政務(wù)大數(shù)據(jù)熱的冷思考

需從完善政務(wù)大數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制入手，做好四類工作，才能防止數(shù)據(jù)濫用。

在大數(shù)據(jù)熱潮下，大數(shù)據(jù)技術(shù)從互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)應(yīng)用逐步向電信、金融、工業(yè)各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行擴(kuò)張，產(chǎn)生了巨大的社會(huì)價(jià)值和產(chǎn)業(yè)空間，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入政務(wù)領(lǐng)域，并掀起一股熱潮。

但無(wú)論是數(shù)據(jù)的多樣性上，還是應(yīng)用需求的復(fù)雜性上，大數(shù)據(jù)在政務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，與互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)等其他領(lǐng)域的差異較大，應(yīng)用難度也比較大。

在相關(guān)體制機(jī)制未完善、思維方式未轉(zhuǎn)變、大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施未健全的情況下，匆匆上馬的政務(wù)大數(shù)據(jù)項(xiàng)目存在資源浪費(fèi)嚴(yán)重、數(shù)據(jù)濫用等現(xiàn)象。

大數(shù)據(jù)項(xiàng)目多現(xiàn)資源浪費(fèi)

首先，在應(yīng)用數(shù)據(jù)管理決策思維尚未形成習(xí)慣的情況下，一些地方政府建立了一些信息系統(tǒng)，如領(lǐng)導(dǎo)輔助決策信息系統(tǒng)。但領(lǐng)導(dǎo)們還是比較習(xí)慣采用傳統(tǒng)方式來(lái)管理決策，而很少使用該系統(tǒng)，造成利用率低、財(cái)政資金浪費(fèi)。

比如，根據(jù)某市IT運(yùn)維監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)某些單位2012～2014年IT設(shè)備利用情況監(jiān)控統(tǒng)計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，某些應(yīng)用系統(tǒng)服務(wù)器CPU利用率平均值基本處于10%以下，有些甚至趨近于0。與此同時(shí)，為了支撐整個(gè)機(jī)房的正常運(yùn)維，需要大量的能耗。

其次，由于各單位在不同時(shí)期先后建立起一些各式各樣的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，由不同廠商建設(shè)運(yùn)維，加之多年來(lái)需求的不斷變更和升級(jí)改造，普遍存在著系統(tǒng)與技術(shù)文檔“兩層皮”、系統(tǒng)與實(shí)際業(yè)務(wù)流程不匹配、功能與接口錯(cuò)綜復(fù)雜難以把控、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化程度差、業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)安全隱患高等問(wèn)題。

總的來(lái)說(shuō)，就是技術(shù)管理不到位，導(dǎo)致單位的業(yè)務(wù)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)資源被最初承建系統(tǒng)的廠商所“綁架”，每年需要多付出高額的運(yùn)維費(fèi)用。

比如，某市部門(mén)業(yè)務(wù)系統(tǒng)每年運(yùn)維和系統(tǒng)升級(jí)改造費(fèi)就高達(dá)1.2億元，還曾出現(xiàn)過(guò)企業(yè)員工利用能夠進(jìn)入系統(tǒng)的便利條件修改系統(tǒng)內(nèi)部信息從而獲得非法利益的情況。

第三，對(duì)于呼吁數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的市場(chǎng)和企業(yè)來(lái)說(shuō)，在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定不清、個(gè)人信息保護(hù)制度尚未健全、企業(yè)內(nèi)部自律不足的情況下，一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)急功近利，利用各種手段非法收集、分析。和傳播網(wǎng)民隱私數(shù)據(jù)問(wèn)題嚴(yán)重，還有用戶數(shù)據(jù)所有權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等問(wèn)題也亟待解決。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，在如今的政務(wù)大數(shù)據(jù)“熱”下，政府既要抓住“大數(shù)據(jù)”應(yīng)用快速發(fā)展的機(jī)遇，順勢(shì)而為;又要冷靜研究政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展戰(zhàn)略和路線圖，大數(shù)據(jù)應(yīng)用從基礎(chǔ)起步，以確保大數(shù)據(jù)在政務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用健康發(fā)展。

具體來(lái)說(shuō)，一是建立完善的政務(wù)大數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制;二是健全政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理政策法規(guī);三是政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的基礎(chǔ)設(shè)施與支撐平臺(tái)建設(shè);四是做好政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用推進(jìn)及產(chǎn)業(yè)對(duì)接。下面就上述問(wèn)題逐一進(jìn)行說(shuō)明。

