我國(guó)廢氣排污費(fèi)“費(fèi)改稅”研究*

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 張光廷 李建軍

在2014年政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào):“我們要像對(duì)貧困宣戰(zhàn)一樣，堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)?！?013年出臺(tái)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，提出了一系列治理大氣污染的措施，彰顯了中央治理大氣污染的決心。在這方面，財(cái)稅政策也應(yīng)該是有所作為的，在黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告以及2014年政府工作報(bào)告中，都提出要推進(jìn)資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。

一、我國(guó)廢氣排污費(fèi)制度的制度演進(jìn)及實(shí)施效果

(一)我國(guó)廢氣排污費(fèi)制度變遷。

廢氣排放排污費(fèi)制度是我國(guó)抑制大氣污染的重要政策措施，我國(guó)廢氣排污收費(fèi)制度始于1982年，由國(guó)務(wù)院發(fā)布了《征收排污費(fèi)暫行辦法》，對(duì)征收排污費(fèi)的目的、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、收入管理等內(nèi)容作出了規(guī)定，這是我國(guó)排污收費(fèi)制度的起源。1987年通過(guò)了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》，規(guī)定對(duì)向大氣超標(biāo)排放污染物的，應(yīng)繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，并規(guī)定其收費(fèi)必須用于污染治理，首次從法律上確立了廢氣排污費(fèi)制度。1992年開(kāi)始在貴州、廣東二省及重慶、宜賓等九市開(kāi)展工業(yè)燃煤二氧化硫排污費(fèi)試點(diǎn)，并于1998年在酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)擴(kuò)大二氧化硫排污費(fèi)的試點(diǎn)面。2000年對(duì)《大氣污染防治法》進(jìn)行了修訂，明確了廢氣排污費(fèi)的計(jì)費(fèi)基礎(chǔ)和征收標(biāo)準(zhǔn)的確定方式，同時(shí)限定征收的排污費(fèi)只能用于大氣污染防治，并由審計(jì)機(jī)關(guān)依法實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，從法律層面確保了廢氣排污費(fèi)的使用。2003年國(guó)務(wù)院公布了《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，在排污費(fèi)征收方式、收費(fèi)范圍和收入管理等方面進(jìn)行了幾項(xiàng)重大改革，使得排污收費(fèi)制度更加完善。到目前為止，我國(guó)已經(jīng)建立了以《大氣污染防治法》和《環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)，以《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》為指導(dǎo)的較為完備的廢氣排污費(fèi)政策法規(guī)體系。

(二)排污費(fèi)制度的實(shí)施效果。

排污收費(fèi)制度從實(shí)行到現(xiàn)在已經(jīng)30多年了，這期間不斷改進(jìn)和完善，形成了基本完整的制度體系，積累了大量的排污收費(fèi)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)提高了企業(yè)的環(huán)保意識(shí)，為保護(hù)大氣環(huán)境提供了制度規(guī)范，但其實(shí)施效果卻并不理想。建立排污收費(fèi)制度的初衷是為治理環(huán)境污染籌集資金，使環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化，進(jìn)而降低污染排放，改善環(huán)境。然而在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，排污收費(fèi)制度并沒(méi)有充分發(fā)揮其減少污染、籌集治污資金，使污染外部負(fù)效應(yīng)內(nèi)部化的作用。

從表1可以看出，排污費(fèi)與環(huán)保投資總額相比，相差較大，其占環(huán)境污染治理資金的比重極低，最高不超過(guò)6%，且近年來(lái)有逐漸降低的趨勢(shì)。排污費(fèi)只是治理環(huán)境污染資金來(lái)源的組成部分，而非主要途徑，環(huán)保資金的主體仍是政府稅收等其他財(cái)政資金。排污費(fèi)作為環(huán)保專項(xiàng)資金，并沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn)其籌集治污資金的目的。

以大氣污染物中的主要成分二氧化硫、氮氧化物和煙(粉)塵為例，我們可以看下排污收費(fèi)制度實(shí)行過(guò)程中對(duì)大氣環(huán)境污染的抑制效果。

