PPP模式須形式多樣

近日，財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）。《意見》將充分釋放“改革紅利”，不僅有利于有關(guān)部門和地方政府統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，規(guī)范推進(jìn)PPP（政府和社會(huì)資本合作）項(xiàng)目實(shí)施，防止PPP模式在實(shí)踐中“走偏”或“變異”，也有利于穩(wěn)定政策預(yù)期，為政府和社會(huì)資本合作營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)資本信心，激發(fā)民間投資活力。

眼下，面對(duì)在養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等與社會(huì)公眾利益息息相關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域中存在的諸多問(wèn)題，其解決僅依靠政府的財(cái)政投入，或通過(guò)繼續(xù)推廣政府債務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。怎么辦？一個(gè)理想的方式就是促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作，即采用PPP模式。

《意見》的出臺(tái)也正是為了解決政府在這些公共服務(wù)領(lǐng)域投資不足的問(wèn)題，更重要的是，還能解決政府投資效率和管理水平不高的難題。

財(cái)政部推廣PPP模式已有一段時(shí)間。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，人們并沒(méi)有正確認(rèn)識(shí)PPP的具體形式，也不清楚PPP為何產(chǎn)生多種多樣的形式。事實(shí)上，不同的政策目標(biāo)需選擇不同形式的PPP?！兑庖姟访鞔_指出這一點(diǎn)，為進(jìn)一步推廣PPP指明了方向。

例如，對(duì)新建項(xiàng)目采用BOT（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）的形式，不但不會(huì)減少政府公共服務(wù)的提供，還能有效抑制地方政府債務(wù)的新發(fā)生;對(duì)于已經(jīng)老化的公共服務(wù)項(xiàng)目，政府可采用ROT（重構(gòu)-運(yùn)營(yíng)-移交）的模式，將已不能再使用的公共服務(wù)項(xiàng)目，由社會(huì)資本方重新建造，并由其運(yùn)營(yíng)管理，運(yùn)營(yíng)期滿后無(wú)償移交政府，這樣能在不新增政府債務(wù)的情況下，重新發(fā)揮不能再使用項(xiàng)目的作用，等等。

值得注意的是，《意見》還提出了PPP中一個(gè)特殊的形式BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)），一般情況下，其運(yùn)營(yíng)是有期限的，只是在運(yùn)營(yíng)期過(guò)后，資產(chǎn)不再移交給政府。

確定了PPP的具體形式，并不意味著項(xiàng)目就會(huì)一帆風(fēng)順。隨著時(shí)間推移，PPP項(xiàng)目肯定會(huì)遇到一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題的解決應(yīng)回歸到政府和社會(huì)資本合作的核心要素——伙伴關(guān)系上。

真正意義上的伙伴關(guān)系必然建立在雙方平等基礎(chǔ)上。這意味著，政府和社會(huì)資本方的法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等，且必須樹立契約理念，堅(jiān)持平等協(xié)商、互利互惠、誠(chéng)實(shí)守信、嚴(yán)格履約。其實(shí)，這也正是《意見》特別強(qiáng)調(diào)“重諾履約”，強(qiáng)化合作雙方的平等地位的原因。

PPP項(xiàng)目成功的另一重要因素是合作方的管理能力。一直以來(lái)，人們想當(dāng)然的認(rèn)為PPP是一個(gè)融資模式，這也導(dǎo)致過(guò)去地方政府在選擇合作伙伴時(shí)，最重視的就是投資方的資金優(yōu)勢(shì)。

可實(shí)際上，PPP和融資有本質(zhì)區(qū)別，融資只是借貸資金，而PPP則是管理借貸別人資金的能力，實(shí)質(zhì)是一個(gè)政府管理模式。

事實(shí)上，管理資源將是未來(lái)PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的稀缺資源，如果各個(gè)領(lǐng)域的管理資源不能有效提高，就會(huì)制約PPP的推廣和發(fā)展。

因此，《意見》中特別強(qiáng)調(diào)要選擇優(yōu)質(zhì)的合作伙伴，提出要“綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力和信用狀況等因素”，必然會(huì)為未來(lái)PPP項(xiàng)目的成功增加保障。