荒漠治理困境

“政府的力量太強大?！敝袊缈圃撼鞘邪l(fā)展與環(huán)境研究所教授劉治彥在分析目前荒漠治理存在的問題時稱，奮戰(zhàn)治沙一線、更有經驗的民間力量“形成不了現(xiàn)金流和良性循環(huán)”。

長期主持參加“荒漠化防治模式研究”、“荒漠化機理與北京沙塵暴防治對策”等國家基金項目，劉治彥對中國治沙領域的突出問題格外擔憂：國家投入了很多資金，但被層層截流，治沙一線只有通過“尋租”才能獲得。如民間自費治沙“第一人”萬平所言，這已是“公開的秘密”。

記者梳理歷年國務院政府工作報告發(fā)現(xiàn)，防沙治沙工程雖在近10年被連續(xù)提及，規(guī)模越來越大，資金越來越充裕，監(jiān)督管理及制度保障卻未見突破。

“治沙的政策和錢如果挪為他用，甚至成了造沙，必將遺患無窮。”治沙專家、河北農業(yè)大學教授于宗周直言。

運動式治沙

自1970年代末啟動“三北”防護林工程，我國一直實行“運動式”治沙。劉治彥回顧治沙歷程道：“雖然這種方式在初期具有一定的合理性，但現(xiàn)在亟須改變?！?/p>

2002年，《防沙治沙法》生效，從“三北”防護林工程到京津風沙源治理工程，治沙“運動”規(guī)模浩大，投入倍增。2013年3月，《全國防沙治沙規(guī)劃（2011?2020年）》公布，提出“到2020年，使全國一半以上可治理的沙化土地得到治理”。

運動式治沙的一大問題是講究規(guī)模和數(shù)量，卻忽視綜合規(guī)劃及制度治理，在市場和民間力量方面考慮不足。劉治彥認為，如此一來，完全依靠行政命令治沙，投資機制、利益分配、土地流轉、破壞懲罰等一系列配套措施便難免缺位，不僅專項資金難以真正到位，即使外部資金進入，“也容易被亂花”。

大規(guī)模人工造林廣受爭議的同時，規(guī)模龐大的經濟林補償政策也被質疑。內蒙古敖漢旗牛古吐鄉(xiāng)民力保適合當?shù)卦苑N的檸條林，便是突出體現(xiàn)。早在2002年全國兩會期間，于宗周便指出河北壩上地區(qū)利用國家退耕還林?？钣糜谠苑N經濟林，導致地下水資源枯竭，“越治理越沙化”。

“利用專項資金大造經濟林已成常態(tài)?！眲⒅螐┩ㄟ^實地調查發(fā)現(xiàn)，在青海、新疆等省，以種植棗樹的方式“治沙”，每畝棗樹的經濟效益為每年10萬到20萬元不等，“當?shù)毓珓諉T每家都有幾畝棗林”。相比抗旱固沙的灌木林及生態(tài)草，“經濟林所需的灌溉太大，會耗盡最珍貴的水資源并導致生態(tài)環(huán)境退化”。經濟效益和生態(tài)保護的矛盾已越來越突出。

此外，相對豐厚的經濟林補償政策，更會導致套取國家補償?shù)闹紊迟Y金漏洞，牛古吐鄉(xiāng)與外來開發(fā)商的承包“秘密”便源自于此。

規(guī)模龐大的荒漠化治理，需要從根本上思考政策方向及成效。

項目式治沙

“以重點工程項目帶動防沙治沙”，是治沙“寧夏模式”的主要特征。其背后卻暗含隱憂。

“治沙一線的經驗極其寶貴也更具操作性。地方政府卻似乎視而不見?！睂幭囊晃幻耖g治沙人介紹，若不往當?shù)叵嚓P部門“送送禮、蹚蹚路”，“再好的項目也不會被重點上報，也就意味著根本申請不到國家的資金支持”。

而在內蒙古敖漢旗，牛古吐鄉(xiāng)公益檸條林變賣，亦為當?shù)刂攸c宣傳的治沙“項目”?！爸紊吃谖覈际且皂椖亢凸こ痰男问絹慝@得專項資金”，“只有被列入范圍內，才能申報，申報后才有資金支持”。劉治彥分析道，如此一來，“首先，專項資金會被層層截留，真正到位非常滯緩;其次，項目申報極易導致操作違規(guī)。”

有項目，難辦;沒項目，更難辦。項目依賴，漸成治沙困境。

2012年9月，國務院通過《京津風沙源治理二期工程規(guī)劃（2013?2022年）》，擬在未來10年投入治沙資金877.92億元。一期工程項目被排除在外，橫穿騰格里沙漠的內蒙古阿拉善，因再次無緣該項工程而倍增治沙艱難。

早在10年前，阿拉善地方政府便為京津風沙源治理工程奔波，而再次被國家工程“甩掉”的原因，是因為“阿拉善的治理難度太大，以目前的技術和資金難以支撐”。

“到目前為止，我們并未成功制止‘三北’地區(qū)的土地退化?！敝锌圃褐参镅芯克紫芯繂T蔣高明直言，“試圖通過人為的努力，將森林覆蓋率由不到5%提高到15%（‘三北’防護林工程目標），其代價是巨大的”。

劉治彥進一步認為，不僅如此，長期的治沙“運動式”導致資金“項目式”，而資金“項目式”，又造成了問題叢生的“單一式”管理。

單一式管理

防沙治沙是一項系統(tǒng)工程，但在“項目式”管理下，發(fā)改委負責審核項目，財政負責項目撥款，真正負責具體項目落實的是林業(yè)部門。

“但林業(yè)部門不可能全面管理好如此龐大的治沙規(guī)劃?！眲⒅螐┱f。這種單一式管理導致治沙項目及專項資金過于集中，“清水衙門”逐漸滋生“綠色腐敗”，并被國家審計署多次“點名”。

前文所述2013年國家審計署審計結果顯示，負責編制全國防沙治沙規(guī)劃、進行荒漠化監(jiān)測等工作的國家林業(yè)局調查規(guī)劃設計院等“3個單位2012年至2013年，套取資金1984.55萬元設立‘小金庫’”。

結合治沙項目，《財經國家周刊》記者梳理近年國家審計署審計報告發(fā)現(xiàn)：

1994?2001年，國家林業(yè)局調查規(guī)劃設計院等4家單位騙取財政貼息資金415萬元;

1999?2000年，國家林業(yè)局及基金管理總站多報林業(yè)和治沙項目貸款7.18億元并冒領財政貼息資金3794.7萬元。

2001?2002年，國家林業(yè)局世界銀行貸款項目管理中心私存私放賬外資金3519.63萬元，違規(guī)獲取流動資金貸款1800萬元。

2009?2010年，寧夏西野農林牧有限公司等多家關聯(lián)企業(yè)，以生態(tài)治沙名義，從多家金融機構騙取貸款1億多元。

此外，各地方林業(yè)系統(tǒng)的專項資金被挪用、貪腐現(xiàn)象不少?！敦斀泧抑芸酚浾呔椭紊彻芾砑皩ｍ椯Y金等政策調整和實施近況聯(lián)系國家林業(yè)局欲進行采訪，被拒絕。

在長期的研究、考察過程中，劉治彥感覺荒漠化問題的根源，實則在于“人地關系不協(xié)調”，所以重點不在“治沙”，在“治人”。