淺析土地執(zhí)法的行政管轄

摘 要 土地執(zhí)法作為行政執(zhí)法的一個重要方面，處理不好，往往會引起人民的不滿和土地使用管理秩序的混亂。針對目前土地執(zhí)法難的現(xiàn)狀，本文從行政執(zhí)法管轄的角度論述土地執(zhí)法存在的問題，分析其出現(xiàn)的原因，并探討規(guī)范土地執(zhí)法管轄的各種對策。

關(guān)鍵詞 土地執(zhí)法 行政管轄 行政立法

一、我國土地執(zhí)法的行政管轄現(xiàn)狀

（一）土地執(zhí)法行政管轄趨利傾向明顯

土地執(zhí)法作為行政執(zhí)法的一個具體表現(xiàn)，應(yīng)以追求公共利益最大化為行動目的，在完成執(zhí)法任務(wù)、實現(xiàn)行政目標(biāo)的同時，切實保障好行政相對人的合法權(quán)益。但在土地執(zhí)法的現(xiàn)狀中，卻出現(xiàn)了諸多令人遺憾的問題，執(zhí)法人員以追求單位利益、個人利益而執(zhí)法管轄，表現(xiàn)出了不適當(dāng)?shù)内吚麅A向。在地方上，某些土地執(zhí)法部門對土地違法行為的處理一律以罰款為主要方式。這種行為不僅造成了土地管理部門和人民群眾的疏遠(yuǎn)，也不能很好的實現(xiàn)執(zhí)法價值、有效減少違法行為的再發(fā)生。

（二）土地執(zhí)法行政管轄存在沖突

目前，行政管轄權(quán)的各種沖突已經(jīng)成為影響行政機(jī)關(guān)公信力、降低行政執(zhí)法效率的重大問題。管轄沖突的出現(xiàn)，不僅是對行政機(jī)關(guān)依法行政、合理行政的強(qiáng)大沖擊，也是對行政相對人切實維護(hù)自身權(quán)益的巨大障礙。土地執(zhí)法行政管轄沖突的具體表現(xiàn)如下：

1、從橫向管轄方面來說，土地執(zhí)法的主要部門是國土資源管理機(jī)關(guān)，即各地的國土資源管理局。但在實際執(zhí)法中，土地執(zhí)法常常成為其他機(jī)關(guān)的“臨時職能”，使土地管理的主要部門處于尷尬之境。針對沖突情況，有些地區(qū)目前已建立土地管理規(guī)劃局或者明文規(guī)定規(guī)劃局在某些情況下要會同其他部門共同執(zhí)法。這都是管轄沖突的解決之策，使行政管理結(jié)構(gòu)更加科學(xué)化、體系化，從而在一定程度上避免行政執(zhí)法交叉重疊、資源浪費和效率低下。

2、從縱向管轄方面來說，管轄的矛盾點在于本級政府和上級執(zhí)法部門。根據(jù)我國行政法的規(guī)定，國土資源管理部門是省級以下垂直領(lǐng)導(dǎo)，本級政府不得干預(yù)其職能的行使。但現(xiàn)實中，政府出于各種利益考慮，會找到諸多理由直接參與土地執(zhí)法的管轄，干預(yù)土地違法行為的處理。同時，由于我國在土地執(zhí)法方面沒有明確的級別管轄權(quán)限，無法明確分工職責(zé)，上下級對管轄權(quán)的劃分態(tài)度曖昧，有利搶著管、無利都不管，這就使出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法、多層次執(zhí)法成為了必然。

二、土地執(zhí)法行政管轄問題的原因

（一）行政立法不夠完備，配套機(jī)制存在漏洞

從目前來看，我國的土地行政執(zhí)法管轄現(xiàn)行規(guī)定過于模糊，缺少具體的執(zhí)法管轄安排。同時，由于我國行政立法體系是一元多級，法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件之間容易發(fā)生沖突。加上長期以來的行政權(quán)力不斷膨脹，各級行政機(jī)關(guān)往往抱有部門利益至上的想法，通過立法擴(kuò)大管轄權(quán)力，造成管轄立法整體局面的混亂和不協(xié)調(diào)。

