金融立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)

如何順應(yīng)形勢(shì)，認(rèn)真分析新常態(tài)下的金融運(yùn)行特征，持續(xù)加強(qiáng)新常態(tài)下的金融法治建設(shè)？

改革開(kāi)放至今，經(jīng)過(guò)30多年的不斷發(fā)展完善，我國(guó)已經(jīng)形成了較完備的金融業(yè)法規(guī)體系。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，金融發(fā)展面臨更為復(fù)雜的環(huán)境和更多挑戰(zhàn)。

此時(shí)，如何順應(yīng)形勢(shì)，認(rèn)真分析新常態(tài)下的金融運(yùn)行特征，持續(xù)加強(qiáng)新常態(tài)下的金融法治建設(shè)？如何改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架？當(dāng)前金融立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)又在哪里？

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》專(zhuān)訪全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈，就我國(guó)金融業(yè)的法律框架及進(jìn)程進(jìn)行了梳理和探討。

金融立法框架和原則

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：你長(zhǎng)期在金融領(lǐng)域工作，在你看來(lái)，我國(guó)金融的法律框架是什么？

吳曉靈：金融的法律框架應(yīng)該包含兩個(gè)大類(lèi)“金”和“融”。

“金”是指，在現(xiàn)代信用貨幣制度下，中央銀行是信用貨幣創(chuàng)造調(diào)控的機(jī)構(gòu)。一般說(shuō)來(lái)，各國(guó)都有一部中央銀行法。中央銀行法最主要的是研究法償貨幣的創(chuàng)造。

“融”簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)是指票據(jù)法，票據(jù)分為商業(yè)票據(jù)、銀行票據(jù)、銀行承兌的商業(yè)票據(jù)等。這些票據(jù)本身跟貨幣有關(guān)系。

除了“金”和“融”以外，還有以法律關(guān)系為基礎(chǔ)的行為規(guī)范。譬如，日本《金融商品法》，對(duì)所有金融商品按照法律關(guān)系來(lái)規(guī)范。

我認(rèn)為，我國(guó)按照法律關(guān)系來(lái)規(guī)范金融活動(dòng)的行為，應(yīng)該分為四個(gè)方面：

一是間接融資的債權(quán)和債務(wù)關(guān)系，主要指信貸市場(chǎng)。其最主要的特點(diǎn)是，金融中介機(jī)構(gòu)自覺(jué)籌集的資金，存款人參加承擔(dān)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。

二是直接金融的債權(quán)關(guān)系和權(quán)利關(guān)系。證券市場(chǎng)不管是通過(guò)債權(quán)工具還是股權(quán)工具，主要特點(diǎn)是投資方要直接承擔(dān)融資方的風(fēng)險(xiǎn)。

三是第三方資產(chǎn)管理的信托關(guān)系，即金融中介機(jī)構(gòu)按照協(xié)議合同管理財(cái)產(chǎn)，委托人享受收益承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

四是大數(shù)定律下的互助（保險(xiǎn)）關(guān)系，即基于精算技術(shù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能，投保人承擔(dān)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的償付風(fēng)險(xiǎn)。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：基于以上法律框架，我國(guó)金融立法的原則又是什么？

吳曉靈：金融立法的第一個(gè)原則就是，按照法律關(guān)系制定金融業(yè)務(wù)的行為規(guī)范和界定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。具體說(shuō)來(lái)：

第一，信貸市場(chǎng)的行為規(guī)范應(yīng)該重在控制資產(chǎn)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榇婵钊艘袚?dān)存款機(jī)構(gòu)倒閉的風(fēng)險(xiǎn)，這也是為什么我們對(duì)銀行設(shè)置很多審慎監(jiān)管指標(biāo)的原因。

第二，證券市場(chǎng)的立法重在信息披露和公平交易。證券市場(chǎng)的法律關(guān)系有債權(quán)關(guān)系和權(quán)利關(guān)系，投資人要承擔(dān)融資人直接的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，資產(chǎn)管理市場(chǎng)是一種信托關(guān)系，此時(shí)受托人能否勤勉、忠誠(chéng)、把客戶的利益優(yōu)先，決定著委托人的利益能否得到保證，也就是立法的重點(diǎn)。

第四，保險(xiǎn)市場(chǎng)的立法重在誠(chéng)實(shí)信用交易和機(jī)構(gòu)償付能力。

金融立法的第二個(gè)原則就是機(jī)構(gòu)立法與行為立法相結(jié)合。機(jī)構(gòu)立法，即機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、推出和風(fēng)險(xiǎn)控制。行為立法，即金融產(chǎn)品的發(fā)行、交易的行為規(guī)范。