從表2可以看出，近幾年二氧化硫的排放總量相對(duì)穩(wěn)定，基本維持在2000萬(wàn)噸左右。但只是從最近五六年開(kāi)始，二氧化硫排放量才有一定的下降，且下降幅度不大，總體趨勢(shì)也不穩(wěn)定。關(guān)于氮氧化物的排放量，從僅公布的兩年數(shù)據(jù)來(lái)看，2012年比2011年有所下降，但下降比例僅為2.7%。煙(粉)塵排放量2005～2008年以年均10%的速率下降，之后下降速度減緩，甚至在2011年出現(xiàn)了輕微反彈?？梢?jiàn)，排污收費(fèi)制度對(duì)于降低廢氣中主要污染物的排放量起到了一定作用，但效果并不顯著。

表1 排污費(fèi)及環(huán)境污染治理投資

表2 廢氣中的主要污染物排放情況 萬(wàn)噸

二、我國(guó)現(xiàn)行廢氣排污收費(fèi)制度存在的問(wèn)題

(一)廢氣排污費(fèi)的法律地位與大氣污染防治緊迫性不適應(yīng)。

當(dāng)前我國(guó)大氣污染已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。作為主要的約束廢氣排放的經(jīng)濟(jì)手段，廢氣排污費(fèi)制度的法律地位卻不能適應(yīng)大氣污染防治緊迫性的要求。廢氣排污費(fèi)屬于行政收費(fèi)，其法律地位較低，容易造成征管障礙。一是對(duì)企業(yè)缺乏強(qiáng)制性。在實(shí)際征收過(guò)程中，由于企業(yè)數(shù)量眾多，污染物種類復(fù)雜，而相關(guān)監(jiān)管力量不足，容易形成征管漏洞。并且法律處罰措施單一、力度不夠。現(xiàn)行排污費(fèi)條例規(guī)定對(duì)排污者未按照規(guī)定繳納排污費(fèi)的，責(zé)令限期繳納，逾期仍不繳納的處應(yīng)繳排污費(fèi)1倍以上3倍以下罰款，同時(shí)責(zé)令其停產(chǎn)停業(yè)整頓。對(duì)于欠繳、少繳排污費(fèi)的行為僅規(guī)定了相應(yīng)行政處罰措施，且罰款數(shù)額偏低，無(wú)法起到警示效果(任紅梅，2010)。其也不具有稅款征管中的稅收保全和強(qiáng)制執(zhí)行措施，對(duì)重大環(huán)境違法行為，未規(guī)定相應(yīng)的刑事處罰。在缺乏法律強(qiáng)制性和威懾力的情況下，可能出現(xiàn)部分企業(yè)少報(bào)、謊報(bào)排污量，不繳、少繳、緩繳排污費(fèi)的情況。二是對(duì)地方政府和環(huán)保部門(mén)缺乏約束力。排污費(fèi)制度的法律地位低使得其征收缺乏剛性，執(zhí)法過(guò)程中隨意性較大。目前多數(shù)排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)和具體征收辦法由地方自行確定，排污費(fèi)的征收和核定由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)。許多地方官員認(rèn)為排污費(fèi)的征收對(duì)企業(yè)而言是一種負(fù)擔(dān)，不利于當(dāng)?shù)卣猩桃Y和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而影響自身晉升。因此出于官員的自利動(dòng)機(jī)及地方保護(hù)主義，地方政府容易放松排污費(fèi)的征管，不能做到排污費(fèi)的及時(shí)足額征收(劉偉明，2012)。

(二)廢氣排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與大氣污染防治成本不適應(yīng)。

我國(guó)廢氣排污收費(fèi)項(xiàng)目種類不少，但其征收標(biāo)準(zhǔn)卻遠(yuǎn)低于污染治理成本。企業(yè)都是追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的，當(dāng)排污費(fèi)低于企業(yè)治污成本時(shí)，企業(yè)寧愿繳納排污費(fèi)，也不愿意采取有效措施降低污染排放。不僅不能刺激企業(yè)降低污染排放，而且籌集的資金也不足以滿足政府治理污染的需要，出現(xiàn)“交錢(qián)排污”現(xiàn)象。以二氧化硫排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)為例，廢氣排污費(fèi)按照污染者排放污染物的種類、數(shù)量和污染當(dāng)量計(jì)算征收，每一污染當(dāng)量的征收標(biāo)準(zhǔn)為0.6元，二氧化硫的污染當(dāng)量值為0.95/千克，折算下來(lái)每噸二氧化硫的排污費(fèi)為570元。而據(jù)有關(guān)部門(mén)測(cè)算，平均處理1噸二氧化硫需要花費(fèi)1052元。二氧化硫的排污費(fèi)僅為其處理成本的一半，難以起到籌集資金，降低污染排放的作用。

