路徑探索*

華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 張樂(lè)柱

廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 金劍峰

“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”的新型城鎮(zhèn)化模式已是共識(shí)，并寫(xiě)進(jìn)黨的十八屆三中全會(huì)文件。然而，提高大城市容積量的同時(shí)應(yīng)避免“大城市病”，小城鎮(zhèn)快速推進(jìn)而需克服盲目擴(kuò)展抬高公共品供給成本之弊端，這就需要探討一條城鎮(zhèn)化成本低、幸福指數(shù)高、切合實(shí)際的發(fā)展路徑。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化波動(dòng)增長(zhǎng)演進(jìn)軌跡

(一)波動(dòng)增長(zhǎng)的階段性特征。

目前我國(guó)已走過(guò)城鎮(zhèn)化的初期階段(1949～1995)，正處在城鎮(zhèn)化的中期發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率從1996年的30.48%升至2008年的45.68%，13年間城鎮(zhèn)化率提高了15個(gè)百分點(diǎn)。且以1978年為界，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)波動(dòng)增長(zhǎng)的演進(jìn)軌跡:其一，1978年前城鎮(zhèn)化的停滯和低速增長(zhǎng)。由于新中國(guó)成立后采取了城鄉(xiāng)分治、積極推進(jìn)工業(yè)化、相對(duì)抑制城鎮(zhèn)化、限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)等策略，改革開(kāi)放前城鎮(zhèn)化波動(dòng)式緩慢發(fā)展，盡管個(gè)別年份呈現(xiàn)過(guò)度城鎮(zhèn)化。①1958～1960年大躍進(jìn)時(shí)期，一大批工業(yè)項(xiàng)目盲目上馬，致使農(nóng)村人口大規(guī)模涌入城市，城鎮(zhèn)化水平迅速提高至19.75%，到1960年，城鎮(zhèn)人口已達(dá)到1.3億，新設(shè)城市33座;后經(jīng)1961～1963年的調(diào)整，城鎮(zhèn)化水平下降2.46個(gè)百分點(diǎn)，截至1965年城鎮(zhèn)化水平恢復(fù)到17.98%。1950～1978年的28年中，雖工業(yè)化水平增長(zhǎng)27%，但城鎮(zhèn)化僅增長(zhǎng)7%，1966～1978年總體城鎮(zhèn)化水平僅從17.86%緩慢增至17.92%。其二，1978年后城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)。改革開(kāi)放后，城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)助推城市規(guī)模擴(kuò)張。自1996年以來(lái)，城鎮(zhèn)化率每年平均提高1.25%，其中2006～2009年平均提高0.9%。

(二)城鎮(zhèn)化的層次性特征明顯。

新中國(guó)成立初期特大城市發(fā)展迅速，其在全國(guó)城鎮(zhèn)人口的占比自1949年的36%升至1965年的44.9%，小城鎮(zhèn)人口占比由25.5%降至15.6%。改革開(kāi)放初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了小城鎮(zhèn)發(fā)展，而城市經(jīng)濟(jì)體制改革也提速了大城市發(fā)展，1978～1985年城鎮(zhèn)人口占比提高了5.79%，1985～2000年占比又提高了12.51%。90年代中期后，開(kāi)發(fā)區(qū)熱潮、中小城市合并、撤縣建區(qū)等舉措加速了大城市擴(kuò)張，1995～2008年城鎮(zhèn)化率由29.04%增至45.68%，年均提高1.28個(gè)百分點(diǎn)。截至2008年年底，特大城市為118個(gè)，大城市有119個(gè)，中等城市151個(gè)，小城市267個(gè)。②城市規(guī)模界定一般按市轄區(qū)人口(不包括市轄縣)劃分，特大城市人口在100萬(wàn)以上，大城市為50萬(wàn)～100萬(wàn)之間，中等城市為20萬(wàn)～50萬(wàn)之間，20萬(wàn)以下的為小城市。逐步形成珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀及山東半島、遼東半島等都市經(jīng)濟(jì)圈。中西部地區(qū)也形成以中心城市為核心的城市群。

(三)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由生產(chǎn)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