有的國(guó)家機(jī)構(gòu)立法和行為立法是分開(kāi)的。譬如美國(guó)的《證券法》界定的是證券發(fā)行和交易行為，沒(méi)有涉及證券機(jī)構(gòu)的內(nèi)容，是一部行為立法。而我國(guó)很多金融法律基本上囊括了從事某類(lèi)產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)（如何準(zhǔn)入，管理、退出）以及該類(lèi)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品規(guī)范，所以我國(guó)立法是機(jī)構(gòu)立法與行為立法相結(jié)合。

第三個(gè)原則是厘清監(jiān)管的邊界，即哪些行為可以由市場(chǎng)自律，哪些行為要由監(jiān)管當(dāng)局界定準(zhǔn)入門(mén)檻。

第四個(gè)原則是法律實(shí)施的監(jiān)督主體及罰則。一部法律一個(gè)行為規(guī)則，是否得以執(zhí)行最關(guān)鍵的是處罰。如果違法成本太低，違法的人就多。譬如有些證券公司欺詐，但是現(xiàn)行最高罰款是60萬(wàn)元，這也被市場(chǎng)所詬病。

金融立法的難題

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：就金融立法，你認(rèn)為當(dāng)前還有哪些亟待解決的問(wèn)題？

吳曉靈：在貨幣法方面，1995年國(guó)家實(shí)施了《中國(guó)人民銀行法》。背景是改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到必須要有人民銀行法，人民銀行也應(yīng)該具有相對(duì)獨(dú)立性。當(dāng)時(shí)立法結(jié)果是，央行可以獨(dú)立于地方政府、獨(dú)立于財(cái)政，但屬于中央政府的組成機(jī)構(gòu)。

貨幣政策委員會(huì)是一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，可以提出貨幣政策調(diào)控趨向的建議，但是不能像其他國(guó)家的貨幣政策委員會(huì)一樣做出決策。

未來(lái)進(jìn)一步修訂《中國(guó)人民銀行法》，我認(rèn)為，首先，應(yīng)該對(duì)央行宏觀調(diào)控的獨(dú)立性多加考量。是否具備條件，讓央行加強(qiáng)在貨幣政策執(zhí)行方面的獨(dú)立性？

其次，央行金融穩(wěn)定的職責(zé)。圍繞著央行該不該有監(jiān)管的職責(zé)，背后就是，央行作為最后貸款人職責(zé)和監(jiān)管職責(zé)是在一起好？還是相對(duì)獨(dú)立好？

在此次金融危機(jī)之前，國(guó)際上對(duì)這個(gè)問(wèn)題有過(guò)討論。央行是金融市場(chǎng)的最后貸款人，甚至是金融市場(chǎng)流動(dòng)性的最后提供者。美聯(lián)儲(chǔ)所謂的量化寬松貨幣政策，實(shí)際上就是在利率為零的情況下，央行直接購(gòu)入金融資產(chǎn)。

央行的金融穩(wěn)定職責(zé)該如何體現(xiàn)？《中國(guó)人民銀行法》第一條規(guī)定，為了確立中國(guó)人民銀行的地位，明確其職責(zé)，保證國(guó)家貨幣政策的正確制定和執(zhí)行，建立和完善中央銀行宏觀調(diào)控體系，維護(hù)金融穩(wěn)定，制定本法。這也說(shuō)明，央行在我國(guó)的金融穩(wěn)定中承擔(dān)了比較大職責(zé)。但是到目前為止，還沒(méi)有明確的可操作的手法，來(lái)體現(xiàn)央行的穩(wěn)定職責(zé)。

第三，央行要進(jìn)行貨幣政策調(diào)控，需要很多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括基礎(chǔ)結(jié)算系統(tǒng)，金融產(chǎn)品的登記結(jié)算系統(tǒng)、金融統(tǒng)計(jì)等。

在融資法方面，《票據(jù)法》從出臺(tái)到現(xiàn)在應(yīng)該大修了，但是由于其他法律所涉及的矛盾更多，所以《票據(jù)法》修法尚未提上議事日程。

《票據(jù)法》對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)最大的制約，是要求票據(jù)發(fā)行必須有真實(shí)的貿(mào)易背景。從這點(diǎn)上來(lái)說(shuō)，融通票據(jù)的合法性就受到質(zhì)疑。央行在銀行間發(fā)行的短融券，這對(duì)于《票據(jù)法》在某種程度上有一定突破。

再有，現(xiàn)在很多票據(jù)都是電子票據(jù)了，這也值得關(guān)注?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代很多交易結(jié)算都是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行，如果法律沒(méi)有對(duì)電子票據(jù)進(jìn)行規(guī)范，對(duì)于市場(chǎng)來(lái)說(shuō)就存在比較大的隱患。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：除了“金”和“融”以外，以金融法律關(guān)系為基礎(chǔ)的行為規(guī)范，有哪些需要立法推進(jìn)？