(三)廢氣排污費(fèi)征收面與污染源構(gòu)成不適應(yīng)。

2003年開(kāi)始實(shí)施的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》雖然將排污收費(fèi)的范圍從排放污染物的單位擴(kuò)展到排污的單位和個(gè)體工商戶，但仍未涉及居民。從表3可以看到，雖然工業(yè)二氧化硫排放量占二氧化硫排放總量的比重較高，都達(dá)到80%以上，且近兩年突破90%，但也不能忽視生活二氧化硫排放量，居民生活燃煤排放的廢氣仍是大氣污染物的重要來(lái)源。而目前廢氣排污收費(fèi)制度未將其納入征收范圍，使這部分污染游離于監(jiān)管之外。汽車尾氣排放也是造成大氣污染，導(dǎo)致霧霾增加的重要因素。氮氧化物排放量中，機(jī)動(dòng)車“貢獻(xiàn)”了很大一部分，2012年全國(guó)氮氧化物排放總量為2338萬(wàn)噸，其中機(jī)動(dòng)車氮氧化物排放量640萬(wàn)噸，占總量的27.37%，隨著我國(guó)人民收入水平提高，私家車保留數(shù)量不斷增加，這一比重還將有所上升。而我國(guó)目前對(duì)機(jī)動(dòng)車、飛機(jī)、船舶等流動(dòng)污染源暫不征收廢氣排污費(fèi)，顯然不利于緩解大氣污染。

表3 二氧化硫排放量構(gòu)成萬(wàn)噸

(四)廢氣排污費(fèi)收支與“陽(yáng)光”財(cái)政不適應(yīng)。

1987年的《大氣污染防治法》中規(guī)定征收的大氣超標(biāo)排污費(fèi)必須用于污染防治，2000年修訂后規(guī)定只能用于大氣污染防治，并實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。2003年的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》在幾個(gè)方面進(jìn)行了重大改革，其中包括限定排污費(fèi)的征收和使用、管理嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線。這些都表明排污收費(fèi)制度的進(jìn)步，然而在實(shí)際操作中，排污費(fèi)的征收和使用缺乏公正透明性。一是征收過(guò)程缺乏公平、公正性。當(dāng)前排污費(fèi)制度缺乏有效監(jiān)督，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況確定當(dāng)?shù)嘏盼圪M(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)和具體征收辦法，使得不同地區(qū)排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)存在差異。而大氣污染的地區(qū)外溢性很強(qiáng)，容易造成地區(qū)之間的不公平。廢氣排污費(fèi)的核定、征收都由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)，可能由于“尋租”的存在，導(dǎo)致部分企業(yè)沒(méi)有足額及時(shí)上繳排污費(fèi)，造成企業(yè)之間的不公平(高萍，2010)。二是管理過(guò)程缺乏科學(xué)性。廢氣排污費(fèi)屬于地方收入，不利于全國(guó)統(tǒng)籌和中央的宏觀調(diào)控，且其作為非稅收入，盡管實(shí)行收支兩條線，但并未納入財(cái)政預(yù)算。三是使用過(guò)程缺乏透明性。目前地方政府對(duì)排污費(fèi)收入的使用具有很大的靈活、自主性，可自行分配對(duì)污染治理企業(yè)的補(bǔ)助資金。但未公布各項(xiàng)排污費(fèi)的收支明細(xì)，容易出現(xiàn)資金被截留、挪用的現(xiàn)象(楊琴、黃維娜，2006)。若廢氣排污費(fèi)的大部分又返還給排污企業(yè)，在缺乏有效的機(jī)制確保排污企業(yè)將返還的廢氣排污費(fèi)用于進(jìn)行脫硫、脫硝處理，減少?gòu)U氣排放的情況下，相當(dāng)于企業(yè)為污染付出的代價(jià)又得到相當(dāng)部分的返還，不能起到遏制企業(yè)排污的作用，也難以將資金用到實(shí)處。

廢氣排污費(fèi)制度的上述缺陷使其在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有充分發(fā)揮其減少污染、籌集治污資金，使污染外部負(fù)效應(yīng)內(nèi)部化的作用。在當(dāng)前大氣污染嚴(yán)重，霧霾猖狂的背景下，順應(yīng)政府費(fèi)稅改革的潮流，將廢氣排污費(fèi)改稅不失為一個(gè)現(xiàn)實(shí)性的選擇。