新中國(guó)成立初，城市產(chǎn)業(yè)突出生產(chǎn)性功能，弱化消費(fèi)服務(wù)功能;20世紀(jì)50年代后期進(jìn)一步重工業(yè)化，城市各自建立獨(dú)立完善的工業(yè)體系，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。改革開(kāi)放后，城市成為周邊區(qū)域的生產(chǎn)、貿(mào)易和服務(wù)中心，城市功能也由單一的生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)、貿(mào)易、金融、科教文衛(wèi)等綜合功能的集合，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷向合理化、高級(jí)化演變，主要城市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)所占比重不斷提升。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的反思

(一)城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化進(jìn)程且質(zhì)量不高。

其一，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。按照錢(qián)納里等人的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展模式，人均國(guó)民收入1500美元左右對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)化率①城鎮(zhèn)化率，指的是某一地區(qū)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎亍３擎?zhèn)化率指標(biāo)反映了人口在城鄉(xiāng)之間的自然空間分布狀態(tài)，同時(shí)也比較直觀地闡釋了一個(gè)城市的成長(zhǎng)狀態(tài)。應(yīng)在60%左右。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)孕育出更高水平的城鎮(zhèn)化，2008年我國(guó)人均國(guó)民收入已達(dá)2770美元，但城鎮(zhèn)化率僅為45.68%，②這一比率中還包括了部分在城市居住半年以上但沒(méi)有真正享受到城市文明生活的農(nóng)民工群體，而城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，這一部分人未能享受城市常住人口的社會(huì)福利保障，不能列入城鎮(zhèn)化比率。低于高收入國(guó)家平均水平30多個(gè)百分點(diǎn)，也低于世界平均水平4個(gè)百分點(diǎn)。③國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組:《中國(guó)城鎮(zhèn)化:前景、戰(zhàn)略與政策》，中國(guó)發(fā)展出版社2010年版。其二，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。城鎮(zhèn)化質(zhì)量應(yīng)以經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)功能與社會(huì)、資源、環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。④樊綱、吳良成:《城市化:著眼于城市化的質(zhì)量》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2010年版。然而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化注重城市數(shù)量與規(guī)模拓展，忽視經(jīng)濟(jì)社會(huì)、城市功能和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。除此之外，不完全城鎮(zhèn)化特征明顯，現(xiàn)行口徑統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)人口，既包括在城鎮(zhèn)居住半年以上的農(nóng)民工，也包含大量農(nóng)業(yè)人口。⑤因?yàn)槌擎?zhèn)人口是按市轄區(qū)總?cè)丝趤?lái)計(jì)算的，而非城市建成區(qū)人口。2007～2008年，在全國(guó)地級(jí)及以上城市市轄區(qū)總?cè)丝谥?，非農(nóng)業(yè)人口所占比重不到60%，農(nóng)業(yè)人口所占比重高達(dá)40%。與此相對(duì)應(yīng)，城鎮(zhèn)居民素質(zhì)、生活質(zhì)量、消費(fèi)行為、思想觀念和管理方法沒(méi)有同步提高。

(二)集聚效應(yīng)不足。

城鎮(zhèn)發(fā)展既有賴(lài)于企業(yè)要素聚集，又有賴(lài)于人口要素聚集，生產(chǎn)與消費(fèi)聚集效應(yīng)是城鎮(zhèn)發(fā)展的兩大動(dòng)力。人口聚集的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，導(dǎo)致市場(chǎng)需求增長(zhǎng)和多元化，并促進(jìn)專(zhuān)業(yè)化分工，也大幅度降低投資邊際成本，提高投資利潤(rùn)率。許多新型業(yè)態(tài)也需要依托城市發(fā)展才得到擴(kuò)張，特別是研究開(kāi)發(fā)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，且現(xiàn)代要素的整合將進(jìn)一步誘發(fā)新的技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的形成。但受制于管理體制、用地政策及利益格局，以及對(duì)人口集聚和外來(lái)農(nóng)民工安家落戶(hù)的忽視，既影響了生產(chǎn)和消費(fèi)聚集效應(yīng)的發(fā)揮，又削弱了區(qū)域中心城市發(fā)展動(dòng)力。2009年中國(guó)287個(gè)地級(jí)及以上城市市轄區(qū)集中了全國(guó)52%的固定資產(chǎn)投資和61%的生產(chǎn)總值，卻只容納了28.8%的人口，人口份額與生產(chǎn)總值份額之比高達(dá)1∶2.19。⑥根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2010》、《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒2010》有關(guān)數(shù)據(jù)整理計(jì)算得到。

