中外太陽能產(chǎn)業(yè)政策對比分析

摘要 太陽能作為重要的可再生能源，對我國實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的政策和保護(hù)環(huán)境的政策具有重要的意義。根據(jù)《可再生能源“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，太陽能發(fā)電產(chǎn)業(yè)要成為中國“十二五”規(guī)劃期間的七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一。而中國太陽能發(fā)電主要依靠光伏發(fā)電。中外各國高度重視太陽能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，紛紛出臺了各種產(chǎn)業(yè)政策。本文通過對比分析這些產(chǎn)業(yè)政策的同異，從各個(gè)方面提出了中國太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的策略。

關(guān)鍵詞 太陽能 產(chǎn)業(yè)政策 對比

一、中外太陽能產(chǎn)業(yè)政策的共同點(diǎn)

1、法律手段在產(chǎn)業(yè)政策體系中起基礎(chǔ)性保障作用。

在各個(gè)國家，頒布實(shí)施產(chǎn)業(yè)相關(guān)的法律往往是國家著手推動產(chǎn)業(yè)市場化、規(guī)?；南刃袠?biāo)志。如德國的《可再生能源法》、美國的《2005年能源政策法案》都為本國的可再生能源發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，進(jìn)而成為支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，而后來一系列的法規(guī)措施也都是在相應(yīng)的法律之上進(jìn)行細(xì)化、發(fā)展而來的，可謂一脈相承。連續(xù)5年中國的光伏裝機(jī)增速明顯回落，直到2005年，中國頒布《可再生能源法》，光伏裝機(jī)的發(fā)展趨勢出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，于《可再生能源》實(shí)施當(dāng)年出現(xiàn)正增長。2009年，中國年度光伏新增裝機(jī)容量達(dá)到160MW，超過2008年的累計(jì)安裝總量。2010年，實(shí)際新增容量超過500MW。連續(xù)兩年的高速增長使中國光伏安裝量占全球總安裝量的份額從2006年的0.6%提高到2010年的3.1%。

另外，法律還能起到保障性作用。太陽能產(chǎn)業(yè)是資本技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，對技術(shù)保密的要求較高，而且目前各國仍積極地尋求太陽能關(guān)鍵技術(shù)的突破，一旦缺乏此方面的法律保障，無法有效保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，將不利于企業(yè)專注于技術(shù)創(chuàng)新，提高產(chǎn)品附加值，而太陽能產(chǎn)業(yè)也將喪失持續(xù)增長的動力。因此，各國政府雖然制定法律所約束的對象及目的會不一樣，但各國都將制定法律作為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第一步。

2、產(chǎn)業(yè)政策的出臺遵循相似的時(shí)間路徑。

在意大利，政府先是于1999年確定了太陽能光伏發(fā)展目標(biāo)，隨后制定了《可再生能源法案》，在基本構(gòu)建出政策體系的雛形之后，開始強(qiáng)制推行“強(qiáng)制購電價(jià)格體系”和“凈計(jì)量電費(fèi)”等具體的政策措施。而中國也采取了相同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，也先后制定頒布了《可再生能源法》、《新興能源振興計(jì)劃》等等。

3、積極尋求政策工具的有效結(jié)合。

對于促進(jìn)太陽能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，各國在實(shí)踐中都運(yùn)用了許多“手段”和“工具”來推動光伏發(fā)電技術(shù)更新、企業(yè)投資光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)，包括補(bǔ)貼、貸款和貸款擔(dān)保、稅收減名、政府定價(jià)等等。不同的政策工具會產(chǎn)生不同的影響。例如，投資補(bǔ)貼和上網(wǎng)定價(jià)法各有優(yōu)劣：前者會增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而會轉(zhuǎn)嫁到納稅人，無法區(qū)別消費(fèi)者，但是投資補(bǔ)貼實(shí)施相對容易，且易于管理。相反的是，上網(wǎng)電價(jià)直接由電力公用事業(yè)單位承擔(dān)，可以對光伏發(fā)電企業(yè)產(chǎn)生直接的促進(jìn)作用，但是同時(shí)監(jiān)管相對困難。另外，投資補(bǔ)貼只關(guān)注設(shè)備安裝的容量卻忽視了設(shè)備的實(shí)際運(yùn)作。長期以來，盡管國外太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分迅速，但是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期看，仍處于發(fā)展初期，從而也離不開政府政策的推動與激勵。各國目前仍然在積極探索如何在市場經(jīng)濟(jì)條件下，減少政府對經(jīng)濟(jì)的影響，但又能通過提供有效的產(chǎn)業(yè)政策組合幫助本國太陽能產(chǎn)業(yè)走上可持續(xù)的發(fā)展道路?？梢哉f以上相似之處是被各國產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐證明了的正確結(jié)論，是中國目前太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好基礎(chǔ)。中國政府應(yīng)該在鞏固基礎(chǔ)的同時(shí)制定出更具有操作性、更為具體、更為完整的政策體系。不斷完善太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策成為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)更為迫切的需求。