完善政務(wù)大數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制

我國(guó)目前分塊、分段、分條、分類的政務(wù)信息資源管理體制，在一定程度上造成信息采集重復(fù)、政府部門(mén)之間信息共享困難、政府信息使用服務(wù)效率低等問(wèn)題。因此，需要做必要的調(diào)整，以適應(yīng)政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用需求。具體是：

第一，強(qiáng)化各級(jí)政府信息資源管理的總體統(tǒng)籌責(zé)任，進(jìn)一步明確信息化與信息資源管理相關(guān)部門(mén)的職責(zé)分工，即信息化部門(mén)的職能要從提供信息化技術(shù)支撐逐步向信息管理、數(shù)據(jù)統(tǒng)籌方向轉(zhuǎn)化，信息化基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)維等工作可以外包。

第二，政府部門(mén)要強(qiáng)化對(duì)本部門(mén)信息資源的主體責(zé)任，做好內(nèi)部數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一做好數(shù)據(jù)采集、共享、開(kāi)放、利用與信息化工作、標(biāo)準(zhǔn)化工作。如北京市一些政府部門(mén)已把內(nèi)部信息管理的職能賦予了信息中心或?qū)ｉT(mén)成立信息處。

第三，強(qiáng)化政務(wù)信息資源生命周期管理的工作機(jī)制、創(chuàng)新管理模式。政務(wù)信息資源既然是重要的政府資產(chǎn)，除了常規(guī)的行政手段外，考慮對(duì)政務(wù)信息資源實(shí)施資產(chǎn)管理。

健全政務(wù)大數(shù)據(jù)政策法規(guī)

目前，電子政務(wù)發(fā)展到政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用階段，更加強(qiáng)調(diào)的是數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享：一是委辦局之間政務(wù)數(shù)據(jù)資源的共享;二是面向社會(huì)公眾開(kāi)放政務(wù)數(shù)據(jù)資源。

這種情況下，雖然國(guó)家和地方政府已有針對(duì)信息管理的一系列政策法規(guī)，但無(wú)法滿足需求，需要出臺(tái)一系列與新階段適應(yīng)的政策法規(guī)。

首先，要開(kāi)展國(guó)家機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)管理研究，并出臺(tái)相關(guān)法規(guī)政策。調(diào)查顯示，目前一些國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息主要存在隨意采集、過(guò)度采集、擅自提供、保管不善四方面問(wèn)題。針對(duì)這四類問(wèn)題，都應(yīng)制定嚴(yán)格的法律法規(guī)。

其次，要開(kāi)展政務(wù)信息資源開(kāi)放共享研究并出臺(tái)相關(guān)文件，建立公共信息資源開(kāi)放發(fā)布和開(kāi)放審查機(jī)制，建立統(tǒng)一的公共信息資源開(kāi)放平臺(tái)，建立公共信息資源需求反饋機(jī)制。

其中，有兩個(gè)難以回避的問(wèn)題需要考慮，一是政務(wù)數(shù)據(jù)資源開(kāi)放的收費(fèi)問(wèn)題，二是政務(wù)數(shù)據(jù)資源開(kāi)放與政府信息公開(kāi)的關(guān)系。

最后，在信息資源資產(chǎn)化管理方面應(yīng)加強(qiáng)研究。在材料、能源與信息資源三大生產(chǎn)要素中，只有信息資源還沒(méi)有實(shí)施資產(chǎn)化管理，如能實(shí)施信息資源資產(chǎn)化管理就可以用市場(chǎng)手段、社會(huì)力量更有效地開(kāi)展相關(guān)工作。

事實(shí)上，北京市中關(guān)村已成立了大數(shù)據(jù)交易平臺(tái)，開(kāi)始了數(shù)據(jù)交易活動(dòng)。而如何評(píng)估這些交易數(shù)據(jù)的價(jià)值、如何在財(cái)務(wù)上登記入賬等在理論方法和實(shí)踐上都亟須有較大突破。

北京市正在研究制定《北京市國(guó)家機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)管理辦法》、《北京市公共信息資源開(kāi)放共享管理辦法》與《北京市信息資源資產(chǎn)化管理研究》等，其中前兩項(xiàng)目前已進(jìn)入送審階段。這是非常有意義的嘗試。

建設(shè)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的基礎(chǔ)設(shè)施與平臺(tái)

在政務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展大數(shù)據(jù)應(yīng)用并不是從零開(kāi)始，需要各級(jí)政府在基礎(chǔ)設(shè)施和支撐平臺(tái)的建設(shè)上打好基礎(chǔ)。

