回應稅收法定若干爭議

落實稅收法定原則仍需時日。

2013年11月，中共十八屆三中全會提出落實稅收法定原則。2015年3月，十二屆全國人大三次會議通過了關于修改《立法法》的決定，其中修改了關于稅收法定的規(guī)定。如何理解稅收法定，近來已經成為一個熱點、難點問題，仁者見仁，智者見智，其中也有一些誤傳、誤讀和誤解，似乎有必要澄清和進一步探討。

稅收法定是不是創(chuàng)新

有些人認為，落實稅收法定原則的提出是一項創(chuàng)新，甚至稱之為法治中國的起點。此說似乎并不符合實際情況。

憲法和相關法律法規(guī)表明，稅收法定是各國普遍奉行的原則，也是我國稅收法治的傳統(tǒng)，理應堅持和發(fā)揚。

十八屆三中全會決定提出落實稅收法定原則和《立法法》相關條款的修改，確屬我國法治和稅收法治的重要進步，應當充分肯定，但非創(chuàng)新，不宜過度解讀。

稅收法定是否憲法確立

有些人認為，稅收法定原則是我國憲法確立的一項重要原則，并以我國憲法第五十六條規(guī)定中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務為證，這種說法似乎值得商榷。

我國憲法中沒有關于稅收法定的條款，以其中第五十六條論證稅收法定是憲法確定的原則，理由并不充分。而且，我國憲法中關于公民納稅義務的規(guī)定由來已久。再者，有依法納稅義務者也不限于中華人民共和國公民。這種情況與中外憲法和有關法規(guī)相關條款相比，顯然差距很大。

稅收法定原則是否已落實

有些人認為，立法法修正案修改了關于稅收法定的條款，說明稅收法定原則已經落實，這種看法似乎過于簡單、樂觀。

首先，需要明確稅收法定的含義。從狹義看，稅收法定可以理解為稅收應當由全國人大及其常委會制定的法律來確定。從廣義看，稅收法定可以理解為制定完整的稅法體系，縱向應當包括《立法法》規(guī)定的不同類別、層次，橫向應當包括立法、執(zhí)法和司法各方面。但是，無論從狹義看，還是從廣義看，落實稅收法定原則都可謂任重道遠。

第二，從落實稅收法定原則的時間要求看，2020年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標，要求之一是依法治國基本方略全面落實。今年3月全國人大常委會法工委提出，落實稅收法定原則的改革任務，將力爭在2020年前完成。由此可見，落實稅收法定原則仍需時日。

現(xiàn)行稅收行政法規(guī)是否依然有效

有些人認為，我國改革開放以來國務院制定的稅收行政法規(guī)都由全國人大授權制定，因此，《立法法》制定、修改以后，現(xiàn)行稅收行政法規(guī)會自然失效。這種看法似乎過于簡單。

首先，應當注意全國人大及其常委會有關授權的情況。

1982年憲法在關于全國人大及其常委會職權的條款中沒有直接規(guī)定授權事項，但是規(guī)定國務院的職權之一為全國人大及其常委會授予的其他職權，似乎可以理解為間接的授權規(guī)定。此后，國務院根據(jù)全國人大的有關決定，陸續(xù)制定了一些稅收行政法規(guī)。

1984年9月18日，根據(jù)國務院的建議，六屆全國人大常委會第七次會議通過關于授權國務院改革工商稅制和發(fā)布試行有關稅收條例（草案）的決定。此后，國務院據(jù)此陸續(xù)發(fā)布了國營企業(yè)所得稅條例（草案）等稅收條例（草案）。

1985年4月10日，六屆全國人大三次會議通過關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定。此后至今，國務院據(jù)此陸續(xù)發(fā)布了一系列的稅收暫行條例。

其次，應當注意全國人大及其常委會有關授權與《立法法》的關系。2015年十二屆全國人大三次會議修改《立法法》以后，上述六屆全國人大的授權決定依然沒有廢止，國務院據(jù)此制定的稅收行政法規(guī)自然繼續(xù)有效。

這里有一個特殊情況需要注意：1985年2月8日，根據(jù)1984年六屆全國人大常委會的授權決定，國務院發(fā)布城市維護建設稅暫行條例。但是，2009年十一屆全國人大常委會廢止上述六屆全國人大常委會的授權決定以后，似乎未見國務院對于根據(jù)該授權決定發(fā)布的上述暫行條例作出相應的處理。

此外，關稅的行政法規(guī)與上述六屆全國人大及其常委會對國務院的授權決定無關，原因是關稅不屬于工商稅收范疇，新中國的關稅制度歷來自成體系，根據(jù)海關法制定。