三、部分OECD國(guó)家大氣污染稅實(shí)施概況及主要經(jīng)驗(yàn)介紹

我國(guó)的大氣污染以煤煙型為主，首要污染物是二氧化硫，我國(guó)二氧化硫的年排放量2000萬(wàn)噸以上，居世界首位(高萍，2010)，主要由二氧化硫排放所致的酸雨嚴(yán)重危害國(guó)土資源。氮氧化物也是會(huì)產(chǎn)生多種環(huán)境影響的污染物，其年排放量同樣超過(guò)2000萬(wàn)噸。我國(guó)目前廢氣排污費(fèi)中，二氧化硫和氮氧化物也是主要收費(fèi)子目，其征收已相對(duì)成熟。因此我國(guó)廢氣排污費(fèi)改稅應(yīng)首先將二氧化硫和氮氧化物列為征稅范圍，即考慮開(kāi)征二氧化硫稅和氮氧化物稅。二氧化硫稅和氮氧化物稅在許多OECD國(guó)家已得到了普遍實(shí)施，我國(guó)在開(kāi)征時(shí)可借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)。

(一)部分OECD國(guó)家二氧化硫稅/費(fèi)，氮氧化物稅/費(fèi)征收情況。

從表4、表5可以看出，二氧化硫稅和氮氧化物稅在OECD國(guó)家得到了廣泛實(shí)施，雖然名稱各不相同，但實(shí)際上普遍具有稅的特征。

表4 部分國(guó)家二氧化硫稅/費(fèi)征收情況

續(xù)表

表5 部分國(guó)家氮氧化物稅/費(fèi)征收情況

(二)部分OECD國(guó)家征收二氧化硫稅、氮氧化物稅的主要經(jīng)驗(yàn)。

1.從稅基的選擇看，二氧化硫稅的計(jì)稅基礎(chǔ)主要有三種形式:一是按二氧化硫的排放量征收，如澳大利亞首都地區(qū)、斯洛伐克、波蘭、西班牙阿拉貢地區(qū)、日本、意大利、韓國(guó)等;二是按能源產(chǎn)品的含硫量征稅，如瑞典;三是采用排放量與含硫量相結(jié)合的方式，如丹麥。除捷克采用排放量與含氮量相結(jié)合的方式計(jì)稅外，各國(guó)氮氧化物稅的計(jì)稅基礎(chǔ)均是氮氧化物排放量。無(wú)論是二氧化硫稅還是氮氧化物稅，多數(shù)OECD國(guó)家都選擇按排放量征收，這對(duì)污染源的監(jiān)測(cè)要求比較高。

2.從稅率上看，各國(guó)稅負(fù)水平差異較大。稅率的設(shè)定主要取決于處理成本以及要達(dá)到的治理目標(biāo)等因素。各國(guó)均按從量定額方式征收，除日本二氧化硫稅率隨地區(qū)不同而變化外，其他地方均實(shí)行統(tǒng)一稅率。有的按公斤收取，如澳大利亞、波蘭、瑞典等;有的按噸收取，如斯洛伐克、西班牙、加拿大、意大利、捷克等。瑞典的稅負(fù)水平最高，丹麥其次;波蘭、意大利、捷克、西班牙、斯洛伐克稅負(fù)水平居中且相差不大;澳大利亞和加拿大稅率較低。大部分國(guó)家氮氧化物稅負(fù)水平高于二氧化硫稅，在以上同時(shí)征收二氧化硫稅和氮氧化物稅的八個(gè)國(guó)家中，捷克、加拿大氮氧化物稅率略高于二氧化硫稅;波蘭、西班牙二者稅率持平;另外四個(gè)國(guó)家，澳大利亞、斯洛伐克、意大利和瑞典氮氧化物稅率顯著高于二氧化硫稅率。

3.從稅款的使用看，多用于治理環(huán)境污染。各國(guó)二氧化硫稅和氮氧化物稅的使用方向是完全一致的，主要有三種使用途徑:一是為政府籌集環(huán)保資金，用于環(huán)境保護(hù)，如波蘭、西班牙、加拿大、韓國(guó)和捷克等;二是返還排污企業(yè)，用于企業(yè)自身污染防治，如澳大利亞、瑞典;三是對(duì)環(huán)境污染造成的損害進(jìn)行賠償，如日本。