吳曉靈：金融市場(chǎng)分為證券、信貸、資產(chǎn)管理和保險(xiǎn)四個(gè)市場(chǎng)。目前證券和保險(xiǎn)市場(chǎng)，大家對(duì)于機(jī)構(gòu)劃分的分歧不大。但是對(duì)于信貸市場(chǎng)，現(xiàn)在有很多分歧。

很多人理解信貸市場(chǎng)就是銀行發(fā)放貸款。但是信貸市場(chǎng)主體是否就是商業(yè)銀行，還能否擴(kuò)展，大家分歧比較大。我認(rèn)為，我們應(yīng)該利用修訂《商業(yè)銀行法》的機(jī)會(huì)，立一個(gè)“銀行業(yè)法”。

銀行業(yè)的特點(diǎn)就是債務(wù)轉(zhuǎn)換的中介。目前，銀行業(yè)的最大特點(diǎn)是，存款是銀行業(yè)專(zhuān)屬壟斷權(quán)。我們是否可以通過(guò)立法，用負(fù)債方的特點(diǎn)區(qū)分銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，開(kāi)放大額存款市場(chǎng)？

我國(guó)現(xiàn)在對(duì)存款市場(chǎng)是壓抑和管制的。相對(duì)于債券市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，對(duì)于開(kāi)放存款市場(chǎng)，大家呼吁還不是很多。

現(xiàn)在大家都呼吁建立吸收小額存款，辦理存款、貸款、結(jié)算的民營(yíng)銀行。而我個(gè)人認(rèn)為，民營(yíng)銀行吸收的是小額存款者的資金，若經(jīng)營(yíng)不善，風(fēng)險(xiǎn)比較大。因?yàn)榇婵?、貸款和結(jié)算三者在一起，銀行可以創(chuàng)造信用貨幣。為了控制信用貨幣的量，各國(guó)都對(duì)銀行進(jìn)行額外的審慎監(jiān)管。

并不是說(shuō)所有吸收存款機(jī)構(gòu)都應(yīng)該辦成商業(yè)銀行。以香港地區(qū)為例，對(duì)銀行業(yè)實(shí)行幾類(lèi)牌照，不吸收存款的放債人、有限存款公司、有限持牌銀行、全牌照銀行。內(nèi)地為什么不可以按照負(fù)債方的特點(diǎn)，來(lái)開(kāi)放大額存款市場(chǎng)，允許一些機(jī)構(gòu)吸收大額存款？

立“銀行業(yè)法”并不太復(fù)雜

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：在立法資源有限的情況下，立“銀行業(yè)法”會(huì)不會(huì)比較困難？

吳曉靈：我們看到，政策性銀行其實(shí)能夠在一定范圍之內(nèi)吸收存款。政策銀行與其他銀行不同，是有財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政信用的支撐。從業(yè)務(wù)角度講，也是吸收存款做債權(quán)業(yè)務(wù)，也應(yīng)該歸在銀行業(yè)內(nèi)。

但是從其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政策性銀行都是作為特殊法人，單獨(dú)立法，這也是最理想的。我國(guó)在1994年從成立三家政策性銀行開(kāi)始，也提出了要單獨(dú)立法。但是對(duì)于政策性銀行與財(cái)政關(guān)系，與商業(yè)銀行業(yè)務(wù)是否競(jìng)爭(zhēng)、交叉等方面，大家有分歧。

目前三家政策性銀行改制落地，在立法資源有限的情況，如果按照改革方案已經(jīng)厘定的原則，寫(xiě)入“銀行業(yè)法”，我認(rèn)為是比較好的節(jié)約立法資源的做法。

不管吸收大額、小額還是有限范圍存款，只要做的是債權(quán)業(yè)務(wù)，都應(yīng)該執(zhí)行同樣風(fēng)險(xiǎn)控制的方法。從這點(diǎn)來(lái)說(shuō)，“銀行業(yè)法”立法不是非常復(fù)雜的事情。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：“銀行業(yè)法”如果推出，能帶來(lái)什么好處？

吳曉靈：作為商業(yè)銀行，所有業(yè)務(wù)要按照債權(quán)管理的各項(xiàng)規(guī)則來(lái)實(shí)行。其他機(jī)構(gòu)跟商業(yè)銀行的區(qū)別不是資產(chǎn)，而是存款來(lái)源是大額、小額還是有限范圍，所以我們提出是否可以按照負(fù)債方區(qū)分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的類(lèi)別，然后規(guī)范資產(chǎn)業(yè)務(wù)控制風(fēng)險(xiǎn)。