如何準確表述中國稅收立法現(xiàn)狀

談及我國稅收立法的現(xiàn)狀，比較常見的說法是：我國現(xiàn)行18個稅種中，只有3個稅種由全國人民代表大會立法，其他15個稅種都是國務院根據(jù)全國人大授權發(fā)布的條例（暫行條例）。這種說法似乎過于簡單，也不夠嚴謹。

首先，稅收立法的內涵，似乎與上述稅收法定的內涵有所不同，應當理解為關于稅收的立法，并與《立法法》一致，即分級、分類表述。就法律層面說，稅收立法也不等于稅種立法，還有稅收程序法、全國人大常委會的有關專項決定。

第二，全國人大立法與全國人大常委會立法不同。我國憲法規(guī)定：全國人大職權第三項為制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人大常委會職權第二項為制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律;第三項為在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。

第三，國務院發(fā)布的條例與暫行條例不同。國務院公布的行政法規(guī)制定程序條例規(guī)定：行政法規(guī)的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規(guī)定”、“辦法”等。國務院根據(jù)全國人大及其常委會的授權決定制定的行政法規(guī)，稱“暫行條例”或者“暫行規(guī)定”。

第四，我國現(xiàn)行15個稅種的行政法規(guī)并非都是根據(jù)全國人大授權制定的。如前所述，關稅條例是根據(jù)海關法制定的，城市維護建設稅暫行條例是根據(jù)1984年六屆全國人大常委會的授權決定制定的，只有增值稅暫行條例等其他13項稅收暫行條例是根據(jù)1985年六屆全國人大的授權決定制定的。

第五，條例不等于行政法規(guī)，因為有些法律也采用條例的名稱，如農業(yè)稅條例（已廢止）、學位條例，等等。

稅收相關行政法規(guī)是否要升格

有些人認為，落實稅收法定原則，當務之急就是盡快把現(xiàn)行15個稅種的行政法規(guī)升格為法律。這種看法似乎比較簡單、急躁，也不太現(xiàn)實，至少應當考慮下列問題：

第一，相關稅種是否需要保留，需要認真研究以后確定，如“營改增”以后可能會取消營業(yè)稅，房地產稅改革可能會涉及現(xiàn)行房產、土地稅收的簡并，車輛購置稅可否考慮并入消費稅，等等。

第二，需要保留的稅種的行政法規(guī)，是否都需要升格為法律，也需要認真研究以后確定，如關稅條例是根據(jù)海關法制定的，是否必須升格為法律？某些地方稅可否適當下放，由有關地區(qū)自行立法;或者由全國人大、全國人大常委會規(guī)定征稅原則，各地據(jù)以自行立法？

第三，需要升格為法律的稅收行政法規(guī)，也需要根據(jù)條件成熟的程度，分別輕重緩急，循序漸進，不能操之過急。例如，消費稅暫行條例顯然需要升格為法律，但是當務之急應當是從納稅人、稅目、稅率（稅額標準）和征稅環(huán)節(jié)等方面完善消費稅制度。

此外，不能認為完成稅種立法就萬事大吉。已經立法的稅種，稅法需要修改的，也應當及時修改。除了應當抓緊實體法的立法以外，程序法的立法也不能忽視。

新開征稅種是否都由全國人大立法

有些人認為，按照稅收法定原則，開征所有稅收都應當由全國人大立法。這種說法似乎有些似是而非，至少應當考慮下列問題：

第一，是否需要開征新稅，需要認真研究以后確定。例如，對房產和土地征稅，是將房產和土地合并征收房地產稅為好，還是繼續(xù)分別征稅為好？是否需要開征環(huán)境保護稅？

第二，需要開征的新稅是否需要制定法律，也需要認真研究以后確定。如前所述，地方稅是否必須一律全國統(tǒng)一立法，可否區(qū)別對待，或者統(tǒng)分結合？

第三，需要全國統(tǒng)一立法的稅種，是全國人大立法，還是全國人大常委會立法，應當根據(jù)需要制定的稅法是否屬于憲法規(guī)定的基本法律確定。根據(jù)《立法法》的相關規(guī)定，提請全國人大常委會審議的稅法草案，也不一定由全國人大常委會立法。

能否取消1985年全國人大授權

有些人認為，為了盡快落實稅收法定原則，應當盡快廢止上述1985年全國人大的授權決定。這種說法似乎值得斟酌，至少應當考慮下列問題：

第一，落實稅收法定原則需要一個過程，這個過程的時間長短取決于多方面的因素，并非廢止上述全國人大的授權決定就能立竿見影。

第二，上述全國人大授權國務院制定暫行的規(guī)定或者條例的范圍是“經濟體制改革和對外開放方面”，比稅收方面寬泛得多，稅收方面不應當也不可能替代其他方面。因此，即便以后落實了稅收法定原則，也不能斷定就可以隨之廢止上述全國人大的授權決定。

（作者為中國稅務報社總編輯）