G20國家國資管理啟示

十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”。怎么加強資本監(jiān)管，目前社會各個方面見仁見智。

G20國家（20國集團）在當(dāng)今世界舉足輕重，GDP總量占全世界85%，人口占全世界的66%左右。除中國之外，其他主要國家都有國有企業(yè)，并在管資本方面積累了豐富經(jīng)驗?！八街?，可以攻玉。”學(xué)習(xí)借鑒G20國家管資本的經(jīng)驗，對于落實“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”具有積極意義。

G20國家如何管理國有資本

G20國家歷史文化迥異，經(jīng)濟發(fā)展水平也不同。然而，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都有國有企業(yè)，國有資本的管理也各具特色。

依法選聘國有資本代表

德國法律規(guī)定，政府以股東身份負(fù)責(zé)選聘聯(lián)邦一級主要國有企業(yè)的監(jiān)事會（相當(dāng)于我國的董事會）和董事會（相當(dāng)于經(jīng)理層）成員，確保企業(yè)經(jīng)營管理體現(xiàn)出資人意志，同時通過監(jiān)事會掌握企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，保證國有資產(chǎn)保值增值。在意大利，國家級控股公司的董事長和副董事長由國家參與部部長提名，政府內(nèi)閣會議通過，最后由總統(tǒng)頒布任命令。國家級控股機構(gòu)的總經(jīng)理由董事長提名、董事會通過后由政府總理任命。美國聯(lián)邦及州法律對國有資本代表的資格、程序等表述不同，但都做出了明確規(guī)定。華盛頓特區(qū)規(guī)定，由政府提名進(jìn)入董事會的國有資本代表，議會批準(zhǔn)。例如華盛頓所屬一個水廠，資金來源由政府撥款占75%，另25%由污水處理廠向用戶收費解決。董事會共有11名董事，均由政府提名、議會批準(zhǔn)。

對國有企業(yè)實行分類管理

G20許多國家，對不同行業(yè)、不同類型的國有企業(yè)，普遍采取不同的管理方式。

以美國為例，對屬于公共服務(wù)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門的國有企業(yè)，如郵政、電力、供水、鐵路等行業(yè)，國有企業(yè)經(jīng)營的主要目標(biāo)是為社會經(jīng)濟發(fā)展提供良好的服務(wù)。因此，大多采取集中管理、直接經(jīng)營的方式，同時通過引入內(nèi)部競爭機制，預(yù)防行業(yè)壟斷帶來的弊端。對于競爭性或半競爭性產(chǎn)業(yè)部門的國有企業(yè)，一般放松管制，不干預(yù)企業(yè)的任何生產(chǎn)經(jīng)營，用宏觀經(jīng)濟手段實行間接調(diào)控，政府對它和其它企業(yè)一樣一視同仁。德國政府則根據(jù)國有企業(yè)是否具有競爭性、行業(yè)是否存在規(guī)模效益、是否需要大量基礎(chǔ)設(shè)施的投資這三個基本標(biāo)準(zhǔn)，把國有企業(yè)分為壟斷型企業(yè)、競爭性企業(yè)和公共服務(wù)類企業(yè)，并以此確定國有股所占比重的大小，由政府有關(guān)部門或國有金融機構(gòu)進(jìn)行分類管理。聯(lián)邦政府主要管理壟斷型、基礎(chǔ)性企業(yè)，如德國鐵路、德國電信等；州政府則主要通過控股、參股方式，對能源、制造業(yè)的重要企業(yè)實施管理；市政府管理的主要是公共設(shè)施和服務(wù)類企業(yè)。

墨西哥政府根據(jù)所處行業(yè)，將國有企業(yè)分為戰(zhàn)略性行業(yè)國有企業(yè)和優(yōu)先性行業(yè)國有企業(yè)。前者包括石油、電力等關(guān)系到國家戰(zhàn)略發(fā)展的關(guān)鍵性行業(yè)的企業(yè)，受憲法保護；后者包括鐵路、衛(wèi)星通信等行業(yè)的企業(yè)，受到政府的保護和扶持，但是相對戰(zhàn)略性行業(yè)更為開放，在一定程度上允許社會資本參與行業(yè)建設(shè)。