銀行的資產(chǎn)業(yè)務(wù)有貸款類(lèi)、信用貸款、保證貸款等。還有一類(lèi)業(yè)務(wù)是融資租賃，這種業(yè)務(wù)是物權(quán)和債權(quán)結(jié)合在一起。今年，國(guó)務(wù)院連發(fā)了兩個(gè)文件，《關(guān)于加快融資租賃業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于促進(jìn)金融租賃行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。金融租賃和融資租賃就業(yè)務(wù)本身來(lái)說(shuō)，沒(méi)有太大的區(qū)別。融資租賃由于會(huì)計(jì)上的一些優(yōu)惠條件，極大推動(dòng)了企業(yè)的發(fā)展。也是中小企業(yè)沒(méi)有抵押物而獲得融資的一種好方式。

但是，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有對(duì)融資租賃做很好的規(guī)范，存款市場(chǎng)也沒(méi)有開(kāi)放，以致現(xiàn)在很多融資租賃都用出售返租的方式，做成了變相的貸款業(yè)務(wù)。

如果我們能通過(guò)立“銀行業(yè)法”，從資產(chǎn)方規(guī)范融資租賃業(yè)務(wù)，對(duì)于其他意向做存款業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，給其一個(gè)有限范圍的銀行牌照，這樣可以解決信貸市場(chǎng)很多扭曲行為。

金控立法需探討

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，金融自由化不斷推進(jìn)，金融業(yè)的綜合經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為一種全球趨勢(shì)，我國(guó)的機(jī)構(gòu)同樣也是身涉其中。金控立法涉及到哪些問(wèn)題？

吳曉靈：我們的一些商業(yè)銀行，現(xiàn)在已經(jīng)成了以銀行業(yè)務(wù)為主體，入股了證券、保險(xiǎn)、信托業(yè)務(wù)，這是客觀事實(shí)。我們的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也入股了銀行、證券、信托機(jī)構(gòu)。綜合經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為我國(guó)金融客觀現(xiàn)實(shí)。

中國(guó)金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)應(yīng)該采取什么模式。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，一種模式就是在一個(gè)法人內(nèi)部可以做銀、證、保系列業(yè)務(wù)，這在中國(guó)現(xiàn)有的法律框架下不太容易控制風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管層也不太主張法人綜合經(jīng)營(yíng)。

還有一種模式就是通過(guò)投資控股或者全資附屬來(lái)做其他金融業(yè)務(wù)。一個(gè)集團(tuán)可以控股銀、證、保，但是一個(gè)法人不能去做多種金融業(yè)務(wù)。現(xiàn)在銀行間債券市場(chǎng)的承購(gòu)包銷(xiāo)業(yè)務(wù)，是唯一的同一法人做的不同類(lèi)金融業(yè)務(wù)，也就是銀行做了證券業(yè)務(wù)。

如果集團(tuán)控股綜合經(jīng)營(yíng)，就涉及到是純金融控股公司還是事業(yè)型金融控股公司。

所謂純金融控股公司，就是控股公司只進(jìn)行資本運(yùn)作，譬如平安金控、光大金控和中信金控。事業(yè)型金控，就是控股公司同時(shí)經(jīng)營(yíng)某類(lèi)金融業(yè)務(wù)，我們的商業(yè)銀行實(shí)際上已經(jīng)變成了事業(yè)型金控公司了。

我們?cè)谛抻啞渡虡I(yè)銀行法》的時(shí)候，銀行業(yè)能否直接投資其他類(lèi)金融機(jī)構(gòu)，成為一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題。

有觀點(diǎn)稱(chēng)，純金控公司比事業(yè)型金控公司，控制風(fēng)險(xiǎn)好，可以減少金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳染。如果法律規(guī)定，銀行不得投資其他金融機(jī)構(gòu)，除非變成一個(gè)純金控公司。但是目前大型商業(yè)銀行全部都是上市公司，這在操作起來(lái)難度非常大，成本高。這些問(wèn)題都值得好好探討。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：金融立法是一個(gè)系統(tǒng)，就商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)而言，你認(rèn)為還有哪些法律需要修訂？

吳曉靈：商業(yè)銀行還涉及了資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。這種業(yè)務(wù)是信托關(guān)系。我們現(xiàn)行的《信托法》是一部信托關(guān)系法，并沒(méi)有對(duì)信托機(jī)構(gòu)作出規(guī)定。我國(guó)商業(yè)銀行客觀上已經(jīng)開(kāi)展了信托類(lèi)業(yè)務(wù)，譬如私人銀行，某些銀行理財(cái)產(chǎn)品等。

未來(lái)，銀行如果還能做資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，誰(shuí)來(lái)管，根據(jù)什么樣原則來(lái)管必須明確。這個(gè)就需要修訂《信托法》來(lái)明確。明確信托經(jīng)營(yíng)的基本原則，各類(lèi)信托業(yè)務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，包括民事、商事、公益等各種信托。目前最主要的是，通過(guò)修訂《信托法》來(lái)明確信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性，對(duì)抗善意第三方，不重復(fù)納稅。