4.各國(guó)還規(guī)定有不同的優(yōu)惠政策。對(duì)主要涉及國(guó)防、外交、技術(shù)研究以及受影響較大的國(guó)內(nèi)支柱產(chǎn)業(yè)進(jìn)行稅收豁免。如西班牙對(duì)生物燃料和生物能源免征二氧化硫稅;韓國(guó)對(duì)二氧化硫排放量低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)30%的企業(yè)實(shí)行減免，并對(duì)微型企業(yè)規(guī)定了達(dá)標(biāo)排放部分免稅的優(yōu)惠政策;丹麥對(duì)航空、外交事務(wù)和國(guó)際組織、商業(yè)船只以及用于技術(shù)用途的應(yīng)稅含硫商品適用優(yōu)惠措施;瑞典的優(yōu)惠政策主要適用于公共服務(wù)領(lǐng)域，如火車和其他鐵路運(yùn)輸工具，但對(duì)電力生產(chǎn)和工業(yè)部門(mén)進(jìn)行了豁免。

四、我國(guó)開(kāi)征二氧化硫稅和氮氧化物稅的初步構(gòu)想

(一)二氧化硫稅、氮氧化物稅的設(shè)計(jì)構(gòu)思。

1.納稅人。在我國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)、生活過(guò)程中向大氣排放二氧化硫的單位和個(gè)人為二氧化硫的納稅人。其中個(gè)人包括個(gè)體工商戶和城鎮(zhèn)居民。雖然二氧化硫的排放主要源自工業(yè)，居民生活排放的二氧化硫比例較小，僅占10%左右。將居民納入二氧化硫的征稅范圍可能會(huì)使得納稅人數(shù)量眾多且極為分散，加大征管難度。但若將居民排除在外會(huì)使部分污染源游離在監(jiān)管之外，使污染效果大打折扣。從OECD國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，個(gè)人和企業(yè)也都是同等對(duì)待的。

我國(guó)對(duì)氮氧化物的關(guān)注相對(duì)滯后，從2011年起，國(guó)家年度環(huán)境公報(bào)才開(kāi)始公布氮氧化物的排放數(shù)據(jù)。2012年全國(guó)氮氧化物排放總量為2338萬(wàn)噸，其中工業(yè)氮氧化物排放量1658萬(wàn)噸，生活氮氧化物排放量39.3萬(wàn)噸，機(jī)動(dòng)車氮氧化物排放量640萬(wàn)噸，占總排放量的27.4%?？梢?jiàn)，工業(yè)氮氧化物排放占總氮氧化物排放量的絕對(duì)主體，但也有相當(dāng)多的氮氧化物來(lái)源為以汽油、柴油為燃料的汽車尾氣，而居民生活氮氧化物排放占比很小，可忽略不計(jì)。因此氮氧化物的納稅人應(yīng)為在我國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)過(guò)程中排放氮氧化物的單位和個(gè)人以及使用運(yùn)輸工具排放氮氧化物的單位和個(gè)人。

2.計(jì)稅基礎(chǔ)。理論上，二氧化硫稅可采取按二氧化硫排放量、納稅人使用燃料的含硫量和污染產(chǎn)品的產(chǎn)量征收，以及按照排放量與含硫量相結(jié)合的方式征收。每種方式各有利弊，按排放量征收對(duì)監(jiān)測(cè)技術(shù)要求較高，適用于已納入環(huán)保部門(mén)監(jiān)測(cè)的企業(yè);按燃料含硫量征收，操作簡(jiǎn)單易行，但不能鼓勵(lì)企業(yè)采用先進(jìn)生產(chǎn)方式減少污染;按污染產(chǎn)品的產(chǎn)量征收僅適用于二氧化硫排放量與產(chǎn)量關(guān)聯(lián)度較高的企業(yè);按照排放量與含硫量相結(jié)合的方式能有效、全面控制稅源，但實(shí)施成本較高。綜合考慮我國(guó)當(dāng)前防治大氣污染的迫切性要求以及實(shí)施成本等因素，宜選擇按照排放量與含硫量相結(jié)合的征收方式。對(duì)于大型工業(yè)企業(yè)等固定的污染排放源，能實(shí)際監(jiān)測(cè)排放量的，按實(shí)際監(jiān)測(cè)值征收;對(duì)于監(jiān)測(cè)困難的小型污染源(包括居民污染源)，按照燃料中的二氧化硫含量征收。