建立約束力強的目標(biāo)考核制度

在法國，董事長和董事一經(jīng)政府任命，便代表政府承擔(dān)經(jīng)營任命范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)和執(zhí)行公共政策的責(zé)任。政府各主管部門嚴(yán)格監(jiān)督和評估其業(yè)績，決定是否繼續(xù)留任或者免職，以及是否追究法律責(zé)任。同時，法國政府高度重視對董事會的考核評價，建立了董事會或董事考核評估制度，以審核董事會的運作是否規(guī)范、董事的素質(zhì)是否與其擔(dān)任的角色相適應(yīng)、制定的既定目標(biāo)是否能如期實現(xiàn)。有些國家甚至委托外部專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行考評。如英國股東執(zhí)行局負(fù)責(zé)對國有企業(yè)經(jīng)營績效實施考核，對實現(xiàn)目標(biāo)的給予激勵，對企業(yè)運作不良的采取約束或懲戒措施。

設(shè)定準(zhǔn)市場化的薪酬激勵制度

法國、西班牙、阿根廷等G20國家國有企業(yè)改革實踐中，市場化不僅是國有企業(yè)改革的方向，也是國有企業(yè)高管薪酬改革調(diào)整的方向。巴西和土耳其等國家通過改革，綜合考慮經(jīng)濟效益、市場競爭和社會效益，實現(xiàn)了國資代表薪酬逐步與市場接軌。如巴西規(guī)定，市場化的公司（上市公司）薪酬不設(shè)上限；以政府撥款預(yù)算補貼經(jīng)營的公司，國有企業(yè)經(jīng)營層的薪酬不超過聯(lián)邦最高法院院長的水平；政府派出的董事會成員的薪酬是經(jīng)營層的十分之一。在土耳其，國有企業(yè)改革之前，政府規(guī)定國有企業(yè)經(jīng)理與工人工資之比不得超過2：1。這種待遇使許多人才紛紛離開國有企業(yè)，直接導(dǎo)致國有企業(yè)經(jīng)營效率低下，管理層無積極性，沒人對企業(yè)負(fù)責(zé)，低效、浪費現(xiàn)象普遍存在。改革后，經(jīng)理與工人工資之比擴大為5：1到10：1，再加上享有很多福利和更好的社會地位等，國有企業(yè)經(jīng)理的實際收入已經(jīng)達(dá)到私有企業(yè)經(jīng)理的水平。這種接近市場化的激勵，大大提高了國有企業(yè)的經(jīng)營效率。

信息公開透明和社會監(jiān)督

法國政府認(rèn)為，國家不像其他股東，國家管理的國有企業(yè)歸根結(jié)底屬于全體法國公民。因此，國家應(yīng)該盡可能提高企業(yè)賬目的透明度。為此，法國政府要求主要的國有企業(yè)集團，不管股份結(jié)構(gòu)如何，財務(wù)報告應(yīng)該逐漸按照上市公司標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。英國政府規(guī)定，內(nèi)閣的年度報告中必須對其各自監(jiān)管的國有企業(yè)信息進(jìn)行披露，內(nèi)容包括機構(gòu)概況、聯(lián)系方式、董事會信息、中高管理層薪酬情況、審計結(jié)果、年度費用情況、政府財政撥款情況、運營成本以及人員雇傭情況等。瑞典政府規(guī)定，國有企業(yè)的信息公開程度不得低于上市公司，國有企業(yè)必須按照斯德哥爾摩證券交易所推薦條例提交年度報告、季度報告和年終總結(jié)報告，包含完整的市場分析、財務(wù)目標(biāo)、社會責(zé)任目標(biāo)、董事會工作總結(jié)、股息分紅政策、董事會及高管薪酬水平等內(nèi)容。瑞典國有企業(yè)的股東大會受國會和民眾監(jiān)督，對公眾開放，讓公眾有機會就企業(yè)的運營管理情況向管理層提問。對于其他政府部門保管、接受和起草的有關(guān)國有企業(yè)的文件和資料，公眾也有權(quán)查閱。但是對于那些可能為企業(yè)經(jīng)營活動和價值帶來損失的敏感商業(yè)信息，以及對公眾利益和個人利益可能造成負(fù)面影響的信息，政府將其列為機密——公眾可以要求查閱，但政府需要根據(jù)保密法酌情處置。