二、中外太陽能產(chǎn)業(yè)政策的不同點(diǎn)

通過幾個(gè)環(huán)節(jié)的對比，可以發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目上國內(nèi)外不同之處，正是中國太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對薄弱的環(huán)節(jié)，也正是制約中國太陽能產(chǎn)業(yè)充分利用國內(nèi)、國外“兩個(gè)市場”，發(fā)揮市場有效配置資源的因素。

1、國內(nèi)補(bǔ)貼政策的對象偏窄，國外對象為企業(yè)和居民，而中國僅為企業(yè)。

太陽能產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展需要依賴企業(yè)、居民等主體，同時(shí)政府應(yīng)給予企業(yè)和居民相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵政策。德國當(dāng)年啟動本國太陽能市場主要是依托1997年開始實(shí)施的“10萬太陽屋頂計(jì)劃”。計(jì)劃提出兩種激勵方式，分別是用高價(jià)收購居民的太陽能電力匯入總電網(wǎng)；二是通過貸款優(yōu)先鼓勵居民購買太陽能發(fā)電設(shè)備，并對貸款貼息。除此之外，比利時(shí)和意大利針對小用戶實(shí)施凈計(jì)量電費(fèi)政策，允許用戶從電力公司的賬單中扣除自己使用的可再生能源發(fā)電的數(shù)量，其余還可直售給電網(wǎng)。而美國式利用市場運(yùn)行機(jī)制促進(jìn)太陽能發(fā)電在各地區(qū)均衡發(fā)展的優(yōu)秀案例，其中起到關(guān)鍵作用的是《2005年可再生能源法案》中提出的“可再生能源組合標(biāo)準(zhǔn)”。由于該政策是通過市場機(jī)制運(yùn)作，并不會造成政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的增加，目前已經(jīng)有20個(gè)州施行該標(biāo)準(zhǔn)來支持發(fā)展太陽能光伏發(fā)電。

相反，之前考慮到能源利用的低成本，穩(wěn)定的可獲得性，煤炭一直占據(jù)著中國一次能源消費(fèi)的最大份額，對太陽能等新能源產(chǎn)業(yè)沒有給予足夠的重視，大多數(shù)的太陽能利用都是示范性的工程，利用方式多為建設(shè)大型光伏電站或使用太陽能熱水器，即使是2010年政府制定了“太陽能屋頂計(jì)劃”，也沒有出臺對居民民用太陽能發(fā)電和建筑一體化太陽能發(fā)電的針對性措施，而補(bǔ)貼對象也只局限于太陽能設(shè)備的供應(yīng)方或太陽發(fā)電的供給方，缺乏需求側(cè)的補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策。

2、財(cái)稅政策的覆蓋范圍存在差異。

中國稅收優(yōu)惠等激勵措施不能在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施，受地區(qū)性限制。由于中國目前的太陽能產(chǎn)業(yè)以大規(guī)模的光伏、光熱發(fā)電為主，受到土地供應(yīng)的限制，因此僅有幾個(gè)能提供大面積土地的省份出臺地方性的稅收優(yōu)惠政策。如果要在全國范圍內(nèi)推廣太陽能產(chǎn)業(yè)，像建筑一體化太陽能發(fā)電技術(shù)，需要出臺國家性的稅收優(yōu)惠文件來吸引居民和企業(yè)對光伏系統(tǒng)的長期投資，而中國在該方面仍然缺失。

