以“四個全面”戰(zhàn)略布局為指針推進城市管理體制改革實踐探索

習近平總書記關(guān)于全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的“四個全面”戰(zhàn)略布局，全面確立了新時期黨和國家各項工作的戰(zhàn)略方向、重點領(lǐng)域和主攻目標，對于深化城市管理體制改革，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的指導(dǎo)意義。北京市石景山區(qū)堅持以“四個全面”戰(zhàn)略布局為指針，認真落實市委、市政府《關(guān)于開展區(qū)縣城市管理體制改革試點工作的指導(dǎo)意見》部署，突出黨建統(tǒng)領(lǐng)關(guān)鍵，聚焦行政綜合核心，抓住執(zhí)法下沉根本，把握群眾高興標準，積極開展城市管理體制改革試點工作，探尋治理首都“大城市病”的有效措施和辦法，經(jīng)過半年多的實踐探索，建立起了主體清晰、責權(quán)明確、上下聯(lián)動、協(xié)調(diào)有力、執(zhí)法到位、運轉(zhuǎn)高效的城市綜合管理新體系，進一步提升了城市治理能力和精細化管理水平，前來檢查指導(dǎo)工作的郭金龍書記、王安順市長及其他市領(lǐng)導(dǎo)多次給予了充分肯定，來自國家部委、清華大學等各方面專家教授經(jīng)過多次充分論證后也給予了高度好評，紛紛稱贊是“四個全面”戰(zhàn)略布局在基層的生動實踐。

一、抓住群眾高興這個標準，把全面建成小康社會的目標實現(xiàn)在基層

習近平總書記最近在貴州考察時指出：“群眾擁護不擁護是我們檢驗工作的重要標準。黨中央制定的政策好不好，要看鄉(xiāng)親們是哭還是笑。要是笑，就說明政策好。要是有人哭，我們就要注意，需要改正的就要改正，需要完善的就要完善?！笔吧絽^(qū)堅持把“提高城市精細化管理水平，創(chuàng)建環(huán)境優(yōu)美、整潔有序、文明和諧、群眾滿意的美麗石景山”確定為城市管理體制改革的總體工作目標，既體現(xiàn)了區(qū)委、區(qū)政府強烈的群眾觀念和群眾標準，又體現(xiàn)了推進落實全面建成小康社會戰(zhàn)略目標的強大決心。通過半年多的改革試點實踐，進一步理順了城市綜合管理體制機制，大大提升了城市管理精細化水平，改善了群眾生產(chǎn)生活條件，群眾臉上露出了滿意的笑容。據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，群眾社會支持度達97.8%，總體效果滿意度達99.1%。

群眾對政府工作更加滿意了。負責城市管理工作的政府部門實行歸口管理，接受城管工委和城管委的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，同時各歸口管理單位的行政“一把手”兼任城管委副主任，解決了互不隸屬的問題，機構(gòu)之間的橫向協(xié)調(diào)事項大大減少，管理和執(zhí)法脫節(jié)割裂的問題得以解決，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力顯著提升，為群眾服務(wù)的執(zhí)行力顯著增強。如，在半月園小區(qū)建設(shè)綠地過程中，相關(guān)部門齊心協(xié)力，街道統(tǒng)籌綜合、協(xié)調(diào)推進，為居民提供了便利，群眾紛紛評價說：過去一件事情翻來覆去折騰好幾遍，現(xiàn)在街道一綜合一氣呵成，工作效率就是不一樣。

群眾對市容環(huán)境更加滿意了。緊緊抓住市容環(huán)境和環(huán)境秩序方面存在的群眾反應(yīng)強烈的非法小廣告、黑車運營、無照經(jīng)營、亂停車、私搭亂建等痼疾頑癥，以街道為主體，發(fā)揮屬地管理體系作用集中攻堅，使問題得到有效解決。在首都環(huán)境建設(shè)辦組織的考評中，石景山區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生、街面秩序、垃圾管理、市政設(shè)施管理等大部分考核項目得分都有提升，還有一些項目名列前茅，背街小巷衛(wèi)生質(zhì)量上升至全市第3名，環(huán)境衛(wèi)生干凈指數(shù)上升至10分，垃圾分類工作由城六區(qū)前5名上升至第1名，環(huán)境衛(wèi)生綜合考評上升至全市第4名；城管熱線舉報量環(huán)比下降54.1%，群眾滿意度達100%。曾經(jīng)的馱嶺古道京西模式口，經(jīng)過整治市容面貌煥然一新。在城六區(qū)排名中由第4位躍居到第1位，群眾滿意度進一步提升。