他們的經(jīng)驗總結(jié)

G20國家在管理國有資本方面積累了大量經(jīng)驗。

一是建立完善的國有資本代表提名制度。G20國家大多建立了較為完善的企業(yè)國有資本代表制度，普遍制定了統(tǒng)一有效的選聘程序，明確了提名、任命、監(jiān)督的體制機制。一般來說，政府會成立專門的提名選聘委員會，對董事會現(xiàn)有人員構(gòu)成、企業(yè)運營狀況、面臨的困難和挑戰(zhàn)等進(jìn)行綜合分析，根據(jù)董事會和企業(yè)的需要提出建議任命名單，然后由權(quán)威部門依法任命。英國、法國、德國等G20國家大多具有長期市場經(jīng)濟經(jīng)驗，非常重視建立國有資本代表派出制度，最具啟發(fā)意義的是“提名權(quán)和任命權(quán)分開、引入多方監(jiān)督”：由政府國有資產(chǎn)管理部門提名國有資本代表，確保國有資本代表的專業(yè)性；由國會或總統(tǒng)行使任命權(quán)，保證國家的權(quán)威性以及國有資本代表的榮譽感；在提名和任命的全過程中，引入社會等各個方面的監(jiān)督，接受各種質(zhì)詢，避免營私舞弊。

二是普遍推行科學(xué)的分類監(jiān)管。多數(shù)G20國家對國有企業(yè)采取分類管理體制，核心目的是根據(jù)企業(yè)資本位于不同行業(yè)的不同功能和屬性進(jìn)行分類管理。對非盈利的、提供公共服務(wù)的企業(yè)，由國家財政負(fù)責(zé)資本金注入，負(fù)責(zé)對虧損企業(yè)貼補；對盈利性國有企業(yè)，采取專業(yè)人員與企業(yè)協(xié)商經(jīng)營指標(biāo)方式，以契約方式進(jìn)行落實。主要做法有兩個特點。首先是一企一策，針對國有出資企業(yè)行業(yè)特性、市場特性進(jìn)行分類，制定出資企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)體系。除了保值增值的基本要求之外，根據(jù)企業(yè)分類確定其他經(jīng)營指標(biāo)。其次是由專業(yè)團隊參與企業(yè)經(jīng)營指標(biāo)制定。針對經(jīng)營指標(biāo)確定的專業(yè)性特點，G20一些國家在政府部門內(nèi)設(shè)立專業(yè)人員組成的經(jīng)營分析機構(gòu)，直接與出資企業(yè)協(xié)商每年的經(jīng)營指標(biāo)。也有一些國家委托第三方完成此項工作，以保證經(jīng)營指標(biāo)確定的科學(xué)性、規(guī)范性，符合各個行業(yè)、各個企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況。

三是強激勵與硬約束激發(fā)了企業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力。G20國家國有資本代表的薪酬，普遍堅持強激勵、硬約束的原則，即薪酬激勵與市場和行業(yè)的平均水平相當(dāng)，責(zé)任追溯又使他們能夠盡心盡責(zé)。韓國1983年頒布了《政府投資企業(yè)基本管理法》，規(guī)定在為政府投資企業(yè)設(shè)定目標(biāo)的同時，要積極評估他們的績效。政府每年組成國有企業(yè)經(jīng)營評價團評價國有企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績，然后根據(jù)結(jié)果發(fā)表不同等次獎金的支付標(biāo)準(zhǔn)。瑞典政府2009年出臺了國有企業(yè)高管薪酬管理規(guī)范，明確指出國有企業(yè)的管理層嚴(yán)格執(zhí)行固定薪酬制度。瑞典政府委派專業(yè)的咨詢和審計公司對國有企業(yè)高管的薪酬水平進(jìn)行監(jiān)督和評判。政府規(guī)定，國有企業(yè)管理層和相關(guān)人員的薪酬應(yīng)具備競爭力，但不應(yīng)超過行業(yè)的合理水平。2009年到2012年間，國有企業(yè)CEO的年薪增速為3.6%，低于市場4.8%的平均增速，國有企業(yè)CEO的薪酬水平接近或略低于行業(yè)平均水平。

