公共政策制定過程及問題剖析

摘 要：制定公共政策是一國政府的核心職能之一，而公共政策是否有效取決于政策制定的過程。本文通過對(duì)公共政策及政策運(yùn)行過程中暴露的一些問題進(jìn)行剖析，以深入了解政策目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、方案評(píng)估和論證、方案抉擇等的各個(gè)環(huán)節(jié)，并對(duì)公共政策制定過程中的價(jià)值選擇、合法化、權(quán)威性等方面進(jìn)行探討，以加深對(duì)政策制定過程的理解。

關(guān)鍵詞：公共政策 制定過程 問題剖析

一、公共政策制定過程概述

公共政策制定，是“指針對(duì)某個(gè)政策問題提出、論證并抉擇解決方案的整個(gè)過程，一般包括目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、方案評(píng)估和論證、方案抉擇這樣幾個(gè)相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)?！边@幾個(gè)環(huán)節(jié)相互獨(dú)立又密切聯(lián)系，共同構(gòu)成了動(dòng)態(tài)變化的公共政策制定過程。

作為確立了公共政策議程之后進(jìn)入問題解決階段的首要環(huán)節(jié)，公共政策制定是一個(gè)多環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)過程，具有動(dòng)態(tài)性、指向性、系統(tǒng)性、前瞻性等特征。同時(shí)，公共政策制定還是一項(xiàng)嚴(yán)肅和復(fù)雜的工程，涉及到不同主體、客體之間的相互影響、相互制約。為了確保政策制定過程的順暢，從宏觀層次上必須遵循從國情出發(fā)、整體效益和系統(tǒng)原則、社會(huì)公正及利益補(bǔ)償、審時(shí)度勢(shì)等一系列基本的原則。而在政策制定的具體操作過程中，即從微觀層次上還應(yīng)遵循信息原則、預(yù)測(cè)性原則、兼聽原則等。

西蒙的在有限理性決策模型中指出，決策不僅僅是最后時(shí)刻的事情，它包括整個(gè)決策過程。這個(gè)過程包括四個(gè)主要階段，即情報(bào)活動(dòng)、設(shè)計(jì)活動(dòng)、抉擇活動(dòng)和審查活動(dòng)。在實(shí)際的決策活動(dòng)中，各個(gè)階段是相互交織的，制定某一特定決策的每一個(gè)階段，其本身就是一個(gè)復(fù)雜的決策制定過程，即“大圈套小圈，小圈之中還有圈”。

在公共政策制定過程包含三大系統(tǒng)，分別是：組織、領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)決策活動(dòng)并最終抉擇方案的決策中樞系統(tǒng);收集、處理信息并提供決策依據(jù)的決策信息系統(tǒng);提供咨詢服務(wù)并設(shè)計(jì)備選方案的決策咨詢系統(tǒng)。這三大系統(tǒng)在政策制定過程中的分工不同、使命各異，只有各司其職、各行其責(zé)，相互支持和互補(bǔ)，才能確保公共政策不失真、不片面。

二、公共政策問題剖析

在本人看來，公共政策制定過程往往會(huì)忽略基本的流程化、科學(xué)化和民主化要求。事實(shí)上，這三大要求是相輔相成的，適當(dāng)?shù)臎Q策流程不僅體現(xiàn)著民主化的原則要求，同時(shí)也保證了決策的科學(xué)性。

（一）流程化：隱形的政策制定環(huán)節(jié)

正如前文所述，科學(xué)的政策制定需要經(jīng)歷一定的邏輯流程：主要的環(huán)節(jié)比如說政策問題、政策議程、政策分析、政策選擇、政策決定、政策宣示、政策執(zhí)行以及政策修正等。政策制定環(huán)節(jié)是環(huán)環(huán)相扣的，彼此之間相互輔助和互補(bǔ)，共同保證良策的產(chǎn)生。

（二）民主化：公民參與的缺失

斯蒂弗斯曾指出，“擁有合法性的行政國家必定要根植于積極的公民參與文化環(huán)境中” [1]。在公共政策制定中引入公民參與，意味著一般公民或公民團(tuán)體能夠以合法的途徑與方式，以政策主體的身份直接或間接地參與公共政策制定過程，以表達(dá)個(gè)人意愿和實(shí)現(xiàn)自我利益。實(shí)際上，公共決策過程是一個(gè)公共選擇的過程，是“經(jīng)濟(jì)分析工具在政治領(lǐng)域的應(yīng)用和延伸”。這是一個(gè)類似于市場(chǎng)決策的復(fù)雜交易過程，如同市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)需要遵守一定的規(guī)制，它也需要民主規(guī)則，并且先于具體的決策過程。