群眾參與城市管理更加主動了。石景山區(qū)改革試點還有一條成功經(jīng)驗，就是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全區(qū)各方面力量，引導(dǎo)和發(fā)動社會組織、居民群眾共同參與城市管理，組建了265支城市管理群眾志愿者隊伍，達2萬余人，形成了共駐、共建、共治、共享的工作局面。如在開展非法小廣告治理中積極發(fā)揮退休人員作用，組成社區(qū)“6070”勸導(dǎo)隊，在社區(qū)內(nèi)執(zhí)勤巡邏，發(fā)現(xiàn)散發(fā)非法小廣告人員立即勸止，彌補了城管執(zhí)法力量的不足，減輕了后端環(huán)衛(wèi)職工勞動強度，排名從全市第5名上升至第1名。同時注重發(fā)揮執(zhí)法隊員的“宣傳員”作用，通過執(zhí)法宣傳等多種途徑向廣大居民普及城市管理法規(guī)，引導(dǎo)企事業(yè)單位履行城市管理責任和義務(wù)，提升了全民參與城市管理的意識，形成了“人民城市人民管”的良好氛圍。

二、抓住行政綜合這個核心，把深化改革的舉措貫徹在基層

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。石景山區(qū)緊緊抓住深化城市管理體制改革這個事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大課題，以實施“行政綜合”為核心和突破口，積極探索新常態(tài)下城市管理的新方法新途徑，以全面深化改革的精神著力解決部門分工過細、職責交叉、多頭管理等城市管理中長期存在的突出問題，不斷提升城市治理能力和精細化管理水平。

綜合職能，歸口管理。整合現(xiàn)有體制、綜合相關(guān)職能是這次石景山區(qū)城市管理體制改革的一個鮮明特點。在擴充區(qū)政府組成部門市政市容管理委員會綜合職能的基礎(chǔ)上，將其更名為城市綜合管理委員會（簡稱城管委），與城管工委合署辦公，賦予其統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指揮城市管理工作職能，將區(qū)環(huán)保局、園林綠化局、公園管理中心、城管執(zhí)法局、民防局、地震局、城市監(jiān)督指揮中心、環(huán)衛(wèi)中心等部門涉及的城市管理工作歸口城管委統(tǒng)一管理，對各街道辦事處的城市管理工作實施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在“條”上建立起了以管理為中心、執(zhí)法為手段、作業(yè)為保障的城市綜合管理體制，在“塊”上落實了“條塊結(jié)合、以塊為主”的城市綜合管理責任，使城市管理工作有人謀劃、有人落實、有人監(jiān)督、有人考核。

綜合統(tǒng)籌，歸口協(xié)調(diào)。本著“集中統(tǒng)一、分工負責、職能綜合、責任到位”的原則，在城市管理系統(tǒng)實施了職能職責、工作目標與標準、行政審批事項、重要工作、監(jiān)督考核等“五項綜合”，由城管委統(tǒng)籌指揮、督促落實城市環(huán)境建設(shè)、環(huán)境秩序、市政基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、市容環(huán)境衛(wèi)生、交通水務(wù)、環(huán)境保護、園林綠化、城管執(zhí)法、環(huán)衛(wèi)作業(yè)、民防等城市管理領(lǐng)域各項工作，統(tǒng)一編制城市管理中長期發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一受理、審核、發(fā)布城市管理行政審批事項，統(tǒng)一謀劃、調(diào)度解決城市管理重大事項和突出問題，統(tǒng)一對本系統(tǒng)各單位履職和任務(wù)落實情況進行督辦、考核，通過一口組織、歸口統(tǒng)籌，較好地發(fā)揮了管理合力。

綜合條塊，上下合力。針對“條塊分割、條散塊虛”的城市管理現(xiàn)狀，賦予街道辦事處統(tǒng)籌指揮權(quán)，建立起了“條專塊統(tǒng)、以塊為主”的城市管理新格局。實施區(qū)級指揮中心、各專業(yè)部門、街道辦事處三級指揮，對店外經(jīng)營、門前三包等一般性問題由街道負責組織處置；對私搭亂建、環(huán)境臟亂等比較復(fù)雜的問題由街道組織區(qū)里相關(guān)部門協(xié)同處置；對違法建設(shè)、重大環(huán)境整治等歷史遺留問題由區(qū)級指揮中心統(tǒng)籌全區(qū)資源處置。實施城市管理網(wǎng)與社會服務(wù)網(wǎng)、綜治維穩(wěn)網(wǎng)的對接融合，承擔指揮調(diào)度、熱線呼叫、應(yīng)急處置、監(jiān)督考核、視頻資源等五大功能，實現(xiàn)了對問題發(fā)現(xiàn)、問題處置、執(zhí)法處罰、督查督辦的無縫對接。一改過去“條考核塊”的習慣做法，實行“區(qū)考核塊、塊考核條”的新機制，由城管工委和城管委考核參與城市管理的區(qū)級部門及街道，街道對區(qū)級相關(guān)部門參與城市管理的情況進行考核，進一步增強了區(qū)屬部門和街道的責任意識。