四是通過“金股”等形式增強對本國經(jīng)濟的控制力、影響力和話語權(quán)。英國撒切爾夫人執(zhí)政期間，推行了大規(guī)模的國有企業(yè)私有化，但對涉及國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)，通過在改制企業(yè)中設(shè)立金股來加強對企業(yè)的監(jiān)管。企業(yè)章程中規(guī)定，金股不參與企業(yè)經(jīng)營，不分紅，只是在涉及境外投資者惡意收購、存在危及英國經(jīng)濟運行與社會公共安全風(fēng)險的關(guān)鍵決策中具有否決權(quán)。英政府當(dāng)初承諾，金股在企業(yè)經(jīng)營穩(wěn)定和風(fēng)險降低時將逐步退出。但到目前為止，英國政府仍持有相當(dāng)數(shù)量的金股。英國政府力求用保留金股的方式保持對國有股減持企業(yè)的影響力與控制力。韓國在法律上都有對國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)可能對國家經(jīng)濟安全造成威脅的限制條款。如韓國《證券交易法》規(guī)定，授權(quán)財政與經(jīng)濟部有權(quán)指定任何從事“對國民經(jīng)濟有重要意義的產(chǎn)業(yè)”的公司為“公共性質(zhì)的公司”。該法律限制代理投票，并允許公司章程將其他個體股東的表決權(quán)限制在一定范圍之內(nèi)。

五是暢通政府與國有資本代表之間的溝通渠道。為了讓國有資本代表在企業(yè)決策中貫徹政府意圖，法國規(guī)定，在國家絕對控股企業(yè)中，董事會做出重大決策時必須同政府有關(guān)部門磋商。為提高國資代表在董事會工作的技能，讓他們掌握政府對國有企業(yè)發(fā)展的意圖和與政府官員溝通的方式，法國國家參股局（APE，被授權(quán)代表國家行使股東職能的唯一機構(gòu)）每年對國資代表進(jìn)行定期培訓(xùn)教育。通過實施培訓(xùn)計劃和填寫履責(zé)表，以確保對國資代表定期跟蹤，避免不利于董事會良好運轉(zhuǎn)的職務(wù)失誤。

我們的政策建議

各個國家的發(fā)展階段和文化特點有千差萬別，但市場經(jīng)濟的規(guī)律是一致的。在當(dāng)前大力推進(jìn)國資國企改革的關(guān)鍵時刻，要“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”，一切好的經(jīng)驗都可以為我所用。

一是必須加強董事會建設(shè)。資本是股東投入企業(yè)的資本金，屬于企業(yè)法人財產(chǎn)，法定管理權(quán)屬于企業(yè)董事會。所以，加強國有資本監(jiān)管，必須通過董事會來實施。G20國家的董事會制度各有特點，但是政府對企業(yè)國有資本的管理都通過企業(yè)董事會進(jìn)行。以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，途徑就是通過董事會將管資本的意圖從國有資本傳導(dǎo)到企業(yè)?！稕Q定》提出要加強國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，厘清政府和市場的邊界。建議協(xié)調(diào)政府有關(guān)部門大力推進(jìn)簡政放權(quán)，不要再干預(yù)企業(yè)自主權(quán)，不再包攬各種審批，不再把企業(yè)當(dāng)作政府的延伸來管理。如果政府機構(gòu)依然貪權(quán)戀權(quán)，依然干預(yù)企業(yè)的自主經(jīng)營，誰都不把董事會當(dāng)回事，國有企業(yè)前景堪憂。