(三)城市可持續(xù)發(fā)展能力不足。

一是城市土地、淡水及其他能源供給嚴(yán)重不足且供給方式落后，但大多城市發(fā)展模式與土地利用粗放，而城鎮(zhèn)化發(fā)展將進(jìn)一步增加能耗占比。2007年全國(guó)城市人均用地達(dá)160.3平方米/人，遠(yuǎn)超出國(guó)家制定的人均占地100平方米/人的標(biāo)準(zhǔn)。⑦按市轄區(qū)非農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，參照1990年建設(shè)部頒布的《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)(GBJ137-90)》。二是基礎(chǔ)設(shè)施體系不完善、保障能力不足，落后的通勤方式、基礎(chǔ)設(shè)施、生活配套設(shè)施、工作場(chǎng)所等增加了城市行政、生活、物流和商務(wù)成本，制約著城市效率和總體競(jìng)爭(zhēng)力。三是生態(tài)環(huán)境治理欠缺，城市建筑設(shè)計(jì)理念不符合資源節(jié)約和環(huán)境友好要求，環(huán)境污染持續(xù)惡化，尤其是北方城市霧霾天持續(xù)增加，城市文明拓展以犧牲自然環(huán)境為代價(jià)。四是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)格局沒(méi)有根本改變，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同時(shí)未能同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

(四)城市現(xiàn)代治理滯后。

“市帶縣”和“撤縣設(shè)區(qū)”管理體制改革，對(duì)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展起了一定作用，但對(duì)城市管理帶來(lái)了困難。目前的市、區(qū)兩級(jí)政府，市、區(qū)、街三級(jí)管理體制導(dǎo)致城市管理權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)，并且城市綜合治理功能和協(xié)調(diào)應(yīng)急管理能力還有待加強(qiáng)?，F(xiàn)代治理理念與措施滯后，如城市的地方自治制度、公共產(chǎn)品與服務(wù)提供的公私協(xié)作機(jī)制、和諧包容的現(xiàn)代社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、基于信息通信技術(shù)的數(shù)字治理等，都需要進(jìn)一步發(fā)展。

(五)城市貧富差距懸殊。

城市貧富分化近年呈現(xiàn)以下結(jié)構(gòu)性特點(diǎn):其一，收入呈兩極分化。2010年全國(guó)城市居民最低生活保障人數(shù)為2311萬(wàn)人，但基尼系數(shù)已達(dá)到0.48，遠(yuǎn)超0.4的警戒線(xiàn)。富裕階層工資外收入和資本收入等占比越來(lái)越大，收入來(lái)源多樣化和增值速度快，而貧困人口最主要收入來(lái)源的工資性收入、福利和補(bǔ)貼出現(xiàn)萎縮，且非技術(shù)性勞動(dòng)力收入回報(bào)遞減。區(qū)域發(fā)展的不平衡，行業(yè)間、不同部門(mén)間在收入分配和福利保障方面存在較大結(jié)構(gòu)性差異，針對(duì)城市貧困的社會(huì)保障體制建設(shè)滯后，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低且差別過(guò)大。其二，消費(fèi)能力懸殊。據(jù)測(cè)算，富裕階層家庭的恩格爾系數(shù)是0.33，而貧困家庭為0.54，二者在耐用與休閑消費(fèi)方面差異更為明顯。從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等調(diào)研情況看，城市貧困人口通常是享受低保人數(shù)的2倍，占城市人口的7.5%～8.7%，低保實(shí)際覆蓋率只有50%左右。①潘家華、魏后凱:《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告NO.4》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版。