公民參與至少包括三個(gè)層面的要求：第一、參與過程具有開放性;第二、公民在影響其生活的公共政策制定過程中具有發(fā)言權(quán);第三、參與過程中所有參加者能夠得到充分信息與溝通。作為公共政策制定者，政府部門有義務(wù)建立民眾參與的互動(dòng)渠道，以便表達(dá)自己的愿望和要求，并在互動(dòng)過程中對(duì)政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督。

（三）科學(xué)化

1、信息輸入：可疑的信度和效度

根據(jù)系統(tǒng)理論的觀點(diǎn)，“信息子系統(tǒng)通過各種渠道把社會(huì)、國家其他機(jī)關(guān)以及政府內(nèi)的各種意見、要求等原始信息情報(bào)收集起來，并進(jìn)行分析、處理、轉(zhuǎn)換成適合政策咨詢系統(tǒng)的、中樞系統(tǒng)需要的、優(yōu)化可靠的信息，然后將執(zhí)行結(jié)果以及有關(guān)公眾的評(píng)價(jià)經(jīng)過綜合處理反饋給政府從而起到連接政策主體和決策客體、政策制定系統(tǒng)和社會(huì)關(guān)系的橋梁作用?！?/p>

充分、及時(shí)、準(zhǔn)確、可靠的信息是制定公共政策的基礎(chǔ)和依據(jù)，政策制定過程從系統(tǒng)論角度來看就是一個(gè)與政策問題相關(guān)的信息收集、加工、整理和傳遞的過程。信息的不真實(shí)、不完全、滯后性等都會(huì)影響到公共政策制定的成效，甚至造成嚴(yán)重的決策失誤。在目標(biāo)確立環(huán)節(jié)應(yīng)積極調(diào)研獲取客觀數(shù)據(jù)信息，方案設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)應(yīng)充分使用信息，方案評(píng)估和論證環(huán)節(jié)應(yīng)全面公開信息，方案抉擇環(huán)節(jié)則應(yīng)有效整合信息。

2、單方案決策：競(jìng)爭(zhēng)性備選方案缺失

政策方案的抉擇是政策制定過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是決策中樞系統(tǒng)的重要職責(zé)之一。之所以要抉擇，是因?yàn)橹挥性诙鄠€(gè)不同的備選方案中進(jìn)行比較，才能擇優(yōu)汰劣，選擇出更符合現(xiàn)實(shí)條件的方案。由于歷史政治原因，我國長期處于“強(qiáng)國家-弱社會(huì)”的政府-社會(huì)關(guān)系中，行政占據(jù)主導(dǎo)地位，制定政策只是“精英”們的任務(wù)。在實(shí)際生活中政策決定基本上是“單方案決策”模式，即便政府部門采取聽證會(huì)等形式來征求社會(huì)意見，大多數(shù)情況下若政府部門及其公職人員已決定選擇或傾向于某一方案、定了協(xié)商的基調(diào)，聽證會(huì)等也就流于了形式。政策制定者集“情報(bào)組織”、“智囊團(tuán)”、“決策者”三種角色于一體，既不需要決策信息系統(tǒng)提供情報(bào)，也不需要決策咨詢系統(tǒng)充當(dāng)“智囊團(tuán)”，公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人意愿對(duì)決策議程具有“拍板權(quán)”，這種“精英決策模式”下的“單方案決策”，即使強(qiáng)制推行，也難保順利實(shí)施。

3、政策設(shè)置孤立于環(huán)境

根據(jù)系統(tǒng)論，“對(duì)政策行動(dòng)的要求產(chǎn)生于環(huán)境中存在的問題和沖突，并由利益集團(tuán)、官員以及其他政策行動(dòng)者傳遞到政治系統(tǒng);與此同時(shí)，環(huán)境限制和制約著決策者的行動(dòng)”。一項(xiàng)政策的出臺(tái)，不是決策者所謂“精英決策”就足夠的，不僅與當(dāng)時(shí)的國際大趨勢(shì)有關(guān)，更依賴于國內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、歷史等多方面因素。

三、公共政策制定過程問題思考

林德布羅姆的漸進(jìn)模型告訴我們，政策制定原本就是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、積小變?yōu)榇笞儭⒉粩嗾{(diào)試的過程。

（一）注重公共政策制定的價(jià)值選擇，考慮社會(huì)的價(jià)值觀念

一切公共政策的出發(fā)點(diǎn)和最終目的都是公共利益，但公眾的利益需求也是多樣化的，在現(xiàn)實(shí)過程中既存在一致的方面，又存在不一致甚至是對(duì)立的方面。在公共利益的處理問題上，政府公共政策的水平集中表現(xiàn)在發(fā)掘相同點(diǎn)、平衡不同利益需求的能力上，“通過一種有意識(shí)的、合理的政策序列的設(shè)計(jì)和安排，既能夠保證公眾的一致性的利益，又能夠最大限度地滿足多數(shù)公眾的利益需求，還能顧及少數(shù)公眾的特殊利益” 。我們從中得出的結(jié)論是：決策者在確立目標(biāo)時(shí)，應(yīng)更加注重社會(huì)公共利益，努力以最小程度的公眾代價(jià)獲得最大程度的公眾利益;同時(shí)，政策也應(yīng)顧及到利益受損方，堅(jiān)持利益補(bǔ)償原則，對(duì)利益受損方給予一定程度的合理的利益補(bǔ)償，以盡量減少矛盾和沖突。

