用制度化解“十三五”食品安全風(fēng)險

我國從事食品安全風(fēng)險評估的時間短、經(jīng)驗少，在制度設(shè)計和實施現(xiàn)狀上還存在一些問題和不足。

風(fēng)險評估是風(fēng)險分析框架中的重要一環(huán)，是食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定修訂、食品安全生產(chǎn)規(guī)范制定、食品安全標(biāo)簽標(biāo)識規(guī)定等風(fēng)險管理措施的基礎(chǔ)，也是風(fēng)險交流的信息來源。

在風(fēng)險評估方面，新《食品安全法》加強了風(fēng)險評估制度，如專家委員會組成增加了生物、環(huán)保領(lǐng)域?qū)＜?，使風(fēng)險評估更具專業(yè)代表性;擴大了風(fēng)險評估的領(lǐng)域，將評估內(nèi)容由食品和食品添加劑擴大到食品相關(guān)產(chǎn)品，涵蓋了影響食品安全的各方面因素，進(jìn)一步發(fā)揮風(fēng)險評估對強化食品安全監(jiān)管的作用;要求及時公布風(fēng)險評估結(jié)果，提高風(fēng)險評估工作的公開透明度，保障了公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

然而，我國和發(fā)達(dá)國家相比，從事食品安全風(fēng)險評估的時間短、經(jīng)驗少，在制度設(shè)計和實施現(xiàn)狀上還存在著一定的問題和不足之處，如缺相關(guān)的配套制度。對此，筆者建議：加快完善國家風(fēng)險評估制度，提高相關(guān)制度的權(quán)威性;科學(xué)設(shè)計風(fēng)險評估機構(gòu)體系;健全風(fēng)險評估信息公開制度，推進(jìn)社會共治;明確專家隊伍的法律責(zé)任。

風(fēng)險評估制度問題突出

在筆者看來，我國的風(fēng)險評估法律體系并不健全。

我國雖已出臺了與食品安全風(fēng)險評估制度密切相關(guān)的法律規(guī)定，除了衛(wèi)計委制定的專門性規(guī)范之外，食品安全風(fēng)險評估法律規(guī)定多分散于其他規(guī)范性文件中，風(fēng)險評估法律不全面，缺乏體系性、規(guī)范性的制度內(nèi)容，且其效力較低。

與此同時，我國食品安全風(fēng)險評估制度已具雛形，但許多與其相關(guān)的配套制度仍處于缺失狀態(tài)，風(fēng)險評估的啟動程序、信息公開度、風(fēng)險評估救濟程序，以及相應(yīng)的法律責(zé)任等亟須建構(gòu)。食品安全監(jiān)管有力的歐美國家有條不紊地進(jìn)行風(fēng)險評估，其重要原因就是食品安全風(fēng)險評估各項制度非常健全和明確。

目前，各類有害因素的風(fēng)險評估方法和技術(shù)指南不健全， 風(fēng)險評估機構(gòu)開展風(fēng)險評估相關(guān)工作時缺乏規(guī)范、統(tǒng)一、有效的指導(dǎo)原則。同時，風(fēng)險評估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足，部門間數(shù)據(jù)共享不暢通，對食品安全規(guī)律的系統(tǒng)性研究不夠深入，評估方法和模型研究能力相對不足，科研成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用不夠，食品安全隱患識別能力不強。

為避免食品安全風(fēng)險評估受到不良因素干擾，國際食品法典委員會（CAC）在風(fēng)險分析制度中明確規(guī)定，風(fēng)險評估和風(fēng)險管理應(yīng)分離。但是從機構(gòu)設(shè)置、組成人員看，國家食品安全風(fēng)險評估中心僅為衛(wèi)計委的一個下屬單位;同時，評估中心的理事會成員也多為政府官員。而且，評估過程具有明顯的衛(wèi)生部主導(dǎo)性，以及對相關(guān)部門數(shù)據(jù)的依賴性等特征，風(fēng)險評估的科學(xué)性、持續(xù)性不足，難以有效預(yù)防食品安全事故的產(chǎn)生。