氮氧化物的計(jì)稅依據(jù)可參照二氧化硫。對(duì)于能夠進(jìn)行在線監(jiān)測(cè)的大型工業(yè)污染源，以實(shí)際監(jiān)測(cè)的氮氧化物排放量為計(jì)稅依據(jù)。對(duì)于分布分散，難以監(jiān)測(cè)的小型污染源和機(jī)動(dòng)車，以使用的燃料中氮氧化物的含量為計(jì)稅依據(jù)。

3.稅率。關(guān)于稅率形式的選擇也有三種方式:一是定額稅率，規(guī)定每公斤二氧化硫適用的稅率。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于稅負(fù)的全國(guó)統(tǒng)一，有利于全國(guó)范圍內(nèi)總邊際成本的補(bǔ)償，有利于地區(qū)公平;缺點(diǎn)是沒(méi)有考慮地區(qū)差異。二是將全國(guó)按照大氣環(huán)境中二氧化硫的濃度劃分為幾類地區(qū)，不同地區(qū)適用不同稅率。這種方式考慮了地區(qū)差異，具有靈活性，同時(shí)也能保證全國(guó)統(tǒng)籌，但容易造成污染源的地區(qū)轉(zhuǎn)移和稅負(fù)地區(qū)間的不公。三是規(guī)定幅度定額稅率，各地可在規(guī)定幅度內(nèi)根據(jù)當(dāng)?shù)販p排目標(biāo)確定具體適用稅率。這種方式賦予了地方政府很大的自主性，但也容易造成污染源的轉(zhuǎn)移以及“地方保護(hù)主義”。大氣污染的地區(qū)外溢性很強(qiáng)，當(dāng)前的霧霾問(wèn)題也已經(jīng)成為全國(guó)性的問(wèn)題，防治大氣污染應(yīng)特別重視全國(guó)統(tǒng)籌。因此二氧化硫稅宜在全國(guó)采取統(tǒng)一稅率征收，但應(yīng)建立稅率的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。結(jié)合物價(jià)水平及技術(shù)因素等，定期對(duì)其稅率進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)不同時(shí)期的污染治理要求和成本。

在具體稅率的選擇上，應(yīng)充分考慮我國(guó)脫硫設(shè)施的運(yùn)行成本，現(xiàn)行二氧化硫排污收費(fèi)水平可作為一個(gè)參考。現(xiàn)行二氧化硫排污收費(fèi)水平偏低，費(fèi)改稅應(yīng)提高其稅率水平。目前部分省市已將二氧化硫的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從每公斤0.63元提高到1.26元。二氧化硫稅率設(shè)計(jì)的最佳水平是使其外部成本內(nèi)部化，即使其稅額剛好能彌補(bǔ)由于二氧化硫排放所造成的環(huán)境損害成本，然而環(huán)境損害成本是個(gè)綜合性的變量，難以測(cè)量。因此，參考高萍(2010)的處理方式，采用我國(guó)近年脫硫設(shè)施的運(yùn)行費(fèi)用除以工業(yè)二氧化硫去除量，計(jì)算出我國(guó)單位二氧化硫處理成本，可知我國(guó)目前單位二氧化硫處理成本已達(dá)到1.48元。如果將脫硫設(shè)施的建造成本及其他相關(guān)投資計(jì)算在內(nèi)，單位二氧化硫的處理成本將更高。基于我國(guó)二氧化硫當(dāng)前征收水平和環(huán)境污染成本內(nèi)部化的環(huán)境稅思想，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境稅減排治污效應(yīng)，建議將現(xiàn)階段二氧化硫的稅率應(yīng)設(shè)定在1.5～2元/公斤的區(qū)間為宜，之后結(jié)合物價(jià)及技術(shù)水平等動(dòng)態(tài)調(diào)整。

目前關(guān)于氮氧化物的治理成本還缺乏統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，現(xiàn)行氮氧化物排污費(fèi)與二氧化硫排污費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相同，在確定氮氧化物的稅率時(shí)可參考二氧化硫的稅率水平。從OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看來(lái)，氮氧化物的稅率普遍高于二氧化硫。我國(guó)的氮氧化物應(yīng)適用不低于二氧化硫的稅率水平，在實(shí)施初期，可選擇與二氧化硫相同的稅率，即將稅率設(shè)定在每公斤1.26～2元的合理區(qū)間內(nèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整。