三、制約我國(guó)城鎮(zhèn)化的因素探討

(一)城鎮(zhèn)化理論的局限與誤導(dǎo)。

城鎮(zhèn)化是人類(lèi)生產(chǎn)生活在空間上的集聚過(guò)程，一方面，勞動(dòng)力、資金等要素從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)部門(mén)轉(zhuǎn)移，從而獲得較高生產(chǎn)率和收益率;另一方面，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，從而提升生活質(zhì)量。因此，城鎮(zhèn)化是城市人口占比增加、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、居民消費(fèi)水平提高、人的整體素質(zhì)提升、城市文明不斷發(fā)展并向農(nóng)村滲透擴(kuò)散的過(guò)程，核心是人的城鎮(zhèn)化。它為人的全面發(fā)展提供了潛在機(jī)會(huì)，但這種機(jī)會(huì)能否轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，在很大程度上取決于政府公共政策導(dǎo)向，及一個(gè)國(guó)家土地政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、就業(yè)、住房、社會(huì)保障等公共服務(wù)的供給及分配等。因此，有關(guān)城鎮(zhèn)化的研究，應(yīng)圍繞“人的城鎮(zhèn)化”展開(kāi)。但長(zhǎng)期以來(lái)理論探討關(guān)注點(diǎn)在城市規(guī)模、大中小城市發(fā)展的優(yōu)先序等，把推進(jìn)城鎮(zhèn)化片面理解為增加城鎮(zhèn)數(shù)量，擴(kuò)大城鎮(zhèn)空間和提高城鎮(zhèn)人口比例，競(jìng)相通過(guò)修編城鎮(zhèn)規(guī)劃、設(shè)置開(kāi)發(fā)區(qū)、調(diào)整行政區(qū)劃等追求城區(qū)規(guī)劃擴(kuò)張。忽視城鎮(zhèn)化質(zhì)量和功能、城市支撐體系及城市生態(tài)環(huán)境等可持續(xù)性研究，在“城市病”治理方面研究也缺失。

(二)城鄉(xiāng)二元制度制約。

城鄉(xiāng)二元分治制度是政府主導(dǎo)的、在戶(hù)籍制度基礎(chǔ)上建立的、對(duì)社會(huì)資源城鄉(xiāng)不均衡配置的制度。包括城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍、財(cái)政屬地化管理、城鄉(xiāng)分治規(guī)劃管理等核心制度，形成城鄉(xiāng)二元制度框架。城鄉(xiāng)二元體制扭曲了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人力資本結(jié)構(gòu)，限制了進(jìn)城務(wù)工人員的市民化，使其難以融入城鎮(zhèn)。既阻礙了潛在內(nèi)需增長(zhǎng)的顯化，也導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工人員回鄉(xiāng)建房置業(yè)的資源逆向配置，還帶來(lái)一系列社會(huì)和諧穩(wěn)定與倫理道德問(wèn)題。

(三)城鎮(zhèn)規(guī)劃前瞻性不足。

一是城市規(guī)劃制定中科學(xué)性不足。城市規(guī)劃注重經(jīng)濟(jì)功能，輕生態(tài)功能和可持續(xù)發(fā)展;缺乏前期論證，功能分區(qū)不合理;一些城市規(guī)劃思路隨主要領(lǐng)導(dǎo)人的更迭而改變，降低了規(guī)劃的約束力和法律效率;有些城市尤其是南方一些城市受傳統(tǒng)因素影響，沿街自建房缺少規(guī)劃，既不合規(guī)從而存在隱患(如因街道偏窄影響消防)，也加大了將來(lái)改造成本。二是規(guī)劃管理體制改革有待深化。盡管1989年《城市規(guī)劃法》的頒布加強(qiáng)了城市規(guī)劃編制管理，但因部門(mén)利益和信息分割，各種規(guī)劃各自為政，相互間缺乏銜接，制約了總體規(guī)劃的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間布局不合理。

(四)城市功能有待優(yōu)化提高。

現(xiàn)代城市功能是由城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)的多樣性決定的，包括居住、工作、游憩和交通等，且隨城市發(fā)展而優(yōu)化?，F(xiàn)代城市的核心區(qū)和拓展區(qū)應(yīng)在功能、結(jié)構(gòu)、布局上有合理分工，核心區(qū)以第三產(chǎn)業(yè)為主，主要功能應(yīng)限制在智能、信息、流通、服務(wù)等非物質(zhì)性領(lǐng)域;拓展區(qū)以第二產(chǎn)業(yè)與生產(chǎn)服務(wù)業(yè)為主，突出生產(chǎn)功能。長(zhǎng)期以來(lái)城市建設(shè)重生產(chǎn)性功能，輕智能、信息、流通、服務(wù)功能，宜居環(huán)境建設(shè)不足。提升城市功能，既有賴(lài)于公共交通等硬件，也有賴(lài)于社會(huì)管理水平的同步提高，最根本的是均等化公共服務(wù)和社會(huì)保障、平等就業(yè)等制度性軟件，這是讓城市居民尤其是新居民有尊嚴(yán)生活與和諧宜居的基本要件。