三、抓住執(zhí)法下沉這個根本，把依法治國的方略體現(xiàn)在基層

黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：全面推進依法治國，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。石景山區(qū)始終把建設(shè)法治政府、法治社會，強化依法執(zhí)政、依法行政作為深化城市管理體制改革的著力點，突出“法治綜合、執(zhí)法下沉”這一鮮明特點，賦予街道屬地管理全權(quán)、全時、全管、全責的“四全”職責，將職能下放到基層，管理重心下沉，讓基層有能力直接解決問題，從而使多頭執(zhí)法、推諉扯皮等一些掣肘城市管理的“老大難”問題得到了較好解決。

將城市管理綜合執(zhí)法指揮中心下設(shè)到街道。街道處在城市管理的最前沿，最容易發(fā)現(xiàn)問題，但往往沒有能力和手段解決問題。針對這一問題，石景山區(qū)一方面有效整合區(qū)級城市管理、專業(yè)執(zhí)法資源，設(shè)立區(qū)委、區(qū)政府常設(shè)議事機構(gòu)——區(qū)社會治理綜合執(zhí)法委員會，對城市管理工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，將開展社會治理綜合執(zhí)法的指揮中心下設(shè)到街道，由街道辦事處主任兼任指揮中心主任，主要負責轄區(qū)社會治理和綜合執(zhí)法工作的組織指揮，牽頭組織相關(guān)專業(yè)部門開展聯(lián)合聯(lián)動執(zhí)法，調(diào)動和發(fā)揮社區(qū)在社會治理中的基礎(chǔ)作用，協(xié)調(diào)解決轄區(qū)內(nèi)城市管理中存在的突出問題，改善社區(qū)居民身邊的工作和生活環(huán)境。

將城市管理相關(guān)部門的執(zhí)法力量下派到街道。改變過去部門執(zhí)法“力量單薄、覆蓋不夠”的狀況，將各部門執(zhí)法力量分組下派到街道，由街道綜合執(zhí)法指揮中心統(tǒng)一組織聯(lián)合執(zhí)法。街道指揮中心成員主要由常駐單位和掛牌單位組成。區(qū)城管執(zhí)法局各街道執(zhí)法分隊實行雙重管理后，成為了街道執(zhí)法指揮中心的一支基礎(chǔ)隊伍和骨干力量；常駐單位有公安、食藥、安監(jiān)、環(huán)保、工商、交通、消防等部門，各抽調(diào)1-2名業(yè)務(wù)精、能力強的骨干，常駐街道開展綜合執(zhí)法，時間不少于2年。掛牌單位有住建、文委、司法、規(guī)劃、國土、質(zhì)監(jiān)、國稅、地稅、衛(wèi)生計生等部門，各單位指定聯(lián)絡(luò)員，定期參加街道會議，協(xié)助解決城市管理各種問題。這部分人員由街道負責日常管理、考核評價，并將考評情況納入績效管理和評優(yōu)晉升，規(guī)定未經(jīng)派駐街道不能列入處級后備干部，大大調(diào)動了派駐單位和派駐人員兩個積極性。

將解決城市管理各類問題的責任下沉到街道。堅持“條塊結(jié)合、以塊為主、屬地管理”原則，制定實施街道執(zhí)法指揮中心工作指導(dǎo)意見。按照“執(zhí)法主體不變、街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的要求，加強對市容環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、設(shè)施環(huán)境、秩序環(huán)境、安全環(huán)境等“五大環(huán)境”的綜合執(zhí)法、檢查考核、監(jiān)督評價，加強日常巡視檢查，及時處理違法建設(shè)、無照經(jīng)營、擺攤占道、私裝地鎖、非法小廣告、揚塵污染、露天燒烤等各類常見“城市病”，對居民群眾投訴反映的城市管理問題建立臺賬、跟蹤督辦、及時解決。如，餐飲行業(yè)使用液化氣罐的安全管理，涉及安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、消防、工商、交通運輸?shù)榷鄠€部門，以往執(zhí)法協(xié)調(diào)起來難度非常大，綜合執(zhí)法下沉后，由街道指揮中心統(tǒng)一組織實施，使這一城市管理的“痼疾頑癥”迎刃而解?！俺鞘胁　钡挠行е卫碚蔑@了政府依法執(zhí)政、依法行政能力的提升，體現(xiàn)了全面依法治國戰(zhàn)略布局給基層帶來的實實在在紅利。