（二）強(qiáng)化公共政策制定的合法化

公共政策的合法化，是政府通過各種合乎法律規(guī)定的程序或手段，使具有公共性的政策獲得公眾的認(rèn)同和支持，它包括形式的合法化和實(shí)質(zhì)的合法化。這里主要論述實(shí)質(zhì)的合法化，即如何使被選擇出的政策方案讓民眾和社會(huì)在心理層面上予以接受。在筆者看來，公共政策合法化，至少需要滿足兩個(gè)條件：

1、廣泛的公民參與。政策的形式合法化可以不問計(jì)于民，但實(shí)質(zhì)的合法化卻無法回避公眾的感受，公眾的政治參與是政策獲得實(shí)質(zhì)合法性的根本途徑。“公民參與政策制定不僅可以提高政策制定的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)決策民主化與科學(xué)化的統(tǒng)一，而且可以培養(yǎng)公民對(duì)政治體制的歸屬感和認(rèn)同感，減少政策執(zhí)行的阻力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”。

2、全面的信息公開。信息公開是政策制定主體與公眾的信息共享與互動(dòng)，也是保障公民知情權(quán)的重要措施。公眾通過知曉更多的信息，進(jìn)行政策監(jiān)督和政策反饋，既保證了自己的實(shí)際權(quán)利，也增強(qiáng)了對(duì)政策本身的認(rèn)同度。在信息化時(shí)代，政府更要利用網(wǎng)絡(luò)等媒介，廣開言路，設(shè)立“政策窗口”，通過電子政府的構(gòu)建促進(jìn)信息的流通，增強(qiáng)政府與民眾間的互動(dòng)。

（三）樹立公共政策制定的權(quán)威性

戴維·伊斯頓曾說，“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配”。政策是否權(quán)威，影響到政策的執(zhí)行效果，關(guān)系著社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，而決定政策是否具有權(quán)威性的，則是公共政策的制定過程。

1、監(jiān)控制約機(jī)制。政策監(jiān)控是為了保證政策內(nèi)容的合法性和政策結(jié)果的有效性而對(duì)政策運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)督與控制。各級(jí)政府雖然有制定相應(yīng)政策的權(quán)力，但監(jiān)控缺位則可能引發(fā)權(quán)力濫用，導(dǎo)致不良或無效政策流入社會(huì)。隨著政府職能的不斷擴(kuò)大，為保證政策制定的合法性和政策方案選擇的正確性，各級(jí)人大更應(yīng)肩負(fù)起監(jiān)控和指導(dǎo)的重任，對(duì)政府及政府官員的權(quán)力進(jìn)行有效制約。雖然對(duì)公共政策的監(jiān)控是間接的，但公民、新聞?shì)浾摰纫矐?yīng)發(fā)揮其對(duì)政府及其部門的監(jiān)督作用。

2、以穩(wěn)定性促權(quán)威性。既定的公共政策應(yīng)能保持明確的政策目標(biāo)，在一定階段和政策范圍內(nèi)保持合理的政策結(jié)構(gòu)。而現(xiàn)實(shí)中，部分政府部門制定的政策存在朝令夕改的現(xiàn)實(shí)，新政策與舊政策之間缺乏合理的銜接，因此，要努力保持政策穩(wěn)定性，以確保權(quán)威性。

四、結(jié)語

公共政策的有效性，核心在于政策的制定過程。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫ㄟ^程才能產(chǎn)生良好的政策。確立政策目標(biāo)、設(shè)計(jì)政策方案、評(píng)估和論證政策方案、抉擇政策方案這四大環(huán)節(jié)是確保政策切實(shí)可行的關(guān)鍵，只有尊重決策制定的客觀規(guī)律，規(guī)范公共政策制定過程，才能將政策失效或失敗的風(fēng)險(xiǎn)降低到最小;只有搜集到充分的決策信息、接受不同主體的參與、政策制定過程接受體制內(nèi)外的監(jiān)督，才有可能制定出適合國情、促進(jìn)發(fā)展、高效有用的公共政策;只有秉承流程化、民主化、科學(xué)化的基本要求，才能制定出符合公眾利益、具有合法化和權(quán)威性的良策。

注釋：

[1]STIVERS "C. "The Public Agency as Pulis Active Citizenship in the Administrative State. Administration and Society， 1990：247.

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