(五)制度政策存在偏頗。

一是土地制度不完善，資源與環(huán)境成本沒(méi)有完全內(nèi)部化。在土地征用、出讓金分配和使用、土地價(jià)格形成機(jī)制及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等方面存在缺陷;水電油氣等價(jià)格偏低，導(dǎo)致資源粗放利用和生態(tài)環(huán)境承載力下降。二是城市財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理?，F(xiàn)行財(cái)稅體制使土地使用權(quán)出讓收益成為城市財(cái)政主要收入來(lái)源之一，并最終通過(guò)高房?jī)r(jià)轉(zhuǎn)嫁給市民，導(dǎo)致城市土地的過(guò)度開(kāi)發(fā)和粗放利用，同時(shí)也不利于外來(lái)人口的集聚。三是管理考核激勵(lì)機(jī)制不完善。偏重以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)為核心的干部考核體制，使得地方政府重視城鎮(zhèn)化速度，忽視發(fā)展質(zhì)量和效益，忽視公共服務(wù)。

四、反思中的發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化趨勢(shì)

發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化已有200多年，大體劃分三個(gè)階段:起步階段(1760～1850)，1850年城鎮(zhèn)化率僅約為6.4%;高速發(fā)展階段(1850～1950)，在工業(yè)革命推動(dòng)下100年的時(shí)間城鎮(zhèn)化率達(dá)到29.1%;成熟階段(1950年至今)，城鎮(zhèn)化水平漸趨穩(wěn)定于70%以上，并出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化在不同區(qū)域和不同收入水平國(guó)家發(fā)展不平衡，規(guī)模擴(kuò)張與質(zhì)量也未能同步，發(fā)展模式存在較大差異，并呈現(xiàn)在信息通訊技術(shù)支撐下的現(xiàn)代大城市化與城市集群化趨勢(shì)。發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化過(guò)程也走過(guò)彎路，出現(xiàn)如人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境污染、資源短缺、貧民窟等城市病，采取了諸多治理措施，逐漸形成新的城鎮(zhèn)化理念。

(一)精明增長(zhǎng):可持續(xù)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

在資源緊缺和維護(hù)環(huán)境前提下，處理好城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、環(huán)境生態(tài)等關(guān)系，集約使用土地等資源至關(guān)重要。美國(guó)曾是分散型城鎮(zhèn)化模式代表，城市邊界向郊區(qū)蔓延產(chǎn)生重要影響:一是過(guò)度的土地資源消耗。城市蔓延占用了大量森林、濕地與農(nóng)田，且使建成區(qū)居住人口由1950年的9000多人/平方公里降至1990年的3000多人/平方公里。二是汽車(chē)使用率提高導(dǎo)致能源消耗和污染排放增加，占世界人口5%的北美地區(qū)CO2排放量占全球的1/4，人均消耗量是全球的9倍。三是過(guò)于分散的城區(qū)增大了市政基礎(chǔ)設(shè)施投入且降低了使用效率，水電氣供給、道路、公園、醫(yī)院等投入增加，且導(dǎo)致了內(nèi)城的衰落。四是就業(yè)崗位和人口空間分布的不匹配帶來(lái)諸多問(wèn)題。通過(guò)反思，為抑制城市蔓延，提出了“精明增長(zhǎng)”理念，①精明增長(zhǎng)(Smart Growth)并沒(méi)有確切的定義，這是美國(guó)規(guī)劃界在20世紀(jì)90年代提出的，2000年，美國(guó)規(guī)劃協(xié)會(huì)聯(lián)合60家公共團(tuán)體組成了“美國(guó)精明增長(zhǎng)聯(lián)盟”(Smart Growth America)。精明增長(zhǎng)模式的10項(xiàng)原則:土地混合利用，采用緊湊的建筑設(shè)計(jì)，創(chuàng)造更多的住房機(jī)會(huì)與選擇，創(chuàng)建可步行的鄰里，形成有強(qiáng)烈場(chǎng)所概念的、獨(dú)特的、有吸引力的社區(qū)，保護(hù)開(kāi)敞空間、農(nóng)田、自然美景和環(huán)境敏感區(qū)，強(qiáng)化與引導(dǎo)指向已有社區(qū)的開(kāi)發(fā)，提供更多的交通選擇，做出可預(yù)測(cè)的、公平的、花費(fèi)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)發(fā)決定，鼓勵(lì)社區(qū)與股東共同決定開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等?？偟膩?lái)說(shuō)，精明增長(zhǎng)是一種在提高土地利用效率的基礎(chǔ)上控制城市擴(kuò)張、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和提高人們生活質(zhì)量的發(fā)展模式。城市發(fā)展日益理性。一是通過(guò)土地和交通的整合，使不相容的土地利用類(lèi)型間的沖突弱化，最大限度地減少城市成本;二是注重環(huán)境保護(hù)和治理，兼顧長(zhǎng)期與短期效益，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境生態(tài)的平衡;三是注重地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的財(cái)政能力，爭(zhēng)取最小投入即可最大程度滿(mǎn)足需求;四是強(qiáng)調(diào)社區(qū)重要性;五是促使社會(huì)公平分配，提高公眾參與。