(二)二氧化硫和氮氧化物稅收優(yōu)惠。

二氧化硫稅和氮氧化物稅的征收應(yīng)注重發(fā)揮稅收約束與激勵(lì)的雙重作用，刺激企業(yè)采用環(huán)保設(shè)備及清潔的生產(chǎn)方式，降低污染排放?？山梃bOECD國(guó)家的普遍做法，對(duì)主要涉及國(guó)防、技術(shù)研究領(lǐng)域給予稅收減免。在對(duì)企業(yè)優(yōu)惠措施的具體選擇上，應(yīng)避免直接對(duì)企業(yè)的稅收返還。對(duì)企業(yè)采用脫硫設(shè)施的給予稅收減免優(yōu)惠，如規(guī)定節(jié)能減排設(shè)備投資額的一定比例可直接在二氧化硫和氮氧化物的應(yīng)納稅額中扣除。同時(shí)對(duì)一定時(shí)期內(nèi)廢氣減排效果特別突出的企業(yè)給予稅收減免獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于節(jié)約能源、使用清潔能源的機(jī)動(dòng)車可給予一定稅收優(yōu)惠，現(xiàn)行稅法已對(duì)節(jié)約能源、使用新能源的車船在保有環(huán)節(jié)規(guī)定了車船稅的減、免征條款，還可在車輛購(gòu)置環(huán)節(jié)適用相對(duì)較低的車輛購(gòu)置稅稅率，鼓勵(lì)消費(fèi)者購(gòu)買環(huán)保車輛，減少汽車尾氣。

(三)二氧化硫稅與氮氧化物稅的征收管理。

1.宜作為共享稅，中央與地方按一定比例進(jìn)行劃分。將二氧化硫和氮氧化物稅作為共享稅，主要基于以下考慮:二氧化硫和氮氧化物的地區(qū)外溢性很強(qiáng)，需要在中央整體布局下，各地方協(xié)調(diào)配合，將其作為共享稅既能滿足地方對(duì)當(dāng)?shù)匚廴局卫淼男枰?，又能為一些區(qū)域性、全國(guó)性的污染治理項(xiàng)目籌集資金。

2.采用“自行申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保配合”的模式。

對(duì)于工業(yè)企業(yè)，由納稅人每月或每季向所屬稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)保部門(mén)報(bào)送上月或上一季度二氧化硫和氮氧化物的排放情況，由稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人報(bào)送的稅基進(jìn)行核定并收取稅款，環(huán)保部門(mén)予以配合。對(duì)于機(jī)動(dòng)車燃油使用應(yīng)納氮氧化物稅，可由加油站代收。二氧化硫和氮氧化物的征收有一定技術(shù)要求，僅靠稅務(wù)部門(mén)無(wú)法有效掌握納稅人真實(shí)的納稅信息。環(huán)保部門(mén)在排污費(fèi)的征收過(guò)程中，培養(yǎng)了一批專業(yè)技術(shù)人員，掌握了系列監(jiān)測(cè)技術(shù)同時(shí)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。稅務(wù)部門(mén)應(yīng)同環(huán)保部門(mén)密切配合，建立稅務(wù)機(jī)關(guān)與環(huán)保部門(mén)的信息交換平臺(tái)。由環(huán)保部門(mén)對(duì)二氧化硫和氮氧化物的排放進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并將信息及時(shí)傳遞給稅務(wù)機(jī)關(guān)。企業(yè)自行申報(bào)、環(huán)保部門(mén)加強(qiáng)日常監(jiān)測(cè)，避免企業(yè)瞞報(bào)、漏報(bào)。

3.專款專用，用于大氣污染防治。二氧化硫和氮氧化物稅款應(yīng)全額上繳國(guó)庫(kù)，專項(xiàng)用于大氣污染防治。環(huán)保部門(mén)和稅務(wù)支出由財(cái)政預(yù)算撥款，保證大氣污染治理資金足額供給。

大氣污染和霧霾問(wèn)題是個(gè)綜合性、歷史性的問(wèn)題，需要各種政策協(xié)調(diào)配合。廢氣排污費(fèi)改稅作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，僅能起到籌集治污資金、降低污染排放的作用。而治理霧霾，建設(shè)美麗中國(guó)，還需要全社會(huì)共同努力，樹(shù)立環(huán)保意識(shí)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，走可持續(xù)發(fā)展道路。

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