3、國內(nèi)制定政策體系對法律手段的重視不夠。

國外對于太陽能產(chǎn)業(yè)制定了相同的規(guī)則，并且給市場明確的政策指導(dǎo)意見。例如，德國在《可再生能源法》的基礎(chǔ)上，制定了《電力輸送法》，作為可再生能源法中僅約束太陽能產(chǎn)業(yè)的核心法律，針對太陽能產(chǎn)業(yè)中涉及的優(yōu)惠貸款、津貼以及太陽能發(fā)電者給予較高標(biāo)準(zhǔn)的固定補(bǔ)貼等。但中國現(xiàn)行與可再生能源有關(guān)的政策，大多數(shù)是對新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)提出的總體性政策，缺乏針對太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)法規(guī)和配套產(chǎn)業(yè)法律的市場指導(dǎo)和規(guī)范性政策。新頒布的《可再生能源法》只能作為新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)法律，原則性的法條較多，并未對太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的復(fù)雜形勢提出具體細(xì)化、可操作性強(qiáng)、具有針對性的條款。同時(shí)對產(chǎn)業(yè)鏈條的關(guān)注程度也不夠，弱化對產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中造成的資源保護(hù)、環(huán)境影響等方面的評估環(huán)節(jié)。例如，中國對安裝在屋頂?shù)奶柲軣崴到y(tǒng)中玻璃制成的集熱管反射強(qiáng)光時(shí)，影響居民生活、造成光污染的情況并未做出明確規(guī)定。

4、完整的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)具備透明、可操作、有針對性等特點(diǎn)

發(fā)展規(guī)劃不夠詳細(xì)。無法落實(shí)配套的扶持政策。一般來說，產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有階段性，產(chǎn)業(yè)政策在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段應(yīng)該有所側(cè)重，針對不同的發(fā)展需求，施行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵扶持政策。就目前的規(guī)劃來看，大多尚停留在理論階段，并沒有做出詳細(xì)的政策執(zhí)行說明，譬如政府提供補(bǔ)貼金額的規(guī)模，銀行對于太陽能產(chǎn)業(yè)可以提供什么具體的優(yōu)惠政策。政策不能得到落實(shí)，致使光伏利用行業(yè)仍處于走一步看一步的尷尬處境，而投資者也就只能觀望，不能給行業(yè)發(fā)展提供充足的資金支持。不僅如此，中國目前的太陽能發(fā)展規(guī)劃的中心固定在扶持企業(yè)上，并未重視推廣普通居民和小企業(yè)使用光伏發(fā)電系統(tǒng)，以試圖利用太陽能發(fā)電來滿足居民在日常生活中的能源需求。因此國內(nèi)市場的發(fā)展也一直受到限制，不利于中國推進(jìn)新能源的進(jìn)程。以太陽能光伏利用產(chǎn)業(yè)為例，光伏利用產(chǎn)業(yè)的上中游分別是硅材料生產(chǎn)和太陽能電池生產(chǎn)，下游除了并網(wǎng)發(fā)電等領(lǐng)域之外，還有太陽能電池組件的生產(chǎn)、安裝以及太陽能光伏電池與建筑等產(chǎn)業(yè)的結(jié)合。因此太陽能產(chǎn)業(yè)政策體系應(yīng)該努力覆蓋完整的產(chǎn)業(yè)鏈。

從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，為了調(diào)動廣大消費(fèi)者的積極性和主動性，普遍采用的補(bǔ)貼方式是度電補(bǔ)貼的需求側(cè)補(bǔ)貼政策。如法國對光伏發(fā)電一體化建筑設(shè)定回購電價(jià)為5.44元/（kW·h），高于屋頂和地面光伏發(fā)電系統(tǒng)的3.06元/（kW·h）和4.01元（kW·h）。德國則在每年年初修訂公布該年度的《能源投資補(bǔ)貼清單》和《太陽能電池補(bǔ)貼規(guī)則》，規(guī)定太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)投資將可以獲得哪些政府補(bǔ)貼，而且德國還制定《能源補(bǔ)貼分配總規(guī)則》，規(guī)定對可再生能源領(lǐng)域投資和科研項(xiàng)目予以相應(yīng)資助，用以促進(jìn)技術(shù)提升。