(二)規(guī)模集約:現(xiàn)代化大城市與城市集群化。

目前現(xiàn)代化大城市已成為經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融中心，城市發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展態(tài)勢(shì)，未來(lái)可形成更大范圍、更高層次的城市群。日本城市圈給我們重要啟示:日本的城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展的結(jié)果，其外向型經(jīng)濟(jì)特征及受?chē)?guó)土狹小自然地理?xiàng)l件的限制，在政府公共資源誘導(dǎo)下，促成了人口和經(jīng)濟(jì)高度集聚的都市圈城鎮(zhèn)化模式。至20世紀(jì)70年代，日本75%的人口已經(jīng)城鎮(zhèn)化，東京、大阪、名古屋、福岡四大城市圈都集中了約3000萬(wàn)人口及相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)體系，圈內(nèi)人口需求基本上可吸納都市圈內(nèi)制造業(yè)的全部產(chǎn)出，1980年日本全部貨物的平均運(yùn)距只有73公里。大大提高了土地等資源的集約化與合理利用。

(三)低碳生態(tài):綠色城市理念。

低碳生態(tài)型城市發(fā)展的主要措施:構(gòu)建緊湊型的城市空間格局，發(fā)展公共交通，提倡低碳建筑和公共住宅，轉(zhuǎn)變居民消費(fèi)觀念，促進(jìn)科技創(chuàng)新能力，提高城市能源的利用效率，增加可再生能源比例，實(shí)現(xiàn)人口、資源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，可使城市增長(zhǎng)從粗放轉(zhuǎn)變?yōu)榧s，并提高城市的宜居度。歐洲是該模式的代表，通過(guò)控制城市交通方式、在大城市外圍規(guī)劃綠帶和保護(hù)外圍農(nóng)業(yè)用地等，抑制了城市向郊區(qū)蔓延。同時(shí)，使城市核心區(qū)保持了繁榮，有效地節(jié)約了土地、石油等資源，歐洲人均石油消耗僅為美國(guó)的1/4。

(四)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同:基于信息距離的全球城市體系。

信息技術(shù)使地球變平，信息通訊及交通技術(shù)正在改變生產(chǎn)服務(wù)業(yè)態(tài)和人們生活方式。基于信息通訊和交通技術(shù)的快速發(fā)展和運(yùn)用，城市的發(fā)展?jié)摿εc其現(xiàn)有規(guī)模間的關(guān)系逐步減弱，城市發(fā)展更加取決于該城市與全球其他城市的協(xié)同作用強(qiáng)度，從而若干全球信息節(jié)點(diǎn)城市可能發(fā)展成為世界城市或國(guó)際性大都市。而規(guī)模較小的城市也可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系和相互協(xié)同，在特定的領(lǐng)域內(nèi)依靠專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)獲得更大的發(fā)展活力。

(五)以人為本:政府引導(dǎo)民生必需品供給。

吃穿住行是基本生活行為，經(jīng)政府引導(dǎo)，適度降低該方面的成本，有利于增進(jìn)社會(huì)福利與新城市群體分享城市文明。如住房是制約城鎮(zhèn)化的一大要素，過(guò)高房?jī)r(jià)大大提升城鎮(zhèn)化成本，降低了民眾移居城鎮(zhèn)的意愿。發(fā)達(dá)國(guó)家解決城市住房問(wèn)題最初依賴(lài)市場(chǎng)供給，之后都回歸政府和市場(chǎng)共同發(fā)揮作用。英國(guó)政府曾一度認(rèn)為住房是單純生活消費(fèi)品，應(yīng)由居民自行解決，政府無(wú)須干預(yù)住房市場(chǎng)。1919年英國(guó)政府改變觀念，推出了住房保障政策，建立了一個(gè)居民合理住房消費(fèi)與政府政策和經(jīng)濟(jì)支持相結(jié)合的住房制度:在大城市附近建立移民區(qū)，雇主幫助工人解決住房，鼓勵(lì)工人“自助式購(gòu)房”。