對此，筆者認(rèn)為，我國的食品安全風(fēng)險評估在風(fēng)險管理決策中發(fā)揮的作用并沒有充分顯現(xiàn)。

一方面，由于風(fēng)險分析原則的推行力度不夠，導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)對風(fēng)險分析原則的認(rèn)識和實施尚不全面，進(jìn)而風(fēng)險評估的作用也難以被政府部門和公眾所重視。另一方面，食品安全風(fēng)險評估工作的現(xiàn)狀與當(dāng)前食品安全監(jiān)管工作的需要不適應(yīng)，不能充分滿足風(fēng)險管理需求。

法律規(guī)范對風(fēng)險評估信息內(nèi)容公開的規(guī)定較少，食品安全內(nèi)容公開的多為風(fēng)險評估結(jié)果，對風(fēng)險評估的數(shù)據(jù)、方法、程序等重要內(nèi)容尚未作出明確規(guī)定。我國目前在食品安全風(fēng)險評估信息和結(jié)果的發(fā)布和交流不夠及時， 這一方面使風(fēng)險評估降低了透明性，另一方面也影響風(fēng)險評估人才的培養(yǎng)和評估事業(yè)的發(fā)展。

目前，法律除了明確評估專家委員會開展風(fēng)險評估外，哪些技術(shù)機構(gòu)可以承擔(dān)風(fēng)險評估任務(wù)，以及風(fēng)險評估機構(gòu)與評估專家委員會的關(guān)系等尚無明確規(guī)范。

“十三五”應(yīng)該如何改善

首先，加快完善國家風(fēng)險評估制度，提高相關(guān)制度的權(quán)威性。

據(jù)悉，我國正在制訂部門規(guī)章級別的《食品安全風(fēng)險評估管理辦法》（下文簡稱《辦法》）。筆者建議，有關(guān)部門應(yīng)該加速《辦法》的制訂進(jìn)一步制定和細(xì)化食品安全風(fēng)險評估辦法和實施管理細(xì)則，明確食品安全風(fēng)險評估的對象范圍、實施程序、基本原則和法律責(zé)任，特別應(yīng)建立科學(xué)性、合理性、合法性和可行性的風(fēng)險評估內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，確保重大食品安全隱患或事件可控。

同時，應(yīng)建立科學(xué)風(fēng)險評估的實體制度和程序規(guī)則，積極加強事前預(yù)防、注重監(jiān)管的源頭治理，應(yīng)運用食品安全風(fēng)險真實數(shù)據(jù)和監(jiān)測信息等規(guī)范風(fēng)險評估的方法內(nèi)容。而且，食品安全風(fēng)險評估的啟動程序、信息公開、風(fēng)險評估救濟、評估者的法律責(zé)任等應(yīng)盡快建立起來，逐步完善和細(xì)化其風(fēng)險評估內(nèi)容。最終形成以《食品安全法》為支撐，其他法律法規(guī)相匹配的多層次、系統(tǒng)化的結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、操作性強的食品安全風(fēng)險評估法律體系。

此外，也要根據(jù)新《食品安全法》的規(guī)定，強化風(fēng)險評估結(jié)果在風(fēng)險決策中的應(yīng)用轉(zhuǎn)化。

其次，科學(xué)設(shè)計風(fēng)險評估機構(gòu)體系。

為了促進(jìn)食品安全風(fēng)險評估工作開展，應(yīng)提升其機構(gòu)的權(quán)威性，風(fēng)險評估機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)進(jìn)行修改和完善，確保增強其機構(gòu)的獨立性和其工作的有效性。日本設(shè)立的食品安全委員會，直屬于內(nèi)閣領(lǐng)導(dǎo);歐盟的食品安全局，獨立于歐盟的監(jiān)管機構(gòu)。這些都充分保障了食品安全風(fēng)險評估機構(gòu)的獨立性，值得借鑒和參考。

在具體體系設(shè)計中，應(yīng)按照充分發(fā)揮社會資源、積極發(fā)揮不同行業(yè)專家優(yōu)勢的原則，進(jìn)一步拓展評估專家委員會發(fā)揮作用的機制，明確社會機構(gòu)承擔(dān)或參與風(fēng)險評估的條件和要求，明確風(fēng)險評估機構(gòu)與評估專家委員會的工作關(guān)系。