此外，管轄責(zé)任分擔(dān)過于籠統(tǒng)，管轄監(jiān)督制度不夠完善。依法行政的主要要求就是權(quán)責(zé)統(tǒng)一。在現(xiàn)實中，干預(yù)、參與土地執(zhí)法管轄的行政機(jī)關(guān)不在少數(shù)，往往是只求結(jié)果，不重過程。如果出了問題必然由通常的執(zhí)法主體即土地管理部門獨自承擔(dān)，權(quán)力主體多樣性，責(zé)任主體單一性，責(zé)任分配不公，不利于依法落實土地執(zhí)法管轄。

（二）政府過度參與，土地執(zhí)法自主性不強(qiáng)

政府對土地執(zhí)法的過分干預(yù)是行政管轄陷入困境的一個重要原因，主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，我國政府職能未完全轉(zhuǎn)換到位，政企不分、政事不分導(dǎo)致政府不得不扮演土地管理者和使用者的雙重角色，打擊了土地執(zhí)法部門的執(zhí)法積極性和自主性。另一方面，由于政府掌握著土地執(zhí)法部門的人事任免、財政劃撥等重大事項，所以土地執(zhí)法部門獨立性不足，不能切實做到依法管轄、嚴(yán)格執(zhí)法。

（三）執(zhí)法隊伍水平參差不齊，法治觀念薄弱

由于土地管理的牽涉面廣，土地執(zhí)法的過程中現(xiàn)實情況復(fù)雜多變、規(guī)律性不強(qiáng)，難免令專業(yè)性不強(qiáng)、經(jīng)驗不足的執(zhí)法人員無從下手，即使有不妥當(dāng)?shù)墓茌犘袨橐矞喨徊恢＿€有一些執(zhí)法人員法治觀念不強(qiáng)、職業(yè)素養(yǎng)不夠，習(xí)慣于管理、訓(xùn)斥而不是服務(wù)大眾、奉公執(zhí)法。

三、完善土地執(zhí)法行政管轄的對策

（一）健全法律法規(guī)，完善配套機(jī)制

由于我國行政立法方面的不足，使土地執(zhí)法在行政管轄上沒有具體的法律依據(jù)，增加了執(zhí)法難度，降低了執(zhí)法效率。因此，結(jié)合我國的具體國情，應(yīng)當(dāng)加快土地執(zhí)法管轄方面的立法工作以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，將涉及管轄的各項規(guī)定細(xì)致化，形成成熟的執(zhí)法管轄機(jī)制，使土地執(zhí)法在管轄權(quán)方面有法可依。

第一，科學(xué)規(guī)范管轄權(quán)限，合理界定橫向、縱向管轄范圍和層次，形成完整的執(zhí)法管轄機(jī)制。第二，細(xì)化管轄層次、內(nèi)容和管轄主體等重要問題。第三，完善土地執(zhí)法管轄監(jiān)察的立法內(nèi)容，賦予必要的強(qiáng)制權(quán)。第四，完善配套機(jī)制，為依法管轄創(chuàng)造有力的制度輔助。落實土地執(zhí)法管轄責(zé)任制，完善土地執(zhí)法管轄監(jiān)督機(jī)制。

（二）突破體制束縛，實現(xiàn)土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨立化

在現(xiàn)有體制框架下，土地執(zhí)法的自主性和獨立性受限，并不能很好的完成執(zhí)法任務(wù)。實現(xiàn)土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨立化主要有兩點：第一，加快建設(shè)法治政府，切實轉(zhuǎn)變政府職能，改變?nèi)苷墓袒^念。以科學(xué)合法的執(zhí)政為土地執(zhí)法保駕護(hù)航，促進(jìn)土地執(zhí)法管轄主體的專門性、全程性、一致性，真正實現(xiàn)由全能政府到法治政府的蛻變。第二，在條件成熟時，考慮國土資源管理機(jī)關(guān)的的全國垂直管轄問題。實現(xiàn)土地管理系統(tǒng)在人、財、物上的完全獨立。

（三）加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高整體素質(zhì)

通過定期開展土地執(zhí)法教育培訓(xùn)活動和發(fā)揮獎懲機(jī)制的示范功能，打造一支專業(yè)知識硬、法治觀念強(qiáng)、職業(yè)素養(yǎng)高的土地執(zhí)法隊伍。這既是實現(xiàn)土地執(zhí)法管轄合法化、合理化的必備條件，也是土地管理機(jī)關(guān)依法行政的迫切需要。

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