首先，在重要信息資源基礎(chǔ)建設(shè)方面，各級(jí)政府需要開(kāi)展并逐步完成人口、法人、宏觀經(jīng)濟(jì)、空間地理四大基礎(chǔ)庫(kù)、重要信息資源主題應(yīng)用庫(kù)的建設(shè);建設(shè)政務(wù)有線、無(wú)線、內(nèi)網(wǎng)、專網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)專網(wǎng)等完善的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系和安全體系;建立支撐信息交換的共享交換平臺(tái);建設(shè)支撐應(yīng)急指揮的應(yīng)急物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用支撐平臺(tái)和應(yīng)急信息實(shí)時(shí)采集系統(tǒng);建設(shè)政府移動(dòng)應(yīng)用管理平臺(tái);建設(shè)政務(wù)云和面向社會(huì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的政府?dāng)?shù)據(jù)資源開(kāi)放網(wǎng)站，等等。

第二，在強(qiáng)化政務(wù)信息資源管理的基礎(chǔ)工作方面，各級(jí)政府需要從責(zé)任清（數(shù)據(jù)采集、更新、提供和使用責(zé)任說(shuō)清）、需求清（要哪個(gè)部門(mén)什么數(shù)據(jù)說(shuō)清）、權(quán)限清（有沒(méi)有權(quán)要哪個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)要說(shuō)清）、資源清（部門(mén)內(nèi)部有什么數(shù)據(jù)要清楚）、對(duì)象清（給哪個(gè)部門(mén)什么數(shù)據(jù)要清楚）這五個(gè)方面出發(fā)，開(kāi)展部門(mén)職能、業(yè)務(wù)、流程、信息和信息系統(tǒng)梳理與目錄編制工作，制定業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及系統(tǒng)整合方案，支撐系統(tǒng)開(kāi)發(fā)，加快業(yè)務(wù)管理與信息化技術(shù)的有效融合和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化工作。

政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用推進(jìn)及產(chǎn)業(yè)對(duì)接

除了基于政務(wù)云的數(shù)據(jù)中心建設(shè)、數(shù)據(jù)資源建設(shè)、數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用等之外，政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用在跨領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)可視化、信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等方面，也有較大的發(fā)展空間。

在大數(shù)據(jù)技術(shù)開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向?qū)嶋H應(yīng)用領(lǐng)域方面，政府應(yīng)優(yōu)先選擇應(yīng)用需求迫切、應(yīng)用績(jī)效明顯的政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域開(kāi)展應(yīng)用，如智能交通、健康醫(yī)療、公共安全、災(zāi)害預(yù)防、社會(huì)保障、在線審批監(jiān)管、小微企業(yè)信息服務(wù)，等等。這些政務(wù)需求提供了巨大的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。

在數(shù)據(jù)支撐產(chǎn)業(yè)方面，要依托政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)（DATA網(wǎng)站），向社會(huì)企業(yè)、個(gè)人開(kāi)放共享政務(wù)大數(shù)據(jù)資源，開(kāi)放的方式有兩種，一是接口調(diào)用的“全面開(kāi)放共享”，二是只能使用不能下載、只面向特定用戶的“有限開(kāi)放共享”兩種方式。

比如，北京市建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)資源開(kāi)放網(wǎng)站，一是向所有社會(huì)公眾免費(fèi)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)集，并舉辦優(yōu)秀信息服務(wù)創(chuàng)意方案和應(yīng)用征集大賽活動(dòng)。二是向一些互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用開(kāi)放平臺(tái)，提供政府專項(xiàng)數(shù)據(jù)，依靠社會(huì)資源建立大數(shù)據(jù)應(yīng)用開(kāi)發(fā)的生態(tài)鏈。依托這些新業(yè)態(tài)的發(fā)展，能夠激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，以培育一大批從事相關(guān)產(chǎn)業(yè)的小微企業(yè)、個(gè)體工商戶。

此外，我們還須認(rèn)識(shí)到，一些大數(shù)據(jù)技術(shù)還遠(yuǎn)未成熟。美國(guó)加州大學(xué)伯克利分校的機(jī)器學(xué)習(xí)領(lǐng)域國(guó)際著名學(xué)者邁克爾·喬丹（Michael"I."Jordan）教授撰文指出，現(xiàn)在大家炒作大數(shù)據(jù)過(guò)了頭，大數(shù)據(jù)可能只是一場(chǎng)“空歡喜”，大數(shù)據(jù)要在幾十年之后才能真正有用，大家要能真正沉下心來(lái)做完整的工程統(tǒng)計(jì)分析。

所以，必須清楚地認(rèn)識(shí)到，政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用同樣也有一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，現(xiàn)階段有很多工作是我們做不了的。