(六)城鄉(xiāng)一體:城市文明在協(xié)調(diào)中分享。

發(fā)達(dá)國(guó)家的城鄉(xiāng)一體化是伴隨著工業(yè)化而實(shí)現(xiàn)的，人口和生產(chǎn)要素由農(nóng)村向城市集聚，同時(shí)先進(jìn)生產(chǎn)要素和先進(jìn)文化也由城鎮(zhèn)向農(nóng)村輻射，城鄉(xiāng)逐步走向交融。主要通過(guò)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的宏觀政策及促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化方面實(shí)施支持。德國(guó)采取投資補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持、貸款擔(dān)保及低息貸款等措施;法國(guó)在國(guó)家預(yù)算中專(zhuān)列了“農(nóng)村發(fā)展整治基金”以對(duì)衰退農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行改造和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼;英國(guó)設(shè)立了鄉(xiāng)村發(fā)展委員會(huì)促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)發(fā)展;日本實(shí)施“村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程”使鄉(xiāng)村道路與城市對(duì)接;韓國(guó)的新村運(yùn)動(dòng)重點(diǎn)改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施以確保農(nóng)村享有與城市同質(zhì)的生活環(huán)境。

五、理性城鎮(zhèn)化理念及政策性建議

(一)集約化城市模式是基于我國(guó)實(shí)際的理性選擇。

城市發(fā)展受資源稟賦的約束，對(duì)土地等資源依存度越高約束性就越大。不同資源賦存條件的相對(duì)變化使城市發(fā)展呈現(xiàn)差別，影響城市發(fā)展的速度、方向及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這就要求城市發(fā)展必須考慮資源稟賦差異，確立整合、緊湊、集約發(fā)展理念，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性系數(shù)①城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性系數(shù)是指城市用地增長(zhǎng)率與城市人口增長(zhǎng)率之比?？杀砻鞒擎?zhèn)化人口增長(zhǎng)與建設(shè)用地增長(zhǎng)的關(guān)系，一般合理限度為1.12。當(dāng)城市用地規(guī)模增速超出人口規(guī)模增速時(shí)，就稱(chēng)為城市蔓延。2007年我國(guó)41個(gè)特大城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性系數(shù)達(dá)2.28，超合理限度1倍以上。城市活動(dòng)呈現(xiàn)出低密度、區(qū)域功能單一和依賴(lài)汽車(chē)交通形態(tài)，城市蔓延已顯現(xiàn)。

基于此，第一，規(guī)劃先行，以高起點(diǎn)規(guī)劃引導(dǎo)城市建設(shè)。規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)長(zhǎng)期設(shè)想和尊重市民意見(jiàn)，根據(jù)發(fā)展趨勢(shì)適時(shí)調(diào)整，并依法保障規(guī)劃的實(shí)施。優(yōu)化功能區(qū)布局，合理分布居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)和休閑區(qū)，充分利用交通、信息、能源等新技術(shù)，提高土地、淡水、天然氣等資源的利用效率。在土地集約前提下擴(kuò)張城市規(guī)模，保持城市的一定密度，居住區(qū)應(yīng)有較高容積率;適當(dāng)混合使用土地功能，綜合城市內(nèi)部服務(wù)、工業(yè)及休閑活動(dòng)，減少通勤污染;用足城市存量空間，現(xiàn)有城區(qū)的重建，廢棄工業(yè)用地的開(kāi)發(fā)，城區(qū)內(nèi)閑置土地的整理與置換等，可使城區(qū)土地配置優(yōu)化。第二，優(yōu)先發(fā)展公共交通，公交及管理模式是城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)差異的重要成因，②基于此，J.S.Adams將城市發(fā)展形態(tài)分為四個(gè)時(shí)代:步行與馬車(chē)時(shí)代，出現(xiàn)了同心圓的城市發(fā)展模式，城市規(guī)模及半徑較小;有軌電車(chē)時(shí)代，使得城市向外放射型擴(kuò)展;汽車(chē)時(shí)代，城市開(kāi)始大規(guī)模郊區(qū)化;高速公路時(shí)代，城市副中心的形成。正是20世紀(jì)七八十年代的城市(際)軌道交通推動(dòng)了城市群的形成。建設(shè)綜合性、網(wǎng)絡(luò)化公交設(shè)施，增強(qiáng)城市承載力，以公交為主要通勤手段可大幅降低通勤成本，以車(chē)站等交通節(jié)點(diǎn)為中心利用土地可使城市結(jié)構(gòu)緊湊化。第三，升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。建立受資源短缺限制強(qiáng)度小的新產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有選擇地發(fā)展資金、技術(shù)密集型服務(wù)業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