二是必須優(yōu)化選人用人制度。G20國家在企業(yè)國有資本代表的選聘方面積累了大量的寶貴經(jīng)驗，比如提名權(quán)與任命權(quán)分開、引入多方監(jiān)督機制，都值得我們學(xué)習(xí)。建議要緊緊抓住落實《決定》改革精神的契機，大力加強職業(yè)經(jīng)理人制度建設(shè)，發(fā)揮企業(yè)家作用。建立國有資本代表由國資監(jiān)管機構(gòu)提名制度，建立國有資本代表由黨中央國務(wù)院任命制度，提高國有資本代表選聘的專業(yè)性和榮譽感。要協(xié)同組織部門推進(jìn)企業(yè)選人用人改革，切實做到“管資本與管人管事相結(jié)合”。

三是必須完善國有資本代表溝通制度。目前，我國國資監(jiān)管機構(gòu)和國有資本代表的溝通還存在缺陷。比如召開的年度企業(yè)負(fù)責(zé)人會議，企業(yè)經(jīng)理層也獲邀參加，一些國有資本代表卻沒有和國有監(jiān)管機構(gòu)的溝通渠道；除了年度性會議外，國有資本代表缺乏與政府和國資委開展行業(yè)政策溝通的機制，缺乏同業(yè)投資的協(xié)調(diào)機制和市場競爭的協(xié)同機制。建議首先改革會議制度，以后召開中央企業(yè)負(fù)責(zé)人會議，只邀請董事長、黨委書記或其他國有資本代表參加，不再邀請非董事的經(jīng)理層參加。其次建立國有資本代表向國資委的報告制度，國有資本代表在討論董事會重大議題事項時，要貫徹落實國家的指示和意志。最后為了更好地發(fā)揮國有資本代表的作用，要建立國有資本代表的日常溝通和培訓(xùn)制度，使其能更好把握政府對出資企業(yè)發(fā)展的要求，能更好地在董事會中貫徹政府的意志。

四是必須防范混合所有制企業(yè)國有資本流失的風(fēng)險。G20國家在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟時，都普遍采取了國有股減持方式。我國經(jīng)濟規(guī)模龐大，國有企業(yè)情況復(fù)雜，學(xué)習(xí)G20的經(jīng)驗，首先要安全穩(wěn)妥地推進(jìn)混合所有制改革，依法嚴(yán)格資產(chǎn)評估，堅持進(jìn)場交易，防范國有資產(chǎn)流失風(fēng)險；其次要規(guī)避混合所有制股權(quán)結(jié)構(gòu)失控風(fēng)險，通過公司章程設(shè)置單一受讓方持股數(shù)量限制等方式，保持國有資本對出資企業(yè)的控制力；最后要探索金股制，對于企業(yè)資本流動可能出現(xiàn)的損害或威脅本國經(jīng)濟安全的事項保留金股否決權(quán)。

五是必須激發(fā)國有資本代表的履職動力。強激勵、硬約束符合市場化要求，正確的路要堅持走下去。首先要繼續(xù)探索完善符合市場化要求的多種激勵方式，使國有資本代表能夠取得具有競爭力和必須盡職盡責(zé)的薪酬體系。其次要探索設(shè)置使國有資本代表將企業(yè)的長期發(fā)展與短期利益有效結(jié)合的股票期權(quán)激勵措施，通過行權(quán)限制、質(zhì)押、遞延支付等方式實現(xiàn)部分薪酬與企業(yè)利潤綁定，將國有資本代表的利益與企業(yè)的發(fā)展緊緊捆綁在一起。最后要探索建立國有資本代表懲戒退出機制，對沒有完成企業(yè)年度、任期經(jīng)營指標(biāo)或給企業(yè)造成重大損失的，采取降薪、扣除股票期權(quán)質(zhì)押、延長遞延支付、免職、追究法律責(zé)任等懲戒，建立國有資本代表在一家企業(yè)任職最多不超過三個任期的制度，使國有資本代表始終保持工作壓力、動力和活力。