風(fēng)險評估機構(gòu)的人員組成應(yīng)具有深厚的專業(yè)應(yīng)用性和廣泛的社會代表性，特別應(yīng)包括與食品相關(guān)方面的專家、學(xué)者，還應(yīng)吸納獨立的研究機構(gòu)、咨詢單位和其他社會力量參與食品安全風(fēng)險評估工作，把評估結(jié)果作為食品安全監(jiān)管決策和制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的最重要、最直接科學(xué)依據(jù)，以保障風(fēng)險評估的客觀性和公正性。

此外，各地也要積極爭取當(dāng)?shù)卣桶l(fā)改、財政部門的支持，增加工作經(jīng)費，配備專業(yè)人員，加強人才培養(yǎng)和貯備。要邊工作邊發(fā)展，通過參與國家風(fēng)險評估工作，不斷提高開展風(fēng)險評估的水平和能力。國家風(fēng)險評估中心要加強對地方風(fēng)險評估工作的指導(dǎo)、培訓(xùn)和考核。通過考核，達(dá)到相應(yīng)條件和能力的地方疾控機構(gòu)，可接受國家委托，承擔(dān)國家風(fēng)險評估項目、新食品原料安全性評估等具體工作。

再次，健全風(fēng)險評估信息公開制度，推進(jìn)社會共治。

按照風(fēng)險評估公開透明的原則，結(jié)合政府政務(wù)公開要求，進(jìn)一步健全風(fēng)險評估的信息公開制度，形成有利于實現(xiàn)客觀、公正和透明風(fēng)險評估的制度環(huán)境，進(jìn)一步推進(jìn)社會共治。

同時應(yīng)不斷擴展信息公開渠道：可定期召開會議，邀請相關(guān)利益方或公眾參與，與公眾進(jìn)行互動，了解公眾所需，增強公眾對風(fēng)險評估決策的認(rèn)同度;積極利用傳播媒體，定期召開新聞發(fā)布會，公布相關(guān)風(fēng)險信息和風(fēng)險評估結(jié)果;利用網(wǎng)絡(luò)和咨詢論壇等最大限度與社會公眾交流，滿足其參與權(quán)和知情權(quán)，風(fēng)險評估工作應(yīng)深入基層社區(qū)，最大限度保護(hù)公眾權(quán)益。

此外，應(yīng)創(chuàng)新立體多維的食品安全風(fēng)險評估信息公開制度。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)新媒體拓展了信息傳播的空間和維度，成為信息傳播的重要渠道和思想交鋒的主戰(zhàn)場。監(jiān)管部門要充分認(rèn)識新媒體傳播信息的重要作用，在利用好傳統(tǒng)媒介的同時，創(chuàng)新食品安全風(fēng)險信息公開制度，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、微信、微博、手機新媒體等新媒體的傳播優(yōu)勢。

最后，明確專家隊伍的法律責(zé)任。

在不能排除專家不會受到權(quán)力、利益影響的情況下，有必要為專家設(shè)置責(zé)任條款。同時，專家應(yīng)當(dāng)履行較為嚴(yán)格和全面的利益聲明和回避責(zé)任。法律授予專家權(quán)利，他們在實施風(fēng)險評估時也應(yīng)履行相應(yīng)義務(wù)。

專家義務(wù)可分為注意義務(wù)和忠實義務(wù)。注意義務(wù)要求專家在風(fēng)險評估過程中謹(jǐn)慎履行職責(zé)，避免過失;忠實義務(wù)要求專家勤勉履行職責(zé)，謹(jǐn)遵職業(yè)操守。在專家違反注意義務(wù)時，僅當(dāng)存有重大過失或瑕疵才可要求其承擔(dān)民事責(zé)任，一般過失應(yīng)免責(zé)。專家違反忠實義務(wù)時，其法律責(zé)任應(yīng)嚴(yán)厲執(zhí)行，只有專家嚴(yán)格恪守職業(yè)道德規(guī)范，風(fēng)險評估質(zhì)量才能有效保障。