四、抓住黨建統(tǒng)領(lǐng)這個關(guān)鍵，把從嚴治黨的要求落實在基層

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央在從嚴治黨上進行了新的探索，提出了全面從嚴治黨的綱領(lǐng)性口號，著力鍛造中國特色社會主義事業(yè)更加堅強的領(lǐng)導(dǎo)核心。石景山區(qū)在學習貫徹“全面從嚴治黨”戰(zhàn)略思想的過程中深切體會到，開展城市管理體制改革試點工作，各級黨組織是核心，各級黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部是關(guān)鍵，必須認真落實“黨要管黨、從嚴治黨”要求，把強化黨建統(tǒng)領(lǐng)放在首位，堅持兩手抓，一手抓構(gòu)建城市綜合管理堅強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)體系建設(shè)，一手抓發(fā)揮黨建統(tǒng)領(lǐng)在推進深化城市管理體制改革中組織保證作用，確保了各項改革試點任務(wù)的順利完成。

強化統(tǒng)領(lǐng)地位，切實加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。體現(xiàn)石景山區(qū)對城市管理工作強化黨建統(tǒng)領(lǐng)作用的一個重要形式，就是設(shè)立區(qū)委城市綜合管理工作委員會（簡稱城管工委），明確城管工委在城市管理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，賦予其對城市管理系統(tǒng)的思想、組織、干部隊伍、重大決策、黨風廉政建設(shè)等工作全面負責統(tǒng)籌、加強協(xié)調(diào)落實的職能，并建立起了以城市管理系統(tǒng)各單位黨委為支撐的城市管理黨建工作體系。城管工委的建立既為開展城市綜合管理工作奠定了堅強的組織基礎(chǔ)，又為推進深化城市管理體制改革提供了黨建統(tǒng)領(lǐng)的組織保證。

明確統(tǒng)領(lǐng)內(nèi)容，切實落實黨建責任。城管工委在注重發(fā)揮城市管理系統(tǒng)各單位黨委主體作用的同時，嚴格實施“五項統(tǒng)領(lǐng)”：一是統(tǒng)領(lǐng)思想政治建設(shè)，強化思想引領(lǐng)，堅定理想信念，踐行“三嚴三實”，筑牢干部精神家園；二是統(tǒng)領(lǐng)重大決策，貫徹執(zhí)行民主集中制，落實“三重一大”要求，提高科學決策、依法決策、民主決策水平；三是統(tǒng)領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍建設(shè)，加強教育管理、考核評價，行使干部任免建議權(quán)，創(chuàng)新后備干部管理方法，激發(fā)了各級干部的工作積極性；四是統(tǒng)領(lǐng)基層組織建設(shè)，理順各級黨組織的設(shè)置、運行和工作關(guān)系，發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。五是統(tǒng)領(lǐng)黨風廉政建設(shè)，嚴格執(zhí)行“八項規(guī)定”，改進工作作風，強化領(lǐng)導(dǎo)干部落實“一崗三責”（領(lǐng)導(dǎo)責任、廉政責任、安全責任），確保了抓好基層黨建的主體責任和廉政防控的監(jiān)督責任落到實處。

健全統(tǒng)領(lǐng)機制，切實提高黨建質(zhì)量。一是明確城管工委是統(tǒng)領(lǐng)區(qū)城管委、環(huán)保局、園林綠化局、城管執(zhí)法局、城市監(jiān)督指揮中心、環(huán)衛(wèi)中心等城市管理領(lǐng)域各種組織、各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，設(shè)書記1名（由區(qū)政府主管領(lǐng)導(dǎo)擔任），副書記2名（專職副書記1名、區(qū)城管委主任擔任），委員若干名（本領(lǐng)域內(nèi)其他單位主要領(lǐng)導(dǎo)擔任），下設(shè)辦公室，與區(qū)城管委合署辦公；二是制定出臺城管工委工作規(guī)則，對主要職責、會議制度、學習制度、民主生活會制度、文件審批、印鑒管理、信息報送等作出明確規(guī)定，確保了黨建統(tǒng)領(lǐng)工作的科學化、制度化、規(guī)范化；三是制定實施城管工委議事規(guī)則，對基本原則、議事范圍、議題確定、會前準備、會議召開、決議實施、有關(guān)要求等事項一一作出規(guī)范，確保了集體決議、決策事項的科學、規(guī)范、高效，提高了黨建統(tǒng)領(lǐng)的質(zhì)量和效益。

（執(zhí)筆人：堵錫忠 武斌）

（責任編輯：李靜敏）