三、政策建議

國外太陽能的發(fā)展起步早，政府扶持力度大，產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展迅速，在看到國外既有值得借鑒經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，又應(yīng)冷靜對待，國外政策并非完美，仍存在許多改進(jìn)之處。通過以上政策比較、問題剖析，再結(jié)合中國太陽能發(fā)展的客觀條件，筆者認(rèn)為可以得到以下幾點(diǎn)啟示。

1、繼續(xù)完善可再生能源法，建立完整的法律約束體系

在太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，政府通過法律手段強(qiáng)制干預(yù)市場扶持太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是因?yàn)樘柲墚a(chǎn)業(yè)的初始投入高，運(yùn)行成本小，外部成本小，經(jīng)濟(jì)扶持政策是為了降低太陽能產(chǎn)業(yè)的競爭成本，引導(dǎo)市場消費(fèi)。但是從長遠(yuǎn)看，要想使太陽能產(chǎn)業(yè)適應(yīng)競爭性的市場化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定發(fā)展，就必須設(shè)定嚴(yán)格的政策退出機(jī)制，分階段地推進(jìn)價(jià)格改革、稅收改革，將政策的影響分散化。

2、改變僅考慮扶持供給側(cè)的單一政策，尋求供需平衡，積極拓展國內(nèi)太陽能消費(fèi)市場

中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)充分利用國內(nèi)、國外兩個(gè)市場。中國不僅是世界太陽能集熱器的最大生產(chǎn)國，而且也擁有龐大的太陽能電池產(chǎn)量。各種現(xiàn)象表明，中國的太陽能市場具有強(qiáng)大的潛力。一方面，中國政府可以利用國外先進(jìn)企業(yè)進(jìn)入中國太陽能市場的契機(jī)，實(shí)行“引進(jìn)來”戰(zhàn)略，通過合作入股、分享收益、投資分成等方式與外國公司共同開發(fā)國內(nèi)太陽能市場，通過企業(yè)自身科技創(chuàng)新、優(yōu)化管理燈光模式降低產(chǎn)品成本，參與市場競爭，提高太陽能產(chǎn)品的市場份額。另一方面，政府通過優(yōu)惠貸款、投資補(bǔ)貼等形式發(fā)動鼓勵家庭、企業(yè)投資光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)，同時(shí)推行供給側(cè)和消費(fèi)側(cè)補(bǔ)貼制度。借鑒國哀的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行供給側(cè)補(bǔ)貼時(shí)，對企業(yè)的補(bǔ)貼應(yīng)著重于技術(shù)創(chuàng)新，優(yōu)化初始投資，而對居民的補(bǔ)貼的目的是為了推廣太陽能產(chǎn)品。

3、發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，鼓勵通過技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在發(fā)展初期，太陽能產(chǎn)業(yè)是技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，發(fā)展太陽能產(chǎn)業(yè)是與我國目前調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，完善產(chǎn)業(yè)布局，提高產(chǎn)品附加值的目標(biāo)相一致的。然而，中國太陽能產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀仍然是“兩頭在外”，缺乏對核心技術(shù)的掌握，而且相較于美國、日本等國對太陽能開發(fā)利用技術(shù)的創(chuàng)新投入，中國對創(chuàng)新扶持的政策尚在落后階段，發(fā)展的過程中，過分強(qiáng)調(diào)短期收益，注重產(chǎn)業(yè)規(guī)模而忽略了產(chǎn)品的核心競爭力。因此，應(yīng)該充分發(fā)揮政策的導(dǎo)向性作用，引導(dǎo)企業(yè)改變目前短視的現(xiàn)狀，加強(qiáng)政府、企業(yè)、高校的溝通協(xié)調(diào)，再通過政府政策的創(chuàng)新來為企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供政策平臺。

總之，中國的太陽能產(chǎn)業(yè)還需要經(jīng)過長時(shí)間的發(fā)展才能走向強(qiáng)大，目前特別需要有針對性、可操作性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)政策給予扶持，而且在制定政策的過程中要靈活運(yùn)用國外使用的政策工具，發(fā)揮組合型政策工具的優(yōu)勢?，F(xiàn)階段，是中國太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)遇期，在政策驅(qū)動型市場的情況下，研究國外產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)劣勢，對比國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)政策制定實(shí)施的情況，對于中國太陽能產(chǎn)業(yè)未來可持續(xù)發(fā)展和促進(jìn)我國能源轉(zhuǎn)型具有重要的意義。