(二)核心城市為中心的都市圈將是發(fā)展方向。

在資源環(huán)境承載力較強(qiáng)、集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件較好的區(qū)域，發(fā)展新的都市圈，承接現(xiàn)有城市群結(jié)構(gòu)升級(jí)和優(yōu)化整合后的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，承接生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)的轉(zhuǎn)移人口，逐步成為新的經(jīng)濟(jì)、人口密集區(qū)。另一方面，都市圈內(nèi)生產(chǎn)與消費(fèi)能力的準(zhǔn)平衡可有效減輕物流壓力，降低交易成本。隨著近年新的高速公路網(wǎng)、城市輕軌的延伸，科技進(jìn)步所帶來(lái)的新業(yè)態(tài)發(fā)展，給中小城鎮(zhèn)帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集聚的新機(jī)遇。根據(jù)服務(wù)于核心都市發(fā)展的規(guī)律，承接相應(yīng)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建配套生產(chǎn)生活型服務(wù)業(yè)，開(kāi)發(fā)綠色生態(tài)旅游資源，發(fā)展休憩旅游運(yùn)動(dòng)經(jīng)濟(jì)等成為方向。第三產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的后續(xù)動(dòng)力，主要體現(xiàn)在生活消費(fèi)性服務(wù)和生產(chǎn)配套性服務(wù)，也促進(jìn)了城市軟硬件設(shè)施的完善。

(三)生態(tài)文明是城市居民生活必需品。

良好生態(tài)環(huán)境是宜居城市的基本要件，生態(tài)化城市需要妥善處理城鎮(zhèn)化與環(huán)境的關(guān)系，提高資源環(huán)境的承載能力。一是加強(qiáng)科普教育與宣傳，提高公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)，主動(dòng)參與生態(tài)維護(hù)。二是建立有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)、生活及消費(fèi)方式，引導(dǎo)生產(chǎn)和人口向資源環(huán)境承載力強(qiáng)的重點(diǎn)和優(yōu)化發(fā)展區(qū)域集中。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加快城市環(huán)保設(shè)施建設(shè)，綜合防治城市污染;推進(jìn)節(jié)能降耗、減排治污和淘汰落后產(chǎn)能，限制高能耗、高排放產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，從財(cái)政稅收、法律法規(guī)、考核機(jī)制等方面健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善生態(tài)環(huán)保的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以政府財(cái)政為主、市場(chǎng)運(yùn)作為輔設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金。真正實(shí)現(xiàn)“功能緊湊、發(fā)展集約、生態(tài)友好、和諧宜居”城鎮(zhèn)發(fā)展模式。

(四)兼顧效益與公平引導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，本質(zhì)是在資源要素由低收益農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向高收益非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，大部分居民參與分享城市文明成果?；谫Y源要素差異，應(yīng)“在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的框架下，尋求差異化發(fā)展”。③吳良鏞:《中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的思考》，清華大學(xué)出版社2009年版。

其一，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，建立和維護(hù)有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。確定要素的產(chǎn)權(quán)屬性，建立要素流動(dòng)的市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用。其二，建立均等化社會(huì)保障和公共服務(wù)制度。建立居住就業(yè)地戶(hù)口登記制度，基于此，完善文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)。以社會(huì)保險(xiǎn)、救助和福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、醫(yī)療與最低生活保障為重點(diǎn)，以商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系。發(fā)揮土地資源杠桿作用，政府與市場(chǎng)結(jié)合推動(dòng)解決城鎮(zhèn)住房問(wèn)題。其三，完善城鎮(zhèn)治理制度。強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能和危機(jī)管控能力，提高城市綜合運(yùn)行效益。其四，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的引導(dǎo)機(jī)制。完善農(nóng)村職業(yè)教育、農(nóng)民培訓(xùn)服務(wù)機(jī)制，健全土地資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)及增值收益保障機(jī)制，“三化